邢新宇

2015年，敘利亞爆發(fā)了25年來最嚴(yán)重的難民危機(jī)，吸引了全世界的關(guān)注。敘利亞難民危機(jī)只是目前日益嚴(yán)重的中東難民危機(jī)的縮影和集中體現(xiàn)。2010年中東劇變以來，大批民眾被迫逃往他國(guó)尋求避難，淪為難民。中東原有的難民問題得不到解決，新的難民群體又開始涌現(xiàn)，使得該地區(qū)遭遇了最嚴(yán)重的難民危機(jī)，對(duì)地區(qū)安全和局勢(shì)穩(wěn)定造成了巨大的沖擊。

中東難民問題的現(xiàn)狀和危害

關(guān)于難民概念，長(zhǎng)期以來國(guó)際社會(huì)并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。較為權(quán)威的當(dāng)屬1951年聯(lián)合國(guó)頒布的《關(guān)于難民地位的公約》，其中對(duì)于難民的定義是：“有充足根據(jù)擔(dān)心因其民族、種族、宗教、屬于特定的社會(huì)團(tuán)體或持有異見而受到迫害，故逃離其祖國(guó)或故土，不能或不愿重返家園的人?！?967年通過的《關(guān)于難民地位的議定書》對(duì)這一概念進(jìn)一步做了補(bǔ)充，難民定義得到了完善發(fā)展。難民定義的完善有利于難民身份的確定和權(quán)利的保護(hù)。全球化時(shí)代背景下，世界范圍內(nèi)的人口流動(dòng)性增強(qiáng)，難民成為越來越突出的全球問題。后冷戰(zhàn)時(shí)代，全球宗教和民族矛盾的凸顯和發(fā)展帶來了大量的地區(qū)沖突和動(dòng)亂，客觀上催生了日益嚴(yán)重的難民危機(jī)。為了呼吁全世界關(guān)注難民問題，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定自2001年起，將每年的6月20日定為“世界難民日”。

中東地區(qū)是難民問題的“重災(zāi)區(qū)”。長(zhǎng)期以來，中東國(guó)家間存在著尖銳的民族和宗教矛盾以及現(xiàn)實(shí)的國(guó)家利益紛爭(zhēng)，西方大國(guó)的頻繁介入使得這些矛盾愈加復(fù)雜，由此引發(fā)了地區(qū)持續(xù)的動(dòng)蕩和戰(zhàn)亂。沖突、動(dòng)蕩加之貧困共同造成了中東地區(qū)難民問題積重難返。2010年底開始的中東劇變延續(xù)至今，持續(xù)動(dòng)蕩的地區(qū)形勢(shì)讓很多民眾被迫逃離家園，加劇了中東地區(qū)既有的難民危機(jī)，敘利亞難民問題成了全世界關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署2014年度《全球趨勢(shì)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，由聯(lián)合國(guó)難民署管理的中東難民達(dá)到了1497萬人，該數(shù)字遠(yuǎn)超世界其他地區(qū)。從難民的輸出和接收情況來看，敘利亞和伊拉克成為世界最大的兩個(gè)難民來源國(guó)；全球前六大難民接收國(guó)中有四個(gè)是中東國(guó)家，分別為土耳其、黎巴嫩、伊朗和約旦。由此可見，中東地區(qū)在世界范圍內(nèi)成了最主要的難民輸出地和接收地，正遭遇著嚴(yán)重的難民危機(jī)。目前，中東地區(qū)主要的難民群體包括以下幾類：敘利亞難民、伊拉克難民、阿富汗難民、巴勒斯坦難民等。

