□周 平

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農(nóng)民工問題視角追溯考證中國戶籍管理制度及其早期改革

□周 平

基于農(nóng)民工問題視角，探討戶籍管理制度沿革、構(gòu)造特征、有效性及其早期改革經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)歷史視點(diǎn)上，戶籍制度具有特殊社會(huì)性，制度表現(xiàn)為利權(quán)分配基準(zhǔn)、封閉性和世襲性以及剛性制度體系和復(fù)雜管理方法，其制度管理成為農(nóng)民工問題重要的社會(huì)原因根基，解決農(nóng)民工問題，需要在制度改革基礎(chǔ)上堅(jiān)持綜合施策。

戶籍管理制度；社會(huì)特性；農(nóng)民工；改革

一、引言

2004年上半年，作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展基底支撐的農(nóng)村外出務(wù)工人員，即農(nóng)民工①的招工遭遇前所未有的困難。用現(xiàn)象觀將其稱為“民工荒”或者“用工荒”，區(qū)域以出口產(chǎn)業(yè)為龍頭、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)高度集中的珠江三角洲地區(qū)尤為突出，勞動(dòng)力短缺比率達(dá)10%，規(guī)模超過200萬人。“民工荒”的歸因，研究結(jié)果的代表性觀點(diǎn)，可歸納為“制度性差別”②，這個(gè)差別與戶籍管理制度之間存在可驗(yàn)證的因果關(guān)系[1][2]。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及資本積累角度看，戶籍管理制度及其附屬特殊功能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本以及風(fēng)險(xiǎn)最小化層面上具有其存在合理性。中國作為曾經(jīng)的農(nóng)業(yè)大國，戶籍制度是一種具有實(shí)效性的農(nóng)村勞動(dòng)力使用方法。隨著社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化，其制度安排滯后于社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本過多地由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)而使其利益受損等非合理性制度特性凸顯。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使集中于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)村勞動(dòng)力開始被工業(yè)部門所吸收，從地理區(qū)劃上，工業(yè)部門多位于城市，因此，勞動(dòng)力部門之間的移動(dòng)結(jié)果表現(xiàn)為人口從農(nóng)村流入城市，這個(gè)流動(dòng)主體為農(nóng)民工，其流動(dòng)具有鮮明的時(shí)期特征。20世紀(jì)80年代為“離土不離鄉(xiāng)”時(shí)期，由于農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制、農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格提高、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率上升等原因，農(nóng)業(yè)收入提高。另一方面，農(nóng)業(yè)用地規(guī)?？s小、農(nóng)民外出限制減少、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)政策等原因，農(nóng)民向工業(yè)部 門的移動(dòng)急劇增加。但當(dāng)時(shí)流動(dòng)方向多以布局于農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主，為勞動(dòng)生產(chǎn)要素自身的轉(zhuǎn)移。90年代為“離土又離鄉(xiāng)”時(shí)期，國內(nèi)總流動(dòng)人口為1億2759萬人，80%為農(nóng)民，占當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)人口的25%，數(shù)量為80年代后期的3.77倍。2000年之后為“離鄉(xiāng)又背井”時(shí)期，農(nóng)民工流動(dòng)成為常態(tài)，出現(xiàn)定居化趨勢，伴隨人口管理制度改革，出現(xiàn)“舉家遷移”的市民化趨勢。[3]需要注意的是，以上時(shí)期特征源于一種特殊社會(huì)制度變化，即戶籍管理制度。

基于以上認(rèn)識(shí)，本文從農(nóng)民工問題的視角，在文獻(xiàn)回顧基礎(chǔ)上，探討當(dāng)代戶籍管理的制度沿革、戶籍管理的制度特性、作用于農(nóng)民工的戶籍管理制度功能體現(xiàn)[4][5]，論述2005年全面改革③之前的戶籍管理制度沿革，以期為農(nóng)民工問題研究提供更多的經(jīng)驗(yàn)思考與借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧

