劉 卓 宋 凱

武陵山片區(qū)以創(chuàng)新發(fā)展理念引領(lǐng)精準(zhǔn)扶貧對策研究

劉 卓 宋 凱

我國精準(zhǔn)扶貧是進(jìn)入全面建成小康社會關(guān)鍵階段，國家推動新一輪扶貧攻堅(jiān)和構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)扶貧開發(fā)新格局的一項(xiàng)重要扶貧機(jī)制創(chuàng)新。創(chuàng)新理念作為五大發(fā)展理念的核心，為精準(zhǔn)扶貧工作不斷推進(jìn)提供動力。武陵山片區(qū)農(nóng)村貧困治理體系結(jié)構(gòu)先后呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主、貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)、貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)等階段性演進(jìn)特點(diǎn)，精準(zhǔn)識別困難，幫扶困難等問題。隨著扶貧開發(fā)實(shí)踐的縱深推進(jìn)，需要隊(duì)伍建設(shè)創(chuàng)新、項(xiàng)目創(chuàng)新、改革創(chuàng)新等方面進(jìn)行新的精準(zhǔn)扶貧對策研究，通過創(chuàng)新理念激發(fā)扶貧開發(fā)活力。

武陵山片區(qū) 精準(zhǔn)扶貧 創(chuàng)新發(fā)展

一、武陵山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新理念

（一）精準(zhǔn)扶貧理念的提出

扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。是習(xí)近平總書記2013年11月在湘西考察時提出的。精準(zhǔn)扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說，誰貧困就扶持誰。在習(xí)總書記明確提出精準(zhǔn)扶貧的理念后，中央辦公廳在 2013年25號文《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為六項(xiàng)扶貧機(jī)制創(chuàng)新之一。國務(wù)院扶貧辦隨后制定了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，在全國推行精準(zhǔn)扶貧工作，“精準(zhǔn)扶貧”成為各界熱議的關(guān)鍵詞。

（二）精準(zhǔn)扶貧體制創(chuàng)新理念

精準(zhǔn)扶貧作為一個新的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，其理論內(nèi)核也應(yīng)在扶貧開發(fā)的實(shí)踐進(jìn)程中不斷完善。如以往的扶貧開發(fā)工作更側(cè)重經(jīng)濟(jì)成效，即貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧困人口經(jīng)濟(jì)收入的提升，造成生態(tài)環(huán)境破壞、貧困人口自我發(fā)展能力受限等問題。而精準(zhǔn)扶貧更為強(qiáng)調(diào)扶貧的根源性，在重視發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時更重視精神扶貧，大力發(fā)展農(nóng)村教育，并且把貧困農(nóng)村社區(qū)看成一個有機(jī)的生態(tài)共同體，注重貧困社區(qū)的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

帶動精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新。精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新分為內(nèi)在機(jī)制創(chuàng)新與外在機(jī)制創(chuàng)新。內(nèi)在機(jī)制創(chuàng)新包括精準(zhǔn)識別機(jī)制創(chuàng)新、精準(zhǔn)幫扶機(jī)制創(chuàng)新、動態(tài)管理機(jī)制創(chuàng)新與效果考核機(jī)制創(chuàng)新[1]。以識別機(jī)制與效果考核機(jī)制創(chuàng)新為例，以往的識別機(jī)制可能會因?yàn)榻y(tǒng)計技術(shù)缺陷而將真正貧困的人口排斥在扶貧之外[2]?？己藱C(jī)制在實(shí)際工作中也存在考核指標(biāo)不科學(xué)、脫離實(shí)際等問題。外在機(jī)制創(chuàng)新包括扶貧治理主體之間的協(xié)商創(chuàng)新、資源整合機(jī)制創(chuàng)新、市場機(jī)制創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展支撐機(jī)制創(chuàng)新。從資源整合機(jī)制上看，我國的扶貧開發(fā)工作重復(fù)率大，多主體間扶貧工作不協(xié)調(diào)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。再如，在金融扶貧方面需要創(chuàng)新到戶機(jī)制，探索合作機(jī)制，降低風(fēng)險?？偟膩砜矗珳?zhǔn)扶貧的各種機(jī)制體制都需要在新的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐探索中進(jìn)行不斷創(chuàng)新。