日益惡化的難民危機(jī)給中東地區(qū)和國(guó)際社會(huì)帶來了巨大的影響和威脅。一方面，難民的接收、安置和遣返工作都需要大量的資金、人力等資源，盡管有各方面的援助，但是仍不足以完全滿足需要，難民的安置國(guó)和接收國(guó)面臨著沉重的經(jīng)濟(jì)壓力。另一方面，當(dāng)前的中東難民潮無法有效管控，難民流向不好控制，使得本已處于動(dòng)蕩中的中東更加混亂。難民潮在一定程度上也可以被視作“不安定因素”的流動(dòng)，在目前狀況下，極易失控并導(dǎo)致地區(qū)安全形勢(shì)惡化。另外，被迫逃離家園的難民生活艱辛，極易受到當(dāng)?shù)鼐用竦钠缫暽踔凉?，形成新的“人道主義災(zāi)難”。難民問題與恐怖主義問題相互交織的現(xiàn)實(shí)值得重視。流落各地的中東難民普遍生活貧困并且難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，陷入絕望的他們?nèi)菀捉邮芸植乐髁x思想，也被地區(qū)恐怖組織視為新成員招募的主要目標(biāo)。總之，難民危機(jī)不僅影響到了相關(guān)國(guó)家的社會(huì)安定和發(fā)展，也對(duì)地區(qū)局勢(shì)穩(wěn)定造成了重大的威脅，成為國(guó)際社會(huì)頭疼的難題。

中東難民問題的治理體系

難民具有跨國(guó)性特征，流動(dòng)性大，難以進(jìn)行有效保護(hù)和管理，依靠單個(gè)國(guó)家政府無法獨(dú)立解決。中東難民問題作為當(dāng)前突出的區(qū)域性難民問題，其解決也必然要求各國(guó)通力合作。從這個(gè)意義上講，將中東難民問題納入全球治理的框架中加以應(yīng)對(duì)和解決，已經(jīng)成為國(guó)家社會(huì)的共識(shí)。

國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)中東難民問題的實(shí)踐過程中，逐漸形成了一個(gè)多層次的治理架構(gòu)和體系，該體系包含以下幾個(gè)層次或者部分：以聯(lián)合國(guó)難民署為代表的政府間國(guó)際組織在中東難民治理中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用；數(shù)目繁多的非政府間國(guó)際組織起到重要的補(bǔ)充作用；區(qū)域相關(guān)國(guó)家的互動(dòng)和配合有助于該問題的解決；區(qū)域外大國(guó)的治理政策，大國(guó)在中東難民問題的全球治理中扮演了關(guān)鍵性的角色。

在中東地區(qū)難民問題的治理方面，聯(lián)合國(guó)及其下設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，其中以聯(lián)合國(guó)難民署的作用最為突出。聯(lián)合國(guó)難民署，全稱聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員公署（United Nations High Commissioner For Refugees，UNHCR），作為聯(lián)合國(guó)下設(shè)的國(guó)際難民組織，受聯(lián)合國(guó)委托指導(dǎo)和協(xié)調(diào)世界范圍內(nèi)保護(hù)難民和解決難民問題的國(guó)際行動(dòng)。自1950年成立以來，以為難民提供國(guó)際保護(hù)為責(zé)任，聯(lián)合國(guó)難民署已經(jīng)累計(jì)幫助超過5000萬難民重新開始他們的生活，并因此兩次獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)。除巴勒斯坦難民外，中東地區(qū)大部分難民都由聯(lián)合國(guó)難民署管理。作為聯(lián)合國(guó)下設(shè)的全球最大的難民救助官方組織，其在中東難民治理中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：促使中東國(guó)家遵守有關(guān)難民保護(hù)的條約并監(jiān)督執(zhí)行，敦促各國(guó)就難民問題進(jìn)行立法；幫助難民重返家園以及在第三國(guó)的安置工作；為難民的日常生活提供援助，更重要的是為他們提供教育和技能培訓(xùn)；在各國(guó)政府和地區(qū)組織間進(jìn)行協(xié)調(diào)，旨在為難民的安置和返鄉(xiāng)工作提供保障，并盡可能地減少和預(yù)防無國(guó)籍難民的出現(xiàn)；負(fù)責(zé)同非政府組織以及聯(lián)合國(guó)其他機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工作。