戶籍管理制度的研究多在經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)、社會(huì)學(xué)等理論框架下進(jìn)行，研究活躍，尤其是20世紀(jì)90年代后，成果頗豐。本文的文獻(xiàn)回顧限定于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論范疇，前提為傳統(tǒng)的戶籍管理制度為一種具有高度現(xiàn)實(shí)性的制度安排，從以下三個(gè)方面，展開回顧和評述。

1.明確戶籍管理制度的產(chǎn)生和特征，分析制度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用及其作用結(jié)果。[6][7]利用城鄉(xiāng)二元功能，制度服從于實(shí)現(xiàn)重工業(yè)戰(zhàn)略為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征為資本密集型，對農(nóng)村勞動(dòng)力吸收能力有限，需要戰(zhàn)略性地將農(nóng)村勞動(dòng)力留置于農(nóng)村。[8][9][10]二元制度根源在于建國初期確立社會(huì)新秩序上政治與經(jīng)濟(jì)需要以及傳統(tǒng)的社會(huì)治理理念[4]，以及中國傳統(tǒng)社會(huì)制度以及社會(huì)意識(shí)形態(tài)，當(dāng)時(shí)的國家財(cái)政狀況也是特殊制度形成的重要原因。[11]④

2.隨著研究手法的精妙化，通過分析勞動(dòng)力移動(dòng)過程，以此作為探求戶籍管理制度的表現(xiàn)特征。戶籍管理制度的產(chǎn)生及其特征可以用農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)權(quán)益、子女教育等說明和解釋，戶籍管理制度作為“制度裝置”，利用二元化的制度操控方式，影響并降低農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)社會(huì)上的公民權(quán)益度，使其生活工作于城市，由于農(nóng)村戶籍在特定社會(huì)環(huán)境中的不利位置，與一般城市居民比較，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中被置于社會(huì)利益分配位置上的低位(弱勢狀態(tài))。[4][12][13][14][15]

3.認(rèn)同戶籍管理制度改革必要性，研究集中于如何改革、如何評價(jià)改革的效果以及如何提高改革效率等領(lǐng)域，成果豐富。例如，張英莉等分析農(nóng)村城鎮(zhèn)化以及對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，從宏觀經(jīng)濟(jì)視角，論證農(nóng)民工問題，指出戶籍管理制度改革的多利益關(guān)系博弈，需要探索系統(tǒng)的解決良策。[4][10]如果從農(nóng)民工視角考察戶籍管理制度及其改革，其改革需要從戶籍管理制度的連帶社會(huì)公共利益等方面入手，以提高改革的效率，實(shí)證分析結(jié)果表明，制度的有效改革是在對相應(yīng)法規(guī)條例修改基礎(chǔ)上，求得其供求結(jié)構(gòu)中社會(huì)需要和制度供給的一種均衡結(jié)構(gòu)。[8][9]

三、中國戶籍管理的制度沿革

戶籍管理制度是世界各國普遍采用的重要行政管理手段，也是一個(gè)國家基礎(chǔ)行政服務(wù)手段之一。它的基本管理形式是居民在所居住區(qū)域的人口信息登記，登記內(nèi)容根據(jù)一個(gè)國家的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族思維模式以及歷史文化習(xí)俗確定。雖然制度結(jié)構(gòu)形式多樣，但不論任何形式，戶籍是管理結(jié)構(gòu)的基本元素。它包含兩個(gè)基本內(nèi)容，個(gè)體公民信息和社會(huì)人口信息，前者為政府職能部門通過登記居民個(gè)人信息，證明公民身份，明確公民的民事權(quán)利和行為義務(wù)，并為其在社會(huì)活動(dòng)中提供便利，后者為政府通過戶籍管理，提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及治安管理等各項(xiàng)行政管理所需要的人口信息。在此基礎(chǔ)上，戶籍制度實(shí)現(xiàn)人口基本信息管理(XXGL)、公共安全管理(AQGL)和移動(dòng)人口管理(RKGL)三大社會(huì)功能(見圖1)。