精準(zhǔn)扶貧模式主要是通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展、移民搬遷安置、低保政策兜底、教育扶貧和醫(yī)療救助扶持等“五個一批”工程實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧。在“五個一批”的各個子項(xiàng)目中，需要在扶貧開發(fā)工作中不斷融入創(chuàng)新發(fā)展理念，如創(chuàng)新生產(chǎn)方式，或創(chuàng)新就業(yè)方式，或創(chuàng)新移民搬遷安置方式等。此外，精準(zhǔn)扶貧的工程模式創(chuàng)新也必不可少。在精準(zhǔn)扶貧十大工程中，光伏扶貧、電商扶貧和構(gòu)樹扶貧等都是在實(shí)際扶貧工作中不斷創(chuàng)新工作思路而新開拓的扶貧方式。毫無疑問，更多的精準(zhǔn)扶貧工程將會通過創(chuàng)新而被不斷發(fā)掘，并對扶貧工作發(fā)揮必要的作用。

二、武陵山片區(qū)精準(zhǔn)扶貧困難表現(xiàn)

（一）四大瓶頸卡住武陵山片區(qū)發(fā)展之路

第一地理位置邊遠(yuǎn)。都是距離各自省會城市最遠(yuǎn)的地區(qū)，平均距離都在400公里左右，中心城市對這些地區(qū)的輻射帶動能力弱。地理因素導(dǎo)致這些地區(qū)生產(chǎn)、生活和工作成本遠(yuǎn)高于省內(nèi)其他地區(qū)。

第二自然條件惡劣。都是典型的喀斯特巖溶地區(qū)，山高谷深，人均耕地少。自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境脆弱，工程性缺水嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)條件較差。

第三區(qū)域發(fā)展滯后。都存在經(jīng)濟(jì)總量小、結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、城鎮(zhèn)化率低、農(nóng)業(yè)比重大，財政收入少。人均收入低，貧困面大、貧困程度深等突出問題。

第四制約瓶頸較多。交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施都比較落后，民生欠賬較多；市場集約化水平低，發(fā)育不健全；教育資源短缺，勞動力素質(zhì)普遍不高；資金、技術(shù)、人才缺乏，信息化程度低，生產(chǎn)要素流動不暢。

（二）落實(shí)精準(zhǔn)扶貧理念存在的難點(diǎn)分析

第一精準(zhǔn)識別困難。對貧困戶和貧苦村的識別與認(rèn)定這個是精準(zhǔn)扶貧最為重要的一步，在這一環(huán)節(jié)中存在以下幾個問題。一是規(guī)模的確定不準(zhǔn)確，貧困人口的規(guī)模不是基于實(shí)際調(diào)查和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)識別出來的，而是通過省級扶貧部門分配的指標(biāo)。在這種分配指標(biāo)的局面下各地得到的指標(biāo)未必是與真實(shí)的貧困人口是一致的。二是識別困難，部分承擔(dān)識別的公務(wù)人員不嚴(yán)格執(zhí)行“精準(zhǔn)扶貧”對貧困人員準(zhǔn)則的規(guī)定，而是為了私利優(yōu)親厚友。對于貧困戶的識別一般地方都是采用的人均收入、貧困發(fā)生率以及貧困人口基數(shù)，通過打分的方式來確定是否為貧困村。但是在這一機(jī)制中所存在的最大問題是對于打分機(jī)智的督查性，對于打分高低是否公正公平有沒有明確的監(jiān)管條例。據(jù)了解很多地區(qū)的貧困戶的劃分，貧困戶自己是根本沒有參與和反監(jiān)督的機(jī)會的甚至是由村里的干部指定貧困戶的處境。

第二幫扶困難。一是對于貧困戶的需求不明確，絕大部分地方政府對貧困戶采取的是送生產(chǎn)資料比如豬、牛、羊等牲口或者幫貧困戶修建住房等措施?？墒菍τ谪毨羝鋵?shí)這些都不是他們最想得到的東西，常言道“授人魚不如授人以漁”很多的貧困戶都更加想得到市場營銷方面的知識，讓自己生產(chǎn)的農(nóng)作物更好的賣出去。二是在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目中很多項(xiàng)目對貧困戶都是有“門檻”要求的導(dǎo)致很多貧困戶參與不了這些扶貧幫扶項(xiàng)目只能放棄。