國(guó)際非政府組織在一些國(guó)際上特殊的政治環(huán)節(jié)和特殊的議題領(lǐng)域中，由于擁有廣泛的人力和知識(shí)資源等優(yōu)勢(shì)，可以突破主權(quán)國(guó)家的藩籬，帶來國(guó)際治理機(jī)制的創(chuàng)新。在中東難民問題的治理上，由于政府組織的職能所限，中東地區(qū)還有大量難民沒有受到相關(guān)救助，而非政府組織就起到了很好的補(bǔ)充作用。同政府間組織相比，它們更具有同“草根階層”打交道的經(jīng)驗(yàn)，因此某種程度上這些組織更能勝任難民的救助工作?！半y民國(guó)際”（Refugees International）是其中一個(gè)較為典型的代表。該組織致力于為伊拉克難民提供援助并號(hào)召國(guó)際社會(huì)都來關(guān)心伊拉克難民的現(xiàn)狀。大量諸如難民國(guó)際的NGO活躍于中東地區(qū)，他們具有相當(dāng)?shù)撵`活性和專業(yè)性，一定程度上彌補(bǔ)了政府層面的治理缺陷，從而為難民提供了更多幫助。

在難民署和近東救助處兩大機(jī)構(gòu)的管理職能之外，地區(qū)國(guó)家主要是阿拉伯國(guó)家之間，針對(duì)難民問題也有比較密切的政策協(xié)調(diào)。中東地區(qū)廣大的阿拉伯國(guó)家由于共同的民族認(rèn)同和宗教信仰，對(duì)其境內(nèi)的阿拉伯難民大都表現(xiàn)出比較寬容的態(tài)度，難民安置國(guó)與來源國(guó)往往比較容易達(dá)成協(xié)議，為難民安置和返鄉(xiāng)提供便利。比如在巴勒斯坦難民的問題上，除約旦以外的阿拉伯國(guó)家雖然拒絕巴勒斯坦難民入籍，但都予以妥善安置，而其拒絕給予巴難民公民權(quán)的原因主要是堅(jiān)持巴難民的回歸權(quán)。在伊拉克難民問題上，伊拉克執(zhí)政當(dāng)局就與埃及、敘利亞等國(guó)達(dá)成了協(xié)議，以遣返或妥善安置伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期逃往他國(guó)避難的伊拉克難民。在這些國(guó)家的努力下，近年來越來越多的伊拉克難民得以重返家園。另外，盡管存在著長(zhǎng)久的歷史積怨和許多現(xiàn)實(shí)矛盾，但是以色列與阿拉伯國(guó)家之間就巴勒斯坦難民問題也有著一定程度的合作。

中東地區(qū)歷來被大國(guó)勢(shì)力廣泛介入，包括難民問題在內(nèi)的各類問題的議程多由大國(guó)尤其是西方大國(guó)所主導(dǎo)，因此以難民問題為代表的中東全球性問題的解決與大國(guó)作用的發(fā)揮和大國(guó)之間的合作密不可分。美國(guó)、歐盟等西方大國(guó)在中東難民治理上發(fā)揮了積極作用。

美國(guó)在中東有著廣泛的利益，同時(shí)對(duì)中東的各項(xiàng)事務(wù)都有很深的介入，成為在中東最有影響力的區(qū)外大國(guó)，包括難民問題在內(nèi)的中東難題的處理和解決，都離不開美國(guó)的參與。難民問題一直是美國(guó)中東政策的關(guān)注點(diǎn)之一。美國(guó)之所以關(guān)注中東難民問題，一方面是其人權(quán)觀和道義責(zé)任的推動(dòng)，另一方面是因?yàn)殡y民問題對(duì)于美國(guó)主導(dǎo)的中東和平進(jìn)程等其他一系列政治議題有重要的影響。因此，美國(guó)在推動(dòng)中東難民問題的解決過程中扮演了一個(gè)重要的大國(guó)角色。美國(guó)在中東難民治理中的作用主要體現(xiàn)在：第一，美國(guó)政府和民眾對(duì)中東難民問題保持了比較高的關(guān)注度，其國(guó)內(nèi)有主要針對(duì)中東難民群體的救助機(jī)構(gòu)和組織，體現(xiàn)了人道主義關(guān)懷。美國(guó)國(guó)內(nèi)有很多官方背景的機(jī)構(gòu)或是非政府組織致力于中東難民問題的解決，一方面為中東難民提供了直接的援助服務(wù)，另一方面也使中東難民問題的嚴(yán)重性引起美國(guó)民眾的廣泛關(guān)注。第二，美國(guó)利用其大國(guó)身份和世界影響力，在國(guó)際社會(huì)頻繁呼吁對(duì)中東難民問題的關(guān)注，并幾次向聯(lián)合國(guó)提交議案，敦促國(guó)際合作以有效應(yīng)對(duì)該問題。第三，美國(guó)充當(dāng)中間人和調(diào)解者，敦促中東國(guó)家在難民治理上的合作。美國(guó)利用其在中東特殊的地位和影響力，依靠其遍布中東地區(qū)的同盟網(wǎng)絡(luò)，向中東相關(guān)國(guó)家施加影響，引導(dǎo)難民合作的議程，以敦促地區(qū)國(guó)家以合作的形式應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的難民問題。第四，美國(guó)作為世界最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，是聯(lián)合國(guó)難民署最大的援助國(guó)，美國(guó)的資金支持為中東難民問題的有效治理提供了重要保障。需要指出的是，美國(guó)在中東難民問題中扮演了雙重角色。一方面，美國(guó)發(fā)動(dòng)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)及其中東改造計(jì)劃是造成中東難民潮日益泛濫的重要原因。另一方面，美國(guó)在中東難民治理中以一個(gè)大國(guó)的身份積極參與，推動(dòng)國(guó)際合作以解決該問題，做了一些卓有成效的工作。

