陸瑤琛

【摘要】隨著預算管理制度改革的日益深化以及相關研究的不斷深入，以支出結果為導向的預算管理模式越來越受到青睞。本文基于績效預算的理論基礎，主要對現階段績效預算管理模式施行情況進行分析，重點探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效預算管理存在的問題，并提出具體的改進建議，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算工作提供一定的指導。

【關鍵詞】預算管理 ?績效改革 ?鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 ?問題 ?建議

預算管理是財務管理的重要內容，而以往預算管理只注重投入而忽視產出，這對資源造成很大浪費，降低資金使用效率，也極大地影響了職能部門的管理效能，從可持續(xù)發(fā)展角度來看，有必要對現行預算模式進行調整。績效預算則注重產出，是當前預算績效改革的一大方向，明確績效預算管理存在的問題并加以解決，具有重要的現實意義。

一、績效預算理論基礎與施行現狀分析

（一）理論基礎

績效預算最早應用于美國聯邦政府支出管理，是一種較為科學的預算編制方法，包括了績、效和預算三個因素，即要考慮到預算撥款的目標、實施計劃、衡量施行效果的量化指標，這種預算形式將資源與績效聯系在一起，同時又有明確的計劃性，將預算管理各環(huán)節(jié)緊密連接在一起，構成了兼具計劃、預算和評價功能的預算系統(tǒng)。從績效預算演進過程來看，X效率、委托代理和新公共管理構成了其理論基礎，認為只有將競爭機制引入到預算管理中，才能提高公共部門的效率，且可加強對代理人的控制，提高自身服務水平[1]?？冃ьA算是財務管理理念的一次革新，與以往預算管理相比，體現為以結果為導向、可量化衡量、管理者享有自主權和對結果全面報告四大特征，應用優(yōu)勢明顯，已在公共管理領域得到廣泛推廣。

（二）現狀分析

從上個世紀開始，西方主要發(fā)達國家的預算改革所遵循的主線即提升預算績效，逐步從項目計劃預算、零基預算過渡到現階段的績效預算，經歷了漫長的過程，正在日趨完善，如在90年代初期，美國國會通過的《政府績效和結果法案》即推動了績效預算的改革[2]。在國內，對在預算管理中實施績效的實踐研究相對較少，績效預算正處于探索階段，突破原有預算管理模式仍面臨很大困難，從績效預算管理的實施路徑來看，其核心為預算持續(xù)績效評價，重點對預算各環(huán)節(jié)績效進行改革，即以績效評級為基礎，充分運用績效信息，通過對預算編制、執(zhí)行、控制和監(jiān)督考核進行改革，達到全面實施績效預算的目標。

近年來，國內公共部門開展績效預算管理取得了很大的成效，但是由于起步較晚、缺少相關配套制度、試點覆蓋面窄等，仍存在很多問題需進一步解決，具體可概括為以下四點：其一，績效管理意識薄弱，績效管理管理者績效管理意識不強，對崗位工作認識不深，績效管理尚未完全植入到各環(huán)節(jié)工作中;其二，對績效評價缺乏重視，在公共領域開展績效評價的項目較多，但是對各單位進行績效評價卻很少見，績效評價范圍仍需進一步擴大;其三，預算目標不明確，對于中長期發(fā)展規(guī)劃，公共部門在制定預算時目標并不明確，對支出資金的分類缺乏量化的分析和科學的論證，且存在隨意調整預算項目的情況，資金利用率較低;其四，預算執(zhí)行監(jiān)督失效，公共部門在預算執(zhí)行過程中，因跟蹤監(jiān)督機制不健全，不能及時掌握資金的使用情況，且缺少統(tǒng)一的考核指標，預算資金的使用可能與預算計劃相偏離，進而影響到項目的落實。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效預算管理存在的問題