圖1 中國戶籍管理制度社會(huì)功能示意圖

在一定社會(huì)發(fā)展背景下，建國后的1949年至2005年被認(rèn)為是當(dāng)代中國戶籍管理制度的形成時(shí)期，可以從通過制度標(biāo)志、制度內(nèi)核以及功能要素三個(gè)方面，按照時(shí)間順序?qū)π纬蛇^程進(jìn)行解讀[10](見圖2)。

圖2 中國當(dāng)代戶籍管理制度的功能形式過程

1949至1957年為人口流動(dòng)自由時(shí)期。建國初期，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，需要更多地依靠農(nóng)業(yè)部門為重工業(yè)發(fā)展提供保障。在特殊的政治和經(jīng)濟(jì)背景下，戶籍制度始于1950年8月，戶籍管理的功能要素置于公共安全管理(AQGL)，維護(hù)“革命秩序”和社會(huì)穩(wěn)定，“發(fā)現(xiàn)、拘捕反革命分子”，同時(shí)，“保障人民自由流動(dòng)的權(quán)利”。1953年11月，實(shí)施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，利用“剪刀差”，把農(nóng)業(yè)積累的大量原始資本投入重工業(yè)，作為結(jié)果，形成城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。由于城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大，農(nóng)村居民入城動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，1953年至1957年期間，城市人口由7800萬人快速增長到1億2300萬人。[16]

1958至1977年為人口流動(dòng)嚴(yán)控時(shí)期。1958年1月8日，第一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第91次會(huì)議討論頒布第一部戶籍管理法規(guī)，即《中華人民共和國戶籍登記條例》(以下簡稱《條例》)，為實(shí)現(xiàn)“維護(hù)城市秩序”目的，農(nóng)民入城審查極為嚴(yán)格，嚴(yán)格控制農(nóng)村至城市的人口流動(dòng)，形成城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的阻斷。此期間，不斷強(qiáng)化《條例》約束力，成為戶籍管理最重要的制度化時(shí)期。管理要素置于移動(dòng)人口管理(RKGL)，“1戶1簿”管理，城市居民具有相對較高的社會(huì)福利水平，農(nóng)民定居農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和分配模式。[17]

1978至1990年為人口流動(dòng)半開放時(shí)期。1984年，農(nóng)業(yè)戶口者或者其家屬，在集鎮(zhèn)擁有固定住所，具有一定經(jīng)營能力或長期在集鎮(zhèn)所屬企業(yè)、政府機(jī)關(guān)工作，在自理口糧及不享受城鎮(zhèn)社會(huì)福利條件下，可申請縣以下小集鎮(zhèn)落戶，即首次開啟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的城鄉(xiāng)通道，允許個(gè)人意志下的農(nóng)轉(zhuǎn)非。隨著80年代第一次農(nóng)民工浪潮的到來，1985年開始，國家實(shí)施暫住戶口、居民身份證登記等重大制度改革，前者使流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)居留成為可能，后者意義則在于管理規(guī)則由“戶”向“人”的現(xiàn)代人口管理模式轉(zhuǎn)變。這個(gè)時(shí)期，管理功能要素置于移動(dòng)人口管理(RKGL)和人口基本信息管理(XXGL)，未超越計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架，帶有維護(hù)城市社會(huì)秩序的應(yīng)急性制度色彩。

1991至2005年為人口流動(dòng)開放改革時(shí)期。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后，在推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，1992年至1995年出現(xiàn)第二次農(nóng)民工浪潮。此背景下，全國范圍內(nèi)，逐步推行廢除戶籍下食品定量配給制度、降低入戶條件等制度改革，剛性管理模式及城鄉(xiāng)屏障有所松動(dòng)。由于各地改革背景條件差別較大，改革以省市為單位實(shí)施各自的改革試驗(yàn)以及改革方案。其中，對農(nóng)民工較為集中的大及特大城市，入戶條件依舊嚴(yán)格。這個(gè)時(shí)期戶籍管理的功能要素基本滿足于戶籍管理制度的綜合要求，即人口基本信息管理(XXGL)、公共安全管理(AQGL)和移動(dòng)人口管理(RKGL)三大功能。