歐盟一直是全球治理的倡導(dǎo)者和主要參與者。在中東難民問題的全球治理中，歐盟表現(xiàn)得較為積極，一方面是人道主義精神的驅(qū)動(dòng)，另一方面是因?yàn)橹袞|地區(qū)與歐盟國(guó)家地理位置相近，中東難民狀況直接影響到歐盟邊界的穩(wěn)定和成員國(guó)的國(guó)內(nèi)安全。歐盟在中東難民治理中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，歐盟在實(shí)際中擔(dān)負(fù)了相當(dāng)一部分中東難民的收容和安置工作。由于歐盟國(guó)家社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，每年都有大量中東難民通過合法或非法渠道前往西方避難，尤其是緊鄰北非的意大利、希臘等歐盟國(guó)家每年都要吸納大量中東難民。對(duì)這些飽受戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷的伊拉克難民，歐盟國(guó)家總體上持比較寬容的態(tài)度，相關(guān)機(jī)構(gòu)也不斷簡(jiǎn)化申請(qǐng)批復(fù)程序，為大批難民提供了新的生活環(huán)境。第二，歐盟與中東相關(guān)國(guó)家展開密切合作，一方面加強(qiáng)邊界管理、防堵非法移民涌入，另一方面，與相關(guān)國(guó)家一道為難民提供生活保障和必要援助。另外，對(duì)于中東地區(qū)的難民接收國(guó)，歐盟多給予經(jīng)濟(jì)援助，并呼吁其善待難民。自敘利亞局勢(shì)動(dòng)蕩以來，黎巴嫩接收了數(shù)萬名敘利亞難民，為此，歐盟向黎巴嫩政府提供援助以共同安置這些難民。第三，歐盟為中東地區(qū)的難民救助機(jī)構(gòu)提供了大量的資金和人員支持。聯(lián)合國(guó)難民署和近東救助工程處的工作人員大部分來自歐盟國(guó)家，他們拿著相對(duì)微薄的收入，奔走于中東各國(guó)，承擔(dān)著難民救助工作，為中東難民治理做出了突出的貢獻(xiàn)。另外，歐盟一直為中東地區(qū)的聯(lián)合國(guó)難民救助機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)組織提供資金支持。

中國(guó)參與中東難民治理的現(xiàn)狀及對(duì)策

世界金融危機(jī)爆發(fā)以后，傳統(tǒng)西方發(fā)達(dá)國(guó)家趨于衰落，新興大國(guó)地位日益凸顯。以中國(guó)為代表的新興大國(guó)正日益走向全球治理的舞臺(tái)中心，承擔(dān)著越來越重要的責(zé)任。中國(guó)作為安理會(huì)常任理事國(guó)和最大的發(fā)展中國(guó)家，長(zhǎng)期以來一直堅(jiān)持以一個(gè)大國(guó)的角色廣泛參與到國(guó)際人道主義行動(dòng)中。在中東地區(qū)難民問題治理中，中國(guó)正發(fā)揮著越來越重要的作用，體現(xiàn)了一個(gè)發(fā)展中大國(guó)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

