康亢（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081）

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試論日本行政參與體對行政過程的影響

康亢
（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081）

摘要：日本政府的運行是在多種行政參與體的相互影響和制約下完成的。從政策制定到政策執(zhí)行再到政策反饋，不同的參與主體對行政的影響是不同的，作為主要參與體的政府對政策制定起主導(dǎo)作用，在野黨對政策的制定起到一定的制約作用，官僚集團在政策執(zhí)行方面起主導(dǎo)作用，在不同行政參與體的共同作用下，政策得以貫徹實施，從而構(gòu)成一個系統(tǒng)的行政過程。

關(guān)鍵詞：行政過程；行政參與體

任何政府都不僅是一種制度體系，而且是一種行政過程。所謂“政府行政過程”，是指行政主體及其他行政參與者行使各自的權(quán)力，相互影響，相互作用，設(shè)定并最終實現(xiàn)政府政策目標(biāo)的活動過程。

一、政府在政策制定過程中起主導(dǎo)作用

日本實行責(zé)任內(nèi)閣制的政府制度，內(nèi)閣即中央政府，是國家的最高行政機關(guān)，在整個行政過程中處于核心地位。而內(nèi)閣是政黨政治的產(chǎn)物，是由通過國會選舉而占據(jù)國會多數(shù)的政黨組成。政黨通過競爭性的選舉制度執(zhí)掌國家的行政權(quán)力。

執(zhí)政黨組成的政府所實行的政策一定是代表執(zhí)政黨利益的政策，政府作為政策制定的主體對政策的決定起到主導(dǎo)作用。其主導(dǎo)作用表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，政府是制定大政方針的唯一合法主體。在日本，政府即是執(zhí)政黨的政府，而政府的施政方針和政策制定都是通過預(yù)算的形式體現(xiàn)。預(yù)算的多寡及結(jié)構(gòu)都體現(xiàn)并決定了行政決策的方向及其可行性。日本憲法規(guī)定內(nèi)閣每年都要由大藏大臣主管編制年度預(yù)算，經(jīng)內(nèi)閣討論決定后，由總理大臣代表內(nèi)閣向國會提出，請求國會審議并做出決議。

第二，政府擁有制定政令的權(quán)力。政令是在憲法和法律的權(quán)限內(nèi)，對具體、技術(shù)性較強的事項做出的規(guī)定，由內(nèi)閣做出的命令，在形式上具有最高行政命令的性質(zhì)。制定行政命令的權(quán)力是由國會賦予內(nèi)閣和行政機關(guān)的“委任命令”確定的。由于國會會期有限，不能對復(fù)雜、技術(shù)性強的立法給予全面的審查，因此通過委任立法的形式賦予政府以較大的權(quán)力。

第三，政府擁有處理外交關(guān)系，締結(jié)條約的權(quán)力。象征國家主權(quán)的外交權(quán)力屬于內(nèi)閣的權(quán)限，有關(guān)重大的外交事務(wù)的處理必須在內(nèi)閣會議上討論決定。內(nèi)閣擁有締結(jié)條約的權(quán)力，但必須得到國會在事前或事后的承認(rèn)。然而，執(zhí)政黨所把持的國會會讓內(nèi)閣提出的任何外交方針及其與其他國家簽署的條約都得以通過。

二、在野黨對政策制定有制約作用

在實行政黨政治的國家，在野黨在國家政治生活中發(fā)揮著重要的作用，由于執(zhí)政黨掌握國家政權(quán)，行使行政權(quán)力，所以在野黨會對執(zhí)政黨內(nèi)閣的政策制定產(chǎn)生制約作用，其制約作用表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，在野黨通過競爭性的選舉制度，通過競選，提出不同于執(zhí)政黨的政策主張，并通過競選宣傳、組建競選班子、籌集競選經(jīng)費等方式參與對國家政權(quán)的競爭，以謀求獲得執(zhí)政地位，掌握行政權(quán)力，以實現(xiàn)其政治主張和貫徹其施政方針。