四、農(nóng)民工問題視角下戶籍管理制度屬性分析

(一)功能屬性

制度基本屬性上具有封閉性和世襲性。尤其在人口流動(dòng)嚴(yán)控時(shí)期之前，出生于城市戶口家庭的子女自然獲取城市戶口，農(nóng)村戶口家庭的子女只能得到農(nóng)村戶口，同時(shí)失去農(nóng)村以外的城鎮(zhèn)地區(qū)選擇居住和工作的選擇權(quán)。1998年之前，子女都隨母入戶，母親是農(nóng)業(yè)戶口，則子女繼承農(nóng)業(yè)戶口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非只有通過升學(xué)、參軍等，途徑極為有限?！跋忍煲?guī)則”⑤決定人的身份，使生活環(huán)境以及人力資本的激勵(lì)作用失效。其次，制度體系屬性上具有剛性。1958年以來，戶籍管理制度與“統(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動(dòng)管理制度、城鎮(zhèn)居民生活品的計(jì)劃分配制度以及城鎮(zhèn)居民的福利制度構(gòu)成了“四位一體”的社會(huì)管理體系。在這個(gè)體系中，各個(gè)制度相互關(guān)聯(lián)，戶籍管理制度為其它三個(gè)制度的控制要素。憑借這個(gè)管理體系的遮蔽作用，依靠經(jīng)濟(jì)約束手段實(shí)現(xiàn)對人口流動(dòng)和城市規(guī)模的調(diào)控。最后，制度管理屬性具有復(fù)雜性。人口流動(dòng)半開放時(shí)期之前，行政管理方式為四等級管理，嚴(yán)格控制農(nóng)轉(zhuǎn)非；適當(dāng)限制小城市至中等城市、中等城市至大城市、大城市至特大城市的入戶；不限制同等級別城市之間的戶口變動(dòng)；鼓勵(lì)人才流動(dòng)以及干部調(diào)動(dòng)。與此相對應(yīng)，管理方法異常復(fù)雜，以靜態(tài)方式，重視“戶”和“籍”，尤其在采用居民身份證之前，缺乏對個(gè)人信息的管理，登記記載錯(cuò)綜復(fù)雜，戶口分類混亂。

國家資源和既得利益配置基準(zhǔn)的特性。從以上制度沿革看，改革開放前，戶籍管理的制度受益對象主要為城鎮(zhèn)人口，制度基本功能之外的附屬于戶籍之上的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)功能不斷得到強(qiáng)化，制度功能結(jié)果表現(xiàn)為社會(huì)空間及勞動(dòng)力市場被分割，使原本存在的二元社會(huì)差別進(jìn)一步放大，社會(huì)階層和區(qū)域階層差別影響人們的價(jià)值觀和社會(huì)觀。例如，城市優(yōu)越、農(nóng)村低劣；城市居民上等、農(nóng)村居民低等。至此，制度所具有的獨(dú)特社會(huì)功能屬性愈發(fā)鮮明，即社會(huì)的分割，按照人為設(shè)定的某種社會(huì)特性區(qū)分社會(huì)構(gòu)成成員，這種特性轉(zhuǎn)化為社會(huì)身份，根據(jù)其不同，可以行使的社會(huì)權(quán)益分成各個(gè)區(qū)段，賦予其不同資源配置順位，而形成置前社會(huì)集團(tuán)和置后社會(huì)集團(tuán)，前者具有優(yōu)勢，后者則更多地表現(xiàn)為弱勢群體特性。