中國(guó)積極參與聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)解決難民問題的各項(xiàng)全球治理行動(dòng)。1979年，中國(guó)恢復(fù)了在聯(lián)合國(guó)難民署執(zhí)委會(huì)的活動(dòng)并于1982年先后加入了《1951年難民地位公約》和《1967年難民地位議定書》。中國(guó)一直堅(jiān)持認(rèn)真履行所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，同聯(lián)合國(guó)難民署在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)就包括中東難民問題等難民事務(wù)進(jìn)行深入合作，并積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)的難民立法工作。中國(guó)在難民問題上主張：維護(hù)世界和平，促進(jìn)共同發(fā)展，標(biāo)本兼治解決難民問題；切實(shí)維護(hù)《難民公約》的權(quán)威及現(xiàn)行的保護(hù)體制，積極尋求解決難民問題的新思路；堅(jiān)持“團(tuán)結(jié)協(xié)作”與“責(zé)任分擔(dān)”的原則，切實(shí)有效展開合作；嚴(yán)格劃清難民問題的界限，防止濫用《公約》的保護(hù)體制和庇護(hù)政策。應(yīng)該說，中國(guó)政府的主張為大國(guó)參與難民問題治理樹立了光輝的典范，對(duì)中東難民問題的解決也具有重要的指導(dǎo)意義。多年來，中國(guó)為促進(jìn)全球難民問題的解決做出了不懈的努力，取得了重要的成果。

基于人道主義精神和國(guó)際道義責(zé)任，中國(guó)一直以來都十分關(guān)注中東難民問題的解決。中國(guó)不僅多次在國(guó)際舞臺(tái)上呼吁國(guó)際社會(huì)重視中東難民的境況和遭遇，更堅(jiān)定支持難民署和近東救濟(jì)處等聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在中東地區(qū)的工作，致力于推動(dòng)中東難民問題的早日解決。作為一個(gè)新興的負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)向中東難民提供了力所能及的援助，幫助這些難民改善生活條件。近年來，因伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)而流離失所的伊拉克難民得到了來自中國(guó)的大量援助。2003年戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)伊始，中國(guó)政府就通過紅十字會(huì)和紅新月會(huì)向伊拉克難民提供了資金援助以及帳篷等生活物資。另外，中國(guó)還積極發(fā)揮自身的政治影響力，在涉及難民問題的中東國(guó)家間積極斡旋，秉著相互協(xié)調(diào)、共同協(xié)商的精神，積極化解各方在這一問題上的分歧和矛盾，力促各方盡快達(dá)成一個(gè)公平合理的解決方案。

隨著中國(guó)國(guó)力的日益增強(qiáng)，中國(guó)有能力在國(guó)際事務(wù)中承擔(dān)更多的責(zé)任，尤其是在中東難民問題這樣的地區(qū)和全球性問題的解決中發(fā)揮更大的作用。中國(guó)是一個(gè)和平的、負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)政府也有意愿以更積極的態(tài)度參與到全球治理中。中東難民問題是目前比較突出的全球問題之一，中國(guó)通過在該問題的解決中扮演一個(gè)更積極的角色，將極大提升國(guó)際影響力，更好地向世人展示中國(guó)的發(fā)展真正能夠惠及世界。目前，中國(guó)參與中東難民問題的解決有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：經(jīng)濟(jì)上，迅速發(fā)展的中國(guó)在中東的影響力大幅提升，與中東國(guó)家的聯(lián)系日益緊密；政治上，中國(guó)一直與絕大部分中東國(guó)家保持著友好合作關(guān)系，中國(guó)的國(guó)家形象在中東地區(qū)被廣泛接受和認(rèn)可；中國(guó)還與聯(lián)合國(guó)難民署保持著長(zhǎng)久、密切的合作。在這些因素的推動(dòng)下，中國(guó)可以在未來的治理進(jìn)程和解決方案的達(dá)成中發(fā)揮更大的作用。