三、以創(chuàng)新發(fā)展理念引領(lǐng)精準(zhǔn)扶貧打開新局面

創(chuàng)新是歷史進(jìn)步的動力、時代發(fā)展的關(guān)鍵，位居今日中國“五大發(fā)展理念”之首。習(xí)近平同志在黨的十八屆五中全會上提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，把創(chuàng)新提到首要位置，指明了我國發(fā)展的方向和要求，代表了當(dāng)今世界發(fā)展潮流，體現(xiàn)了我們黨認(rèn)識把握發(fā)展規(guī)律的深化。用以創(chuàng)新為首的“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)時代發(fā)展，必將帶來我國發(fā)展全局的一場深刻變革，為全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢提供根本遵循、注入強(qiáng)勁動力。①

（一）做好隊(duì)伍建設(shè)創(chuàng)新，確保扶貧新成效

一是加強(qiáng)基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“做好扶貧開發(fā)工作，基層是基礎(chǔ)”“扶貧開發(fā)，要給錢給物，更要建個好支部”我們應(yīng)該把扶貧開發(fā)同基層黨組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，深入實(shí)施“民心黨建”，全面推廣“強(qiáng)班子、強(qiáng)素質(zhì)、強(qiáng)隊(duì)伍、強(qiáng)管理、強(qiáng)服務(wù)”的“五強(qiáng)”經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)村級領(lǐng)導(dǎo)班子。實(shí)施“素質(zhì)提升”利用縣黨職校、實(shí)訓(xùn)基地等陣地，開好道德、科技、法制、文化、扶貧和三嚴(yán)三實(shí)“六個課堂”，提高基層黨組織書記和黨員隊(duì)伍素質(zhì)。對基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)有力、發(fā)展勢頭好的村，支持黨組織書記和優(yōu)秀黨員，帶頭干；對基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力不強(qiáng)、發(fā)展速度慢的村，采取“支部聯(lián)建”結(jié)對幫扶、精準(zhǔn)派駐工作組駐村幫扶等形式，幫著干；對軟弱渙散基層黨組織、發(fā)展滯后的村，精準(zhǔn)選派貧困村“第一書記”，領(lǐng)著干，帶動群眾增收致富。

二是加強(qiáng)農(nóng)村致富帶頭人隊(duì)伍建設(shè)。鼓勵在外務(wù)工、經(jīng)商和創(chuàng)業(yè)的成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)人才回歸、資金回流、企業(yè)回遷。實(shí)施“青年創(chuàng)業(yè)扶貧帶富工程”、“農(nóng)村致富帶頭人培育工程”，培育一批有文化、有經(jīng)驗(yàn)、會管理的創(chuàng)業(yè)致富創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，帶動更多農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富。用創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，帶動更多農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富。

三是進(jìn)一步完善報酬結(jié)構(gòu)，提升村干部干事創(chuàng)業(yè)激情。目前，各地村干部報酬結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一，報酬水平不均衡，一定程度影響了村干部干事創(chuàng)業(yè)激情。建議給予每位村干部基本報酬加任期補(bǔ)貼加績效獎金和養(yǎng)老保險等報酬，限定基本報酬最低標(biāo)準(zhǔn)對獲得省級以上表彰、連續(xù)獲得市級表彰的村黨組織書記，任期內(nèi)從次年開始可以享受副科級干部經(jīng)濟(jì)待遇。

（二）做好項(xiàng)目創(chuàng)新，形成扶貧新常態(tài)

一是抓好武陵山片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?？茖W(xué)編制“十三五”規(guī)劃，爭取更多項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)抓好農(nóng)村交通、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。著力解決工程性缺水問題。加快推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，確保農(nóng)村群眾飲水安全。加快推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)改造工程.推進(jìn)移動、聯(lián)通、電信基站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)4G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、生態(tài)移民戶等群體安居城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)民真正成為市民，提高城鎮(zhèn)化率。加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理委員會實(shí)體化運(yùn)行，完善新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村集中建房五年規(guī)劃，加快推進(jìn)農(nóng)村集中建房，注重建管并重，加大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)力度。加快“小康六項(xiàng)行動計劃”實(shí)施進(jìn)度，支持貧困村、貧困戶發(fā)展。

