張業(yè)亮

美國《華盛頓郵報》7月10日爆料，奧巴馬政府正醞釀對美國核政策進行調(diào)整，在提出討論的幾個政策選項中，最為引人注目的是宣布美國“不首先使用”核武器，以此作為奧巴馬在總統(tǒng)任期最后幾個月進一步推進其“無核武器世界”理念的“布拉格議程”的又一具體步驟，完善和鞏固“核遺產(chǎn)”。報道透露，7月份以來，奧巴馬內(nèi)閣的國家安全成員（“原則委員會”）已就此召開了兩次會議，相關(guān)政策建議正提交奧巴馬最后定奪。如果美國真的宣布“不首先使用”核武器的話，這將是美國核武器政策的一個重大的里程碑式的變化，將對國際安全、核不擴散和有核國的戰(zhàn)略態(tài)勢發(fā)生重大影響。

美國核態(tài)勢演變歷程

所謂“不首先使用”，指的是核武器國宣布在任何時候和任何情況下都不首先使用核武器，它屬于核聲明政策（declaration policy）的范疇。“核聲明政策”是由總統(tǒng)、國防部長或政府其他決策人物公開宣布的有關(guān)核武器使用原則和打擊目標的政策，它是一國核戰(zhàn)略思想的具體體現(xiàn)，其目的在于影響其他國家的考慮，也稱“核威懾政策”。與之相對，“核行動政策”（action policy）則指一國如何實際部署其核武器的政策。前者是后者的基礎(chǔ)，它們共同構(gòu)成一國核力量的態(tài)勢。

冷戰(zhàn)時期，在美蘇都擁有互相摧毀對方多次核能力的情況下，美國一直把核威懾作為美國國家安全戰(zhàn)略和核武器政策的核心，拒絕承諾不首先使用核武器，以此保持其核威懾的有效性，遏制蘇聯(lián)對美國及其盟國的核和常規(guī)力量進攻。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，在國際安全環(huán)境發(fā)生巨大變化、美俄之間爆發(fā)戰(zhàn)爭的可能性大大下降的情況下，美國對其戰(zhàn)略核態(tài)勢進行調(diào)整。美國國防部1994年和2001年頒布的《核態(tài)勢評估》都對美國核武器的作用、規(guī)模和結(jié)構(gòu)進行了評估。根據(jù)評估報告，在克林頓政府時期，美國宣布洲際彈道導(dǎo)彈和潛射彈道導(dǎo)彈平時不再瞄準俄羅斯和其他國家。在小布什政府時期，美國以反恐為契機，大力推行單邊主義的外交政策和“先發(fā)制人”的安全和軍事戰(zhàn)略，宣布退出1972年《反導(dǎo)條約》，更強調(diào)使用核武器，包括可能對“流氓國家”的大規(guī)模殺傷性武器儲備進行首先使用的打擊，保留使用核武器對他國使用生化武器攻擊美國及其盟國進行報復(fù)性打擊的選項。在這樣的情況下，2008年1月，民主黨控制的國會通過《國防授權(quán)法》，要求下屆政府國防部會同能源部和國務(wù)院，對美國核武器的作用和規(guī)模重新進行評估。

奧巴馬就任總統(tǒng)后，美國戰(zhàn)略界再次對美國核力量態(tài)勢展開了討論。2009年，由前國防部長佩里和施萊辛格領(lǐng)銜的“國會美國戰(zhàn)略態(tài)勢委員會”發(fā)表“美國戰(zhàn)略態(tài)勢”報告，討論了核聲明政策以及如何使美國核武器盡可能有效的問題，會議反對采納“不首先使用”政策;由美國前國防部長佩里和前國家安全顧問斯考克羅夫特領(lǐng)導(dǎo)的“美國核武器政策課題組”也主張“重申和保持美國對盟國的威懾義務(wù)”，但他們沒有對核聲明政策提出一致的建議。在上述討論的基礎(chǔ)上，美國國防部在經(jīng)過長達一年的醞釀后于2010年4月公布了《核態(tài)勢評估》，對美國核態(tài)勢進行了調(diào)整：一是宣布美國核武器的“基本目的”是懾止對美國及其盟國和伙伴的核攻擊，并創(chuàng)造條件在未來將之作為“唯一目的”;二是消除過去美國核聲明政策在對美國及其盟國遭受生化武器攻擊時是否用核武器進行報復(fù)的戰(zhàn)略模糊性，明確宣布對完全遵循《不擴散核武器條約》義務(wù)的非核武器國，美國不使用或威脅使用核武器，即使在這些國家使用生化武器對美國進行攻擊的情況下。但該報告回避了“不首先使用”核武器的問題，宣稱實施該政策的條件還不成熟，僅承諾美國將“努力創(chuàng)造該政策可被安全采納的條件”。根據(jù)這一評估，2013年6月美國國防部制定了“美國核武器使用戰(zhàn)略”，把核武器的使用限制在“極端情況下”，但沒有排除“首先使用”。