更值得一提的是，中國(guó)長(zhǎng)久以來與聯(lián)合國(guó)難民署維持著緊密良好的合作關(guān)系。聯(lián)合國(guó)難民署在中東難民問題的治理中發(fā)揮著首要的作用，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)難民署在包括中東難民問題、印支難民問題等多個(gè)領(lǐng)域展開密切的合作，雙方已經(jīng)建立起了相互信任的合作關(guān)系。涉及中東難民問題上，雙方合作已經(jīng)取得了一系列重要成果。中國(guó)政府與難民署駐華代表處密切配合，為通過各種途徑進(jìn)入中國(guó)的、來自中東戰(zhàn)亂國(guó)家的難民提供保護(hù)，直至幫助他們重返家園或?qū)⑺麄兂晒Π仓玫降谌龂?guó)。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)難民署發(fā)言人馬赫西奇曾表示：“中國(guó)是亞洲幾個(gè)為數(shù)不多的簽署《1951年難民公約》的國(guó)家之一，我們贊賞中國(guó)對(duì)難民不推回原則的尊重?！敝袊?guó)一直致力于促進(jìn)難民署難民救助事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是難民署全球人道主義行動(dòng)的重要捐助國(guó)。此外，中國(guó)還與聯(lián)合國(guó)難民署在難民法宣傳和救助物資采購(gòu)方面有著合作關(guān)系。2004年，聯(lián)合國(guó)難民署將其在亞洲的第一個(gè)采購(gòu)中心設(shè)在了北京。總之，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)難民署在難民治理上已經(jīng)進(jìn)行了富有成效的合作，尤其在中東難民治理上積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為下一步相互配合治理中東難民問題準(zhǔn)備了重要的條件。

應(yīng)該看到，中國(guó)目前對(duì)包括難民治理在內(nèi)的中東事務(wù)參與力度還不夠，其中既有主觀的原因，也有客觀因素的阻礙。西方國(guó)家尤其是美國(guó)對(duì)中國(guó)的制約和疑慮是中國(guó)參與中東難民治理的最大障礙。作為當(dāng)前國(guó)際體系中的唯一超級(jí)大國(guó)，美國(guó)在全球治理領(lǐng)域的戰(zhàn)略、政策和行動(dòng)對(duì)全球治理架構(gòu)具有舉足輕重的影響，美國(guó)全球治理戰(zhàn)略的核心目的是維持美國(guó)在國(guó)際體系中的地位，維護(hù)美國(guó)的全球霸權(quán)。在這一戰(zhàn)略思想的主導(dǎo)下，美國(guó)對(duì)待中國(guó)參與全球治理的態(tài)度就具有典型的雙重性：一方面，美國(guó)要求中國(guó)積極參與國(guó)際事務(wù)，承擔(dān)大國(guó)責(zé)任；另一方面，美國(guó)又極力避免中國(guó)對(duì)地區(qū)和國(guó)際事務(wù)介入過深而影響其話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。美國(guó)一直視中東為重要的戰(zhàn)略關(guān)注區(qū)域?！?·11”事件后，美國(guó)將其全球戰(zhàn)略重心移到中東，進(jìn)一步加強(qiáng)了它在中東的地位，把持著中東事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。隨著中國(guó)中東外交力度的不斷加大，美國(guó)日益感受到了來自中國(guó)的“威脅”，通過拋出“中國(guó)威脅論”等一系列方式試圖減少中國(guó)在中東的戰(zhàn)略存在。在這種情況下，中國(guó)要進(jìn)一步加強(qiáng)在中東事務(wù)中的參與，勢(shì)必會(huì)受到來自美國(guó)的疑慮甚至阻撓。盡管中東難民問題屬于人道主義范疇，然而該問題的完全解決需要一個(gè)涉及各方利益的完整框架，中國(guó)要在其中發(fā)揮重要作用離不開對(duì)中東事務(wù)的深度介入，美國(guó)則會(huì)扮演制約的角色。中國(guó)參與中東難民治理面臨的另一個(gè)困難則是問題本身的解決難度很大。中東難民問題的產(chǎn)生和發(fā)展是多種因素共同作用的結(jié)果，不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后和安全狀況的惡化，還涉及復(fù)雜的民族和宗教矛盾以及外部勢(shì)力的干涉。復(fù)雜的關(guān)系無疑加大了中國(guó)參與和斡旋的難度。