第二，在野黨通過參加國會的審議會議制約執(zhí)政黨提出的法案和政策。日本憲法規(guī)定，國會是國家權(quán)力的最高機關(guān)，政府的重要方針、政策必須通過國會的批準(zhǔn)。雖然執(zhí)政黨在國會中占據(jù)多數(shù)，但是，在野黨在審議政策的過程中也發(fā)揮著重要的作用，執(zhí)政黨政府的政策經(jīng)常會遭到在野黨的批評。例如，日本自民黨干事長枝野幸男就對安倍政府提出的2016年預(yù)算提出批評，指責(zé)其是為了明年夏季參議院選舉而博取眼前人氣的預(yù)算。又如，在審議安保相關(guān)法案的日本眾院和平安全法制特別委員會會議上，多次出現(xiàn)了在野黨方面要求政府提供書面的統(tǒng)一見解和相關(guān)資料的情況。這反映出在野黨對于閣僚等的回答不甚滿意，許多論點未被消化。

第三，在野黨會對政府領(lǐng)導(dǎo)人提出彈劾，表明其對相關(guān)行政領(lǐng)域施政情況的不滿意，要求對政府官員犯罪或嚴(yán)重失職行為進行制裁。通過彈劾，雖然不能完全達到阻止政策施行，但是在一定程度上也表明該項政策的不得人心，因此應(yīng)該讓制定政策的人負有責(zé)任。

三、官僚集團對政策執(zhí)行過程的影響

在行政過程中，政策的制定是由政府主導(dǎo)，利益集團和在野黨制約下完成的，而在政策執(zhí)行的階段，官僚則扮演了重要的角色，官僚是指通過考試而選拔出來的公務(wù)員，從課長到各省廳的事務(wù)次官。日本的官僚集團在長期的政治實踐過程中形成了兩大特色，即割據(jù)性和特權(quán)性，這兩種特性都對政策的執(zhí)行產(chǎn)生了深遠的影響。

割據(jù)性來源于日本明治維新的過程和結(jié)果，不同于西方國家的官僚是君主的官僚，聽命于君主的無上權(quán)威，日本當(dāng)時維新時的明治天皇并沒有大一統(tǒng)的權(quán)力和實力，于是在統(tǒng)治上層就形成了藩閥政府，造成政府中不同派閥間的博弈，政府各大臣各管各的，平行施政，造成各省廳間的不合作，甚至由于對利益的爭奪而相互對立。比如，日本在取締沒有簽證留在日本的外國人時，法務(wù)廳和警視廳就各行其是，互不通問。

日本官僚制的特權(quán)性源于日本缺乏民主主義的政治結(jié)構(gòu)，即議會的力量薄弱，不能監(jiān)督政府而致使日本的官僚成為一個特權(quán)階層，他們以考試被錄用，劃分嚴(yán)格的等級，在實施政策時完全走的是官僚主義的繁文縟節(jié)、效率低下、因循守舊、跋扈擅權(quán)的那一套，隨著政府干預(yù)經(jīng)濟社會的程度不斷加深，官僚集團在這一過程中起到了重要的作用，在企業(yè)缺乏資金時，官僚可以用國家資金予以扶持，或制定產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，官僚在社會中的特權(quán)地位深刻影響了政策在執(zhí)行過程中的效力。

雖然日本官僚對政策的執(zhí)行產(chǎn)生了不利的影響，但是，其在政策的執(zhí)行、調(diào)整、完善階段都居于主導(dǎo)地位，官僚集團在公共政策執(zhí)行中有很大優(yōu)勢。首先，官僚的任期長，更夠保證政策在任期內(nèi)連貫的得到執(zhí)行，并在長期的執(zhí)行過程中積累大量的公共管理經(jīng)驗。其次，官僚擁有各種專業(yè)知識，其通過掌握專業(yè)的知識，高效率的執(zhí)行公共政策，并對公共政策資源形成了壟斷。再次，官僚擁有得天獨厚的優(yōu)勢資源，法律賦予了官僚集團政策執(zhí)行的重要職能，他們擁有巨大的行政裁量自由權(quán)，能夠制定實施政策的細則并隨條件的變化而改變，法律上的規(guī)定增強了官僚集團執(zhí)行政策方面的優(yōu)勢。

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中圖分類號：D731

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）05-0076-01

作者簡介：康亢（1990-）， 男，漢族，山西省太原市，法學(xué)碩士，單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院中外政治制度專業(yè)；研究方向：中外政治制度。