張玲玲

隨著經(jīng)濟(jì)一體化、金融全球化和財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革的進(jìn)一步深化，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)也進(jìn)入了嶄新發(fā)展的階段，隨著新業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，案件頻發(fā)，暴露出國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)案件控制方面法律缺乏，基層法律部門(mén)在對(duì)國(guó)庫(kù)案件的定性，懲處過(guò)程中缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)，原來(lái)的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》存在法律責(zé)任不清、法規(guī)不健全、內(nèi)控管理不到位等。因此，盡快建立完善國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)控制方面的法律法規(guī)，勢(shì)在必行。筆者通過(guò)對(duì)國(guó)庫(kù)資金案件法律因素的分析，旨在尋求國(guó)庫(kù)案件發(fā)生的癥結(jié)所在，提出加強(qiáng)完善國(guó)庫(kù)資金懲治和防范的法律措施建議。

一、國(guó)庫(kù)資金案件頻發(fā)的法律因素分析

《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》賦予了中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)，但在實(shí)際操作過(guò)程中缺乏實(shí)施細(xì)則和法律約束力，成為國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的桎梏。

（一）法律責(zé)任不清

當(dāng)前人民銀行開(kāi)展國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，行使國(guó)庫(kù)權(quán)力要依據(jù)1985年7月27日公布實(shí)施的《中國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》，其對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)履行職能的規(guī)定還不成熟，多選擇性規(guī)定，少禁止性規(guī)定，法律責(zé)任不清，如《條例》在規(guī)定人在銀行開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)間的最多的就是“對(duì)不符國(guó)家規(guī)定的事項(xiàng)，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行”?！坝袡?quán)拒絕執(zhí)行”是選擇性的規(guī)定，缺乏實(shí)施的剛性，也就是說(shuō)對(duì)不符合國(guó)家要求的業(yè)務(wù)，國(guó)庫(kù)可以拒絕，但不拒絕受理了，也沒(méi)有明確的法律責(zé)任。在執(zhí)行中彈性大，難操作，弱化了法律效力。

（二）從業(yè)員工法律意識(shí)不強(qiáng)

從近年來(lái)發(fā)生的國(guó)庫(kù)資金案件看，人為因素占大部分。個(gè)別工作人員的思想變異直接引發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)，形成內(nèi)部人員作案或者內(nèi)外串通作案，這與基層行忽視員工的思想道德教育和法制教育不無(wú)關(guān)系。如河北遵化案件就是如此，行級(jí)領(lǐng)導(dǎo)很少與員工開(kāi)展面對(duì)面的交心談心，對(duì)基層員工的思想狀態(tài)摸得不清，了解不透，導(dǎo)致辦公室人員私蓋公章，不顧法律法規(guī)，鋌而走險(xiǎn)，釀成大錯(cuò)。

（三）金融法規(guī)不健全

目前，《中國(guó)人民銀行法》僅對(duì)依法經(jīng)理國(guó)庫(kù)作了原則性規(guī)定，而具體規(guī)定國(guó)庫(kù)責(zé)、權(quán)、利的《中國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則在法律界限上分屬行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，這與同樣履行國(guó)庫(kù)職能的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》在法律界限明顯不對(duì)稱(chēng)。作為國(guó)庫(kù)主體法律的經(jīng)理國(guó)庫(kù)有關(guān)法規(guī)始終遲遲沒(méi)有出臺(tái)，使國(guó)庫(kù)管理工作缺乏應(yīng)有的法律規(guī)范和保障，在發(fā)生國(guó)庫(kù)案件審理中如何適用法律也遇到了不少難題。

（四）內(nèi)控機(jī)制不健全，監(jiān)督不到位

人民銀行自上而下都開(kāi)展了學(xué)習(xí)制度落實(shí)制度活動(dòng)，但注重形式多，修訂、執(zhí)行規(guī)章制度少。員工強(qiáng)制休假不落實(shí)，輪崗形同虛設(shè)。由于基層縣支行國(guó)庫(kù)人員少、任務(wù)重，一些員工長(zhǎng)期在國(guó)庫(kù)部門(mén)從事同一崗位，為實(shí)施國(guó)庫(kù)犯罪提供了溫床。同時(shí)，規(guī)章制度執(zhí)行不到位。一些基層行雖然制定了許多內(nèi)控管理方面的制度，但不少制度難以落實(shí)到工作實(shí)踐中，人情代替規(guī)章現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是對(duì)于一些員工違規(guī)行為，簡(jiǎn)單批評(píng)了事，事后監(jiān)督不力，責(zé)任追究不實(shí)，存在僥幸心理。

（五）法律約束效力不足

《中國(guó)人民銀行法》等法律缺乏相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，一些條文過(guò)于原則化，實(shí)際工作不易操作。目前基層人民銀行主要依靠“一個(gè)條例”和“三個(gè)辦法”等國(guó)庫(kù)制度來(lái)開(kāi)展工作，懲處措施有限?！秶?guó)庫(kù)監(jiān)管工作指引》對(duì)國(guó)庫(kù)違規(guī)行為處罰也剛性不足，表述模糊，在實(shí)際操作中難以有效追究有關(guān)工作人員的法律責(zé)任，直接影響央行國(guó)庫(kù)職能履行。