2015年7月14日，美國總統(tǒng)奧巴馬就伊核問題達成全面協(xié)議在白宮發(fā)表演說。

換言之，從冷戰(zhàn)結(jié)束到現(xiàn)在，盡管美俄簽訂了新的削減戰(zhàn)略武器協(xié)定，開始核裁軍的進程，但總體而言，美國核態(tài)勢與冷戰(zhàn)時期相比，并沒有發(fā)生太大的變化。

鞏固核遺產(chǎn)是主要動因

由此可見，奧巴馬在任期最后幾個月對美國的核聲明政策作出調(diào)整，首先是出于進一步推動其倡導(dǎo)的建立“無核武器世界”主張、打造核遺產(chǎn)的需要。

奧巴馬就任伊始，于2009年4月在布拉格發(fā)表的首次對外政策講話中提出了建立“無核武器世界”的倡議并為此榮膺諾貝爾和平獎。為實現(xiàn)這一目標，奧巴馬采取了一系列具體的步驟：與俄羅斯就新的削減戰(zhàn)略武器協(xié)定進行談判;推動參議院盡快批準《全面禁止核試驗條約》;在核戰(zhàn)略思想方面，提出在保持安全、可靠和有效的核威懾前提下，降低核武器在美國國家安全戰(zhàn)略中的作用;強化國際不擴散體制，與伊朗就核問題進行談判并達成協(xié)議;承諾不開發(fā)新的核彈頭并縮小美國使用或威脅使用核武器的緊急情況;在和平利用核能方面，提出新的民用核合作框架，建立核燃料銀行;提議召開全球核安全峰會，把核安保提升到高級政治的層次，加強了國際社會在核安保領(lǐng)域的合作。盡管取得了上述成就，但奧巴馬認為還存在不足：目前世界仍有1.5萬枚核彈頭;美俄各自擁有數(shù)千枚處于一觸即發(fā)戒備狀態(tài)的核武器;美參議院還未批準《全面核禁試條約》;《禁止易裂變材料協(xié)定》談判至今沒有進展;伊核問題雖然達成協(xié)議，但朝鮮仍然堅持核開發(fā);有必要通過對美國核聲明政策的調(diào)整，“強調(diào)其繼續(xù)尋求消除核武器、建立和平和安全世界的義務(wù)”，推進“布拉格議程”。

另一方面，奧巴馬是帶著改變“美國政治的軌跡”、留下一個足以與里根總統(tǒng)媲美但又與里根保守主義政治遺產(chǎn)相反的自由主義遺產(chǎn)的目的入主白宮的。奧巴馬執(zhí)政八年，在內(nèi)政外交政策上取得了一系列成就，但目前許多遺產(chǎn)面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，核領(lǐng)域成就是少有的拿得出手的碩果僅存的成就之一，這也促使奧巴馬在任期進入倒計時的最后階段，把核政策調(diào)整放在優(yōu)先地位。

此外，占領(lǐng)道德制高點同時迫使其他核武器國家采取相同的措施，也是奧巴馬調(diào)整美國核聲明政策的一個目的。奧巴馬認為，美國作為世界上最主要的核武器國家和唯一一個使用過核武器的國家，在核軍控和防擴散領(lǐng)域“有采取行動的道義上的責任”，應(yīng)“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”，這對強化國際核不擴散體制、加強國際防擴散領(lǐng)域的合作、消除核恐怖主義威脅是必要的。目前，在有核國家中，只有中國于1964年10月16日成功地進行了第一次核試驗后鄭重宣布“不首先使用核武器”，并倡導(dǎo)中、美、英、法、蘇五個核國家談判締結(jié)不首先使用核武器的條約。蘇聯(lián)在冷戰(zhàn)時期曾建議核國家共同承諾不對任何國家首先使用核武器，但冷戰(zhàn)結(jié)束后1992年俄羅斯又恢復(fù)了“首先使用”的政策。美國及其盟國一直拒絕承諾不首先使用核武器。奧巴馬政府擬放棄“首先使用”的核武器政策，除了將之作為走向“無核武器世界”的又一具體步驟、在戰(zhàn)略上沒有必要堅持“首先使用”的核聲明政策外，其重塑美國在核問題上的道德形象、搶占道德高地、迫使其他核武器國家采取相同措施也是一個重要的原因。