（一）績效預算管理存在的不足

由于績效理念引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門預算管理中的時間較短，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門績效預算管理正處于探索階段，在實踐中不可避免地會出現一些問題，以江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮(zhèn)為例，其在績效預算管理工作中存在的不足主要體現在以下方面：其一是在預算編制方面，預算編制與監(jiān)督是預算的兩個重要環(huán)節(jié)，錦溪鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在預算管理中，兩個環(huán)節(jié)存在合作不協調的問題，結合錦溪鎮(zhèn)的實際情況發(fā)現，導致上述情況出現的原因主要在于缺乏健全的績效考核機制，財政部門預算編制草率，未能建立起完善的預算定額標準體系，導致在實際工作中預算撥款常出現不正常現象，一些部門多度強調自身利益、夸大本部門的困難，強調財政資金使用量而不去考慮使用效率問題;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算涉及到很多具體的、基礎性工作，而預算部門提供的數據資料，在真實性方面卻難以保證，容易造成績效評價失效，針對這一問題，錦溪鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的預算編制開始實行零基預算，盡管如此，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息系統(tǒng)建設較為滯后，績效預算管理的實際效果仍大打折扣。其二是在配套制度建設方面，目前在全國范圍內，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政預算管理主要采用的是收付實現制，錦溪鎮(zhèn)同樣存在這一現象，資金支出容易混入過多人為性因素，因此也就難以準確反映出財政的真實狀況，不盡容易影響到政府信息的透明度，同時也容易造成政府決策失誤和引發(fā)財務風險。其三是在績效評價體系方面，錦溪鎮(zhèn)財政改革相對滯后，尚未建立起完善的決策評估評價指標體系，根據預算目標完成決策評估，由于支出內容繁瑣、形式復雜，并不能對財政支持成果進行準確的評價，尤其是對無形產出的評估，目前尚未找出合適的方式;與此同時，追蹤問效機制也有待進一步完善，預算執(zhí)行首先要明確業(yè)務項目，對業(yè)務項目進行細化，然后在根據實際情況分配資金，在執(zhí)行過程中還要對資金的使用情況進行追蹤監(jiān)督，而由于追蹤問效機制不完善，對執(zhí)行結果的評估缺乏統(tǒng)一的標準，評估結果與實際結果不相符，一些行為甚至會偏離某種動態(tài)監(jiān)督之外，很多問題無法得到及時糾正，難以保證財政工作質量。

（二）績效預算管理的必要性

在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理普遍存在財源基礎薄弱、資金使用效率不高等問題，財政部門非常重視財政資金的安排，但是資金使用監(jiān)管工作卻被忽視，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門績效預算管理尤為必要，以江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮(zhèn)為例，其在績效預算管理方面存在的問題具體體現在三個方面：其一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的迫切需要，近年來，隨著錦溪鎮(zhèn)經濟的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力正在不斷壯大，如何通過科學的理財方式更為合理的安排和利用財政資金，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門關注的重點問題之一，實施績效預算管理，利于公共資源的優(yōu)化配置，完善財政預算支出結構，是現階段強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作最為迫切的需求;其二是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務型職能轉變的迫切需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門通過對預算績效的改革，將會進一步提高自身服務效能，為廣大人群群眾提供多元化的公共產品和服務，利于服務型政府的建設，增強財政部門的責任意識，績效預算已結果為導向，遵循誰用誰負責的原則，明確績效目標，對財政資金進行準確計算，可減少浪費情況發(fā)生;其三是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制的迫切需要，錦溪鎮(zhèn)財政改革覆蓋面較廣，在體制改革中處于基礎性地位，經過多次體制改革，錦溪鎮(zhèn)財政管理水平得到大幅度提升，但是在改革過程中，財政預算也暴露出很多問題，如預算編制的績效目標不明確、支持效率不高等，隨著體制改革的進一步深化，財政管理也在向縱深方向發(fā)展，為實現預算管理科學化和規(guī)范化的目標，有必要引入績效理念，與預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督有機結合在一起，更好地完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制。