(二)制度屬性

當(dāng)戶籍制度特有的功能屬性作用于農(nóng)民工時(shí)，清晰地透視出獨(dú)特的制度屬性，這些屬性的社會(huì)表現(xiàn)形式構(gòu)成農(nóng)民工問題的基本內(nèi)核，反映市場經(jīng)濟(jì)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展與傳統(tǒng)戶籍管理制度之間錯(cuò)位導(dǎo)致的權(quán)利差異，從中可以清晰映射戶籍制度的屬性功能結(jié)果。

1.勞動(dòng)權(quán)利問題，主要包括就業(yè)自由和勞動(dòng)力價(jià)格。農(nóng)民工的教育水平雖然年年有所提高，但與城市居民相比，依然較低，其往往被置于勞動(dòng)力市場的低端。90年代后，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及企業(yè)改制，城市出現(xiàn)大批失去原有職業(yè)的勞動(dòng)者，許多城市特別是大城市為優(yōu)先保證當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)，限制以農(nóng)民工為主的外來務(wù)工人員進(jìn)入特定的行業(yè)和工作崗位。例如，1995年12月，上海市頒布的《上海市單位使用和雇傭外地勞動(dòng)力分類管理辦法》中，把行業(yè)和崗位分為A、B、C三類，A類崗位可以雇傭外來務(wù)工人員；B類是在保證當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)基礎(chǔ)上，可以雇傭外來務(wù)工人員；C類則是不允許雇傭外來務(wù)工人員。之后，在一定時(shí)期內(nèi)，全國范圍內(nèi)的許多大城市(例如，青島、武漢)采用類似政策。農(nóng)民工還要面臨勞動(dòng)力價(jià)格低、工作不穩(wěn)定的問題。2000年之前，城市勞動(dòng)管理部門沒有明確的最低工資等級標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)過低，從事相同工作，農(nóng)民工的工資水平較低。同時(shí)，由于沒有明確指定的政府管理部門，違反最低工資標(biāo)準(zhǔn)、拖薪、欠薪等勞資管理問題較為嚴(yán)重。隨著對流動(dòng)人口限制的解禁，二元戶籍管理制度形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，農(nóng)民工不斷涌入城市，城市社會(huì)流動(dòng)性加劇，逐漸形成一個(gè)新的勞動(dòng)市場二元化結(jié)構(gòu)，處于次級勞動(dòng)市場的成員需要更多地承擔(dān)勞動(dòng)市場調(diào)整和變化帶來的社會(huì)管理及公共服務(wù)成本。[14]例如，欠薪問題。根據(jù)全國總工會(huì)的推算，截止2004年11月，農(nóng)民工欠薪累計(jì)額超過1000億元。[12]2006年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，其中，明確提出全面保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的指導(dǎo)思想、基本原則以及政策措施，使此類問題逐步得到解決。⑥

2.社會(huì)保障權(quán)利問題。農(nóng)民工問題得到社會(huì)各方關(guān)注，此背景中，存在一個(gè)重要社會(huì)事實(shí)，農(nóng)民工即使常年在城市工作和生活，由于相應(yīng)的社會(huì)保障制度建立在原籍即出生地戶籍基礎(chǔ)之上，其游離于城市社會(huì)保障制度之外。80年代后期，城市中開始實(shí)施社會(huì)保障制度，當(dāng)時(shí)的保障對象限定在部分城市、國家機(jī)關(guān)以及國營企業(yè)等特定部門和領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)部門中不存在類似社會(huì)保障制度。隨著農(nóng)民工浪潮的出現(xiàn)，農(nóng)民工已經(jīng)成為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及勞動(dòng)力市場中不可或缺的存在。90年代后期開始，隨著社會(huì)保障體系的逐步完善，從政策層面上對農(nóng)民工社會(huì)保障問題提出關(guān)注，但從其特殊社會(huì)群體屬性以及制度實(shí)控效果看，結(jié)果尚不理想，主要表現(xiàn)為農(nóng)民工社會(huì)保障體系參與率較低。2004年8月，全國農(nóng)民工調(diào)查結(jié)果，養(yǎng)老金保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)災(zāi)害保險(xiǎn)覆蓋率分別只有17.1%、10.5%和12.4%。[18]