國際安全形勢的變化為政策調(diào)整提供了可能

從戰(zhàn)略安全的角度來看，冷戰(zhàn)后國際安全形勢的變化和美國在常規(guī)力量及其投放能力方面的優(yōu)勢也為奧巴馬調(diào)整核聲明政策提供了可能。首先，從威脅認知的角度分析，奧巴馬政府核武器政策的調(diào)整，反映其對冷戰(zhàn)后美國所面臨的安全威脅的認知發(fā)生變化。冷戰(zhàn)的結(jié)束和蘇聯(lián)的解體使國際形勢和戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生巨大而深刻的變化。奧巴馬認為，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和蘇聯(lián)的解體，蘇聯(lián)對美國戰(zhàn)略和安全利益的全球性威脅已不復(fù)存在，“全球發(fā)生核戰(zhàn)爭的可能性已經(jīng)大大下降，而核恐怖主義的威脅在上升”，“核擴散和核恐怖主義是對全球和平和安全的最大威脅”。而對核恐怖主義，建立在國家對抗基礎(chǔ)上的核威懾戰(zhàn)略基本不起作用。因此，有必要調(diào)整美國的核聲明政策。

其次，威懾概念的擴大和美國在先進常規(guī)武器上的優(yōu)勢也為其宣布“不首先使用”核武器提供了可能性。所謂威懾，指的是迫使一個潛在的對手相信其擬采取的行動的風險和成本遠超過其希望獲得的收益，從而迫使對方放棄采取這個行動。傳統(tǒng)上，威懾通常指的是核威懾，即以威脅對任何潛在的侵略者的領(lǐng)土進行核報復(fù)打擊的災(zāi)難性風險和損失來遏制敵人，為了使核威懾具有可信性，美國建立了強大的戰(zhàn)略、戰(zhàn)區(qū)和戰(zhàn)術(shù)核力量。近年來，隨著美國在先進的常規(guī)武器方面的進展和導(dǎo)彈防御體系的建立，奧巴馬政府認為，威懾也可以通過其他方式得到強化。從美國常規(guī)力量的優(yōu)勢來分析，精確制導(dǎo)的常規(guī)武器對遠程目標的打擊已經(jīng)可以實現(xiàn)過去只有核武器才能完成的使命，而不必冒核報復(fù)和道義上的風險。另一方面，導(dǎo)彈防御體系作為一種常常被忽視的威懾力量，也起著戰(zhàn)略拒止（即遏制潛在對手發(fā)動攻擊）的作用。

2016年8月5日，全球零核倡議組織成員在華盛頓參加一場騎自行車活動，倡導(dǎo)美國下屆總統(tǒng)候選人把在世界范圍內(nèi)消除核武器作為他們的優(yōu)先政策。

最后，從美國現(xiàn)有核力量來看，即使在美國宣布“不首先使用”的情況下，也具有第二次核打擊能力，仍具有強大的核威懾能力。盡管美俄新的削減戰(zhàn)略武器協(xié)定（START I和START II）規(guī)定了雙方削減核武器和運載工具的數(shù)量，但美國將仍具有部署高生存、強大的核威懾的能力。據(jù)美國國防部2010年5月公布的數(shù)據(jù)，美國目前共有5113件核武器，包括已部署和庫存的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)核武器，但不包括已退役等待拆除的核武器。美國的核彈頭數(shù)量仍遠遠超出其他中等核國家。此外，美俄新的削減戰(zhàn)略武器協(xié)定對美國目前的核力量結(jié)構(gòu)作了相對少的限制，這意味美國仍將維持現(xiàn)有的由導(dǎo)彈核潛艇、陸基導(dǎo)彈和戰(zhàn)略轟炸機組成的三位一體核打擊態(tài)勢，其核力量仍擁有經(jīng)受第一次核打擊的強大生存能力。從實際情況來看，能夠?qū)γ绹鴮嵤┐驌舻奈ㄒ粐沂嵌砹_斯，但即使是俄羅斯也沒有能力和信心在第一次打擊中成功地摧毀美國的核力量。

可能引發(fā)的變化值得關(guān)注

奧巴馬對美國核武器政策的調(diào)整遭到了國會共和黨人的反對，他們告誡奧巴馬政府不要利用在最后的幾個月里采取削弱美國核威懾的任何行動。奧巴馬政府此舉也引發(fā)了盟國的擔憂，他們認為“不首先使用”的政策將削弱核威懾、增加武裝沖突的風險。目前，日本、韓國、法國和英國正私下與美國溝通，表達他們對奧巴馬宣布美國“不首先使用核武器”的關(guān)注，反對美國改變核聲明政策。

不首先使用核武器是維護世界和平與穩(wěn)定的重要措施，是走向全面禁止、徹底銷毀核武器的關(guān)鍵步驟。從客觀上來看，奧巴馬政府如宣布不首先使用核武器有利于國際安全和加強全球核不擴散體制，但它可能引發(fā)核武器國家戰(zhàn)略態(tài)勢的調(diào)整和核戰(zhàn)略關(guān)系的變化，對美國這一戰(zhàn)略動向應(yīng)予以關(guān)注。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心研究員）