二是抓好產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。加大武陵山片區(qū)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，推進(jìn)現(xiàn)代山地高效農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，實(shí)施短期、中期、長期項(xiàng)目配套措施，以短養(yǎng)長、長短相融。短期項(xiàng)目以蛋雞、蛋鴨養(yǎng)殖為主；中期以中藥材種植為主，建設(shè)黃牛品質(zhì)選育區(qū)、優(yōu)質(zhì)商品羊養(yǎng)殖基地，帶動群眾發(fā)展牛、羊養(yǎng)殖；長期以茶葉、經(jīng)果林種植為主，建立優(yōu)質(zhì)油茶基地、核桃產(chǎn)業(yè)基地、中藥材產(chǎn)業(yè)帶。保護(hù)傳統(tǒng)村落，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，形成“城鄉(xiāng)互補(bǔ)、農(nóng)旅一體、景觀相連”的旅游景區(qū)鏈。搭建電商平臺。武陵山區(qū)物產(chǎn)豐富，但交通閉塞，可以把村民們引以為豪的土特產(chǎn)，放在電商平臺賣出去，給他們的生活帶來改善。開展“百企幫百村”活動，鼓勵非公有制企業(yè)開展定點(diǎn)扶貧，推廣資源加公司、資產(chǎn)加市場、企業(yè)加土地入股、產(chǎn)業(yè)加合作社、能人加基地、扶貧互助金等發(fā)展模式，扶持壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。

三是抓好社會治理項(xiàng)目。深入開展平安鄉(xiāng)村創(chuàng)建，推進(jìn)“法律明白人”進(jìn)村寨、進(jìn)家庭活動，全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，積極推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，預(yù)防和化解各類社會矛盾。加強(qiáng)村級治安巡邏隊(duì)伍建設(shè)，健全農(nóng)村治安防控體系，維護(hù)農(nóng)村社會和譜穩(wěn)定，全面提升群眾安全感和滿意度，為精準(zhǔn)扶貧工作營和諧的社會環(huán)境。全面落實(shí)低保和社會救助、醫(yī)療救助等民生政策，確保特殊群體穩(wěn)定解決生計問題，不斷完善工作機(jī)制，加強(qiáng)管理和服務(wù)。讓廣大群眾都能感受到社會大家庭的溫暖。

（三）做好改革創(chuàng)新，構(gòu)建扶貧新格局

一是細(xì)化工作措施，確保精準(zhǔn)到人。精準(zhǔn)制定扶貧攻堅(jiān)五年規(guī)劃，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，分級明確責(zé)任，因戶施策，一戶一策，明確精準(zhǔn)扶貧“時間表”和“任務(wù)書”。

二是細(xì)化扶貧臺賬，確保精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)庫，規(guī)范貧困人口信息采集、整理、反饋工作，建立“一村一冊、一戶一檔、一人一卡”，做到貧困人口的基本信息、家庭狀況、收入米源、致貧原因、幫扶人員、幫扶措施、脫貧時限，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧動態(tài)監(jiān)測體系。

三是細(xì)化評價體系，確保精準(zhǔn)測評。制定扶貧攻堅(jiān)考核評價辦法，將精準(zhǔn)扶貧作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核的重要內(nèi)容。加大考核評價結(jié)果運(yùn)用，作為干部選拔任用、年度評先評優(yōu)的重要依據(jù)。建立健全“鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報、縣級審批、鄉(xiāng)村實(shí)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初驗(yàn)、縣級驗(yàn)收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬”的扶貧項(xiàng)目管理機(jī)制，全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬制，定期公開監(jiān)督扶貧資金的使用，讓百姓最大限度地享受政策紅利。探索建立扶貧開發(fā)評估機(jī)制，正確評估精準(zhǔn)扶貧實(shí)效，持續(xù)鞏固扶貧成果，保障脫貧人口不再返貧。

注釋：

①人民網(wǎng)—人民日報．堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展——”五大發(fā)展理念"解讀之一．[2015-12-18] http://theory．people．com．cn/ n1/2015/1218/c40531-27944079．html

[1]黃承偉,覃志敏．論精準(zhǔn)扶貧與國家扶貧治理體系建構(gòu)[J]．中國延安干部學(xué)院學(xué)報,2015(01)．

[2]王宇,李博,左停．精準(zhǔn)扶貧的理論導(dǎo)向與實(shí)踐邏輯——基于精細(xì)社會理論的視角[J]．貴州社會科學(xué),2016(05)．

（作者單位：吉首大學(xué)）

劉卓，吉首大學(xué)馬克思主義學(xué)院2015級研究生；宋凱，吉首大學(xué)馬克思主義學(xué)院2016級研究生。