3.子女教育問題。2005年之前，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市移動(dòng)已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中勞動(dòng)力供給的常態(tài)，舉家移動(dòng)模式自然增加，子女教育特別是義務(wù)教育問題相伴而生，成為崇尚教育社會(huì)環(huán)境下農(nóng)民工問題的一大分支。其中，倍受關(guān)注的是農(nóng)民工子女“上學(xué)難”，即為順利進(jìn)入父母所在城市的公辦學(xué)校，所需要跨越的經(jīng)濟(jì)門檻和行政門檻。前者表現(xiàn)為學(xué)費(fèi)之外的“借讀費(fèi)”、“贊助費(fèi)”，后者表現(xiàn)為繁雜的入戶手續(xù)，包括“5證”、流入地入學(xué)證明、入學(xué)審查以及被拒后放入行政申訴。因此，農(nóng)民工不得不把孩子送回原籍，從“流動(dòng)子女”變?yōu)椤傲羰刈优保蛘咚瓦M(jìn)收費(fèi)低廉但辦學(xué)條件較差的“農(nóng)民工學(xué)?！?。表面上看，是教育行政管理體系的問題，但其實(shí)質(zhì)是社會(huì)行政管理體制問題，即城鎮(zhèn)所屬的教育資源供給對象只限于城鎮(zhèn)戶口居民，即這些資源被戶籍基準(zhǔn)下的規(guī)定群體所獨(dú)享。法律上，“公民接受教育的平等權(quán)利”沿著“中央指導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)、各級管理”[19]的地方政府管理原則執(zhí)行的，它與戶籍管理制度形成聯(lián)動(dòng)，按照戶籍所在地的教育對象人數(shù)編制財(cái)政預(yù)算并由當(dāng)?shù)卣芾砹x務(wù)教育。這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)性問題，在《義務(wù)教育法》中明文規(guī)定的接受教育的基本權(quán)利，在二元戶籍管理制度的特殊社會(huì)環(huán)境中，這個(gè)權(quán)利并不能得到社會(huì)行政管理體制上的有效支持。

當(dāng)然，以上所有問題也為以后的戶籍制度全面改革提供了重要的方向選擇。

五、戶籍管理制度早期改革

(一)農(nóng)民工：城市就業(yè)人群的主力

從表1的農(nóng)民工數(shù)量推算可以看出，2000年以后，農(nóng)民工已經(jīng)成為城市就業(yè)人員中最重要組成部分。2004年，農(nóng)民工數(shù)量超過1億人，考慮統(tǒng)計(jì)口徑以及非就業(yè)農(nóng)民工等因素，實(shí)際規(guī)模還要大。同時(shí)，農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。以珠江三角洲為例，2005年之前，農(nóng)民工對流入地GDP貢獻(xiàn)換算為金額，年人均約3萬元，扣除寄回流出地的金額，約三分之二的收入直接或間接地推動(dòng)流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[20]改革開放至2000年，中國GDP年增長率平均為9.4%，其中，農(nóng)民工對GDP增長的貢獻(xiàn)率達(dá)16.3%⑦。尤其在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民工成為最重要的勞動(dòng)要素。同時(shí)，他們也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長成本的主要承擔(dān)者，在勞動(dòng)條件、工作待遇、生存環(huán)境以及社會(huì)保障等方面遭遇困難的緣由很多是制度性的，戶籍管理制度是一個(gè)重要因素。因此，要改善這種狀況，保證改革效果，戶籍制度將成為主要的改革對象。

表1 按經(jīng)營單位性質(zhì)區(qū)分的城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù) (單位：上=萬人、下=%)

資料來源：中國國家統(tǒng)計(jì)局.2002.中國統(tǒng)計(jì)年鑒2007[M].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社.