二、控制國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)法律對(duì)策選擇

（一）加強(qiáng)員工隊(duì)伍警示教育，增強(qiáng)法律意識(shí)

一是在加強(qiáng)國(guó)庫(kù)法律法規(guī)學(xué)習(xí)的同時(shí)，搞好“案件防范警示教育”，提高員工的案件防范意識(shí)。二是綜合業(yè)務(wù)部主任應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)部門(mén)重要崗位同志談心，關(guān)注員工行為動(dòng)態(tài)，及時(shí)了解思想狀況。三是積極開(kāi)展國(guó)庫(kù)文化建設(shè)，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)文化的導(dǎo)向、激勵(lì)與約束作用，不斷增強(qiáng)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍的向心力與凝聚力，營(yíng)造蓬勃向上、積極進(jìn)取、高效和諧的國(guó)庫(kù)工作氛圍。

（二）建立國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)法律預(yù)防體系

一是建議盡快制訂出臺(tái)新的國(guó)庫(kù)法規(guī)，修訂完善《中國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則，以法律形式明確國(guó)庫(kù)的權(quán)利與義務(wù)，包括增加國(guó)庫(kù)集中支付、支付系統(tǒng)建設(shè)、財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)等內(nèi)容，納入近年來(lái)國(guó)庫(kù)制定和執(zhí)行的“三個(gè)辦法”等規(guī)章制度，刪除不適宜、過(guò)時(shí)的規(guī)定，為國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)違法違紀(jì)行為懲處提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。二是健全國(guó)庫(kù)制度體系。針對(duì)工作中的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，增強(qiáng)案件風(fēng)險(xiǎn)防范工作的預(yù)見(jiàn)性、針對(duì)性和有效性，從法律框架、程序控制、內(nèi)部審計(jì)等方面，及時(shí)制定和修改完善各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作與管理、內(nèi)部控制制度，完善與商業(yè)銀行相關(guān)的監(jiān)督管理制度、國(guó)庫(kù)應(yīng)急處置機(jī)制等，為國(guó)庫(kù)改革、創(chuàng)新和發(fā)展提供制度保障。三是建立健全國(guó)庫(kù)配套法律制度，如對(duì)《刑法》關(guān)于國(guó)庫(kù)犯罪出臺(tái)相應(yīng)司法解釋?zhuān)ㄐ詼?zhǔn)確，界定明確，不斷完善國(guó)庫(kù)立法。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控管理，嚴(yán)格責(zé)任追究

一是優(yōu)化崗位設(shè)置。按新的“三定”方案要求，以“職責(zé)明確、分工嚴(yán)格、相互制約”的原則，合理設(shè)置國(guó)庫(kù)崗位。對(duì)案件易發(fā)的重要崗位，從思想道德和業(yè)務(wù)能力等方面嚴(yán)把選人、用人關(guān)，對(duì)不適宜人員堅(jiān)決及時(shí)調(diào)換。二是強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理。加強(qiáng)柜面審核、核算監(jiān)查、對(duì)賬管理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，國(guó)庫(kù)監(jiān)管員、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)主管、國(guó)庫(kù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、國(guó)庫(kù)主任分別實(shí)施日常監(jiān)管、每周檢查、按月、分季監(jiān)督檢查，會(huì)計(jì)、事后監(jiān)督、內(nèi)審等部門(mén)實(shí)施定期與不定期檢查，形成多層次立體式的業(yè)務(wù)監(jiān)督模式。三是制度落實(shí)到位。人事、內(nèi)審等部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)部門(mén)崗位輪換、強(qiáng)制休假等制度的落實(shí)和跟蹤檢查，在保證國(guó)庫(kù)人員穩(wěn)定的前提下，不斷優(yōu)化崗位設(shè)置，促進(jìn)崗位流動(dòng)，增強(qiáng)崗位復(fù)合適應(yīng)能力。

（四）加強(qiáng)計(jì)算機(jī)管理，提高國(guó)庫(kù)案件科技防范能力

一是充分整合國(guó)庫(kù)系統(tǒng)資源，對(duì)系統(tǒng)不斷進(jìn)行優(yōu)化和完善。建設(shè)世界先進(jìn)的國(guó)庫(kù)綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)、增加國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)的安全防范和自控能力。二是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和管理。在制定完善網(wǎng)絡(luò)安全管理制度的基礎(chǔ)上，不斷加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境改造的投入，提高自身網(wǎng)絡(luò)安全的技術(shù)水平，采取有效的防護(hù)措施，防止非法用戶(hù)、黑客和病毒的侵入。三是加強(qiáng)與地方財(cái)政和稅務(wù)部門(mén)的經(jīng)常溝通，提高聯(lián)合防范能力，杜絕漏洞，把案件隱患消滅在萌芽狀態(tài)。