三、完善職能部門績效預算管理的建議

（一）加強預算績效管理制度化

績效預算管理是深化財政改革和完善公共管理框架的切入點，公共部門應著眼于全局，積極推動績效目標體系建設，結合職能部門實際情況，制定一系列相應管理辦法、完善相關配套制度，實現預算管理內容和要求的制度化，從制度上對績效預算全過程加以保障，推進相關工作順利開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理改革已在全國范圍內得到全面推進，以云南省出臺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理制度為參照，根據《江蘇省政府關于實行省直管縣財政管理體制改革的通知》，原有的省直接對市的財政管理體制保持不變，適當保留省市對縣級以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的監(jiān)督職能，在管理方式方面需要有所改革，應堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權、使用權、財務審批權、債權債務主體和獨立核算責任主體不變的原則，統(tǒng)一協調財務收支計劃、決算編制和預算執(zhí)行、預算調整、預算內外資金收支等工作，目的在于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門預算管理效率能夠得到進一步的提高。

（二）加強績效目標管理

預算目標的確立可為后續(xù)績效考核提供必要的參考依據，公共部門預算編制以目標為源頭，形成事前目標申報考核和立項評審機制，確保預算目標與部門規(guī)劃相一致，使預算支出合理化;從全局角度來看，應在公共領域建立一套統(tǒng)一的財務管理體制，將預算管理列為綜合績效考核的基礎內容，對各項影響因素進行分析，真實反映事業(yè)需求，確保預算編制的前瞻性。以宜章縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作績效改革為例，主要明確績效考核目標責任，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)應納入預算管理的部門均進行績效管理，各類資金的使用全額編入預算，支出管理怎采取定員定額管理方式[3]。

（三）加強預算執(zhí)行監(jiān)督

如何才能準確實現績效目標是預算管理關注的一個重要問題，在預算執(zhí)行過程中，出現目標偏差后應及時進行修正，為此，應不斷完善預算執(zhí)行跟蹤機制，與預算編制目標設立和決算結果評價相銜接，在具體執(zhí)行過程中應確定績效監(jiān)督要點，建立事中績效報告機制，通過定期反饋執(zhí)行情況、落實相關方績效責任、財政支出監(jiān)管等來達到追蹤問效的目的。

（四）加強預算績效評價

重視預算執(zhí)行結果的反饋是實施全過程績效預算管理事后評價工作的核心內容，以支出結果為導向，在績效評價結果反饋環(huán)節(jié)引入績效理念，建立績效評價結果反饋機制、施行績效結果公開制度以及相關約束、激勵機制，將評價結果與部門總體規(guī)劃、相關責任人業(yè)績相掛鉤，打造利益共同體，真正實現對預算資金的合理、有效使用[4]。以江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮(zhèn)為例，江蘇省蘇州市昆山市錦溪鎮(zhèn)財政局多措并舉進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金績效評價工作，通過擴大“規(guī)定動作”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金統(tǒng)一納入到績效目標管理;通過增設“自選動作”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算績效與民生工程建設聯系在一起，民生支出項目進行重點績效評價，從而提高政府財政的社會公眾關注度，增強社會公益性;通過穩(wěn)步“擴容提質”，推進各項試點工作，如基本支出績效管理、單位整體支出績效管理、財政綜合績效管理，以點帶面，進一步完善化績效評價指標體系;通過改進“助推措施”，進一步擴充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理年度目標考核內容，度考核指標進行修正和充實，增加考核分值，進一步調動財政部門開展財政績效評價工作積極性[5]。

四、結論

綜上所述，在公共部門實施績效預算能夠提高財政資金的使用效率，符合我國公共事業(yè)發(fā)展的內在要求，而績效預算管理改革任重道遠，是一個循序漸進的過程，以規(guī)范的制度和健全的機制來指導公共部門績效預算，更有利于績效預算的實施。

參考文獻

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