中國(guó)參與中東難民治理的對(duì)策建議

在全球化格局下，難民危機(jī)也會(huì)對(duì)中國(guó)產(chǎn)生重要影響。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和國(guó)際地位的提升，中國(guó)急需在世界彰顯大國(guó)影響力。中東難民問題的困局為中國(guó)進(jìn)一步發(fā)揮作用提供了重要的契機(jī)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，在國(guó)際人道主義救援方面彰顯大國(guó)風(fēng)范。

與歐盟等大國(guó)積極交往與協(xié)商，進(jìn)行卓有成效的大國(guó)合作。大國(guó)合作在中東難民治理中一直起著至關(guān)重要的作用。中國(guó)的大國(guó)角色具有特殊性，與西方大國(guó)在中東制造問題、解決問題的模式不同，中國(guó)在中東扮演的是建設(shè)性的角色。因此，中國(guó)的作用發(fā)揮更容易受到地區(qū)國(guó)家的認(rèn)同和接受。中國(guó)一方面應(yīng)當(dāng)剖析并指出某些大國(guó)錯(cuò)誤政策導(dǎo)致的問題根源；另一方面也應(yīng)該加強(qiáng)與歐美大國(guó)交往協(xié)調(diào)，積極維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序，為解決地區(qū)的難民危機(jī)積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作，在難民的國(guó)際治理中積極參與。中國(guó)在中東難民治理中應(yīng)當(dāng)重視國(guó)際組織的作用，積極與聯(lián)合國(guó)難民署和國(guó)際移民組織等權(quán)威機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，全力配合難民署等國(guó)際組織的工作。此外，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)支持各非政府組織在解決難民權(quán)利中的作用，與包括非政府組織在內(nèi)的各個(gè)機(jī)構(gòu)和組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，與這些組織一道參與國(guó)際難民議程的規(guī)劃。

加強(qiáng)對(duì)中東難民的人道主義援助力度。面對(duì)中東日益嚴(yán)重的難民危機(jī)，中國(guó)在力所能及的范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)援助的力度，可以通過物資援助的方式為中東難民的安置提供支持，幫助解決難民營(yíng)的生存狀況，甚至可以宣布接收少量的中東難民，在中國(guó)進(jìn)行安置。通過這些舉措更能塑造中國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。

推動(dòng)國(guó)內(nèi)難民立法，加快制定相應(yīng)的政策。對(duì)于難民安置和難民問題的解決，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究和政策的制定工作。中國(guó)當(dāng)前還沒有行之有效的涉及難民安置的法案和法律系統(tǒng)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)加快難民立法，在難民接收、難民安置等重要問題上形成一套標(biāo)準(zhǔn)和體系，制定相應(yīng)的政策和規(guī)劃，對(duì)難民問題的解決起到指導(dǎo)性的作用。此外，國(guó)家成立專門的機(jī)構(gòu)處理難民問題也是必要的。

通過“一帶一路”倡議完善和改進(jìn)對(duì)中東難民的援助方式。“一帶一路”戰(zhàn)略是中國(guó)提出的推動(dòng)區(qū)域合作發(fā)展的偉大倡議，對(duì)于包括中東國(guó)家在內(nèi)的周邊區(qū)域國(guó)家都是一次重要的合作機(jī)遇。通過中國(guó)的引領(lǐng)，地區(qū)國(guó)家有望借助優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。對(duì)于“一帶一路”沿線的某些中東國(guó)家而言，如敘利亞，正在遭受嚴(yán)重的難民危機(jī)，如經(jīng)濟(jì)狀況能有好轉(zhuǎn)和發(fā)展，必將對(duì)難民問題的解決提供有力的支持。相對(duì)于提供直接的物資援助，“一帶一路”倡議提供給中東國(guó)家的發(fā)展合作機(jī)遇顯得更為重要和寶貴。

（作者系北京第二外國(guó)語學(xué)院政黨外交學(xué)院講師）

責(zé)任編輯：黃 杰