注：農(nóng)民工的人數(shù)由城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)中推算得出。-表示數(shù)字不祥。

(二)農(nóng)民工：城市勞動(dòng)力要素的弱勢

改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，戶籍管理制度的城鄉(xiāng)隔離作用逐漸減弱，但其構(gòu)造體制并未被削弱。[18]第一二次農(nóng)民工浪潮中，單身移動(dòng)、短期移動(dòng)等移動(dòng)特性均與戶籍管理制度具有較強(qiáng)的相關(guān)性，特別是城市的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及省際轉(zhuǎn)移中，在城市永久居住的占比還較低，國家統(tǒng)計(jì)局《外出農(nóng)民工調(diào)查報(bào)告》顯示，2002年至2005年的4年中，農(nóng)民工在農(nóng)村勞動(dòng)力中占比分別為：21.7%、23.2%、23.8%和25.0%，呈上升趨勢，其中，“舉家移動(dòng)”的比率分別為：22.4%、21.3%、20.9%和21.1%，略有下降。“舉家移動(dòng)”的比率與80年代的“離土不離鄉(xiāng)”時(shí)期相比有所上升使農(nóng)民工問題更加顯露。[21]從社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)看，資源的稀缺性決定資源配置中的選擇和博弈，在教育、社會(huì)保障以及公共產(chǎn)品的利用和配置中也不例外，在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，出現(xiàn)利益集團(tuán)的重組和分化。因此，戶籍管理制度的改革存在如何有效解決“強(qiáng)勢群體”與“弱勢群體”[15]利益對峙，如何均衡兩者對政策選擇和實(shí)施的影響力，選擇和實(shí)施具有均衡性的政策變得尤為重要，這關(guān)系到一個(gè)重要問題，即改革制度本身以及廢除附屬于它的附加功能。由于問題過多以及區(qū)域差異，改革方式和途徑尤為重要，并且，改革效果的出現(xiàn)需要一個(gè)較長過程。

(三)戶籍管理制度改革的基本軌跡

90年代后，戶籍管理制度開始正式進(jìn)入全面改革的嘗試階段，改革力度也遠(yuǎn)超80年代。改革實(shí)施的基本特點(diǎn)是，中央政府決定改革方針和方向，地方政府主要是省級地方政府制定并實(shí)施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的改革方略，全國統(tǒng)一的戶籍管理制度以及管理方法進(jìn)入一個(gè)多樣化時(shí)代。

改革方針和方向決定何謂有效的改革，前有所述，在明確戶籍管理制度具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)屬性及存在制度障礙的前提下，存在的主要問題列舉如下。第一，依據(jù)先天因素，戶籍的劃分方式以及所附屬的社會(huì)功能，無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。第二，借助多重化的戶籍管理方法，控制人口流動(dòng)，影響人口流動(dòng)機(jī)制對社會(huì)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用，妨礙公正合理的社會(huì)流動(dòng)構(gòu)造的形成。第三，把與社會(huì)資源合理配置密切關(guān)聯(lián)的相應(yīng)權(quán)利，以戶籍制度作為其獲取條件，影響權(quán)利分配效率。因此，在2005年戶籍管理制度全面改革之前，主要針對以上三個(gè)方面進(jìn)行修正和改正，作為改革的結(jié)果，消除影響農(nóng)民工在流入地城市中的不利制度因素，為解決農(nóng)民工問題奠定了基礎(chǔ)。

1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部的兩個(gè)重要文件，《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見的通知》，以此為標(biāo)志，開始對戶籍管理的制度體系進(jìn)行修正，并嘗試包括廢除二元戶籍管理方式在內(nèi)的制度改革。已在小城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的農(nóng)民工，滿足以下條件者可在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口，條件有，所申請城鎮(zhèn)居住滿兩年以上；在第二三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)；被企事業(yè)單位錄用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員；已在城鎮(zhèn)購買商品房或擁有自己合法住宅、具有穩(wěn)定居住條件者等。[19]1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》，提出新的改革內(nèi)容。其中，與涉及到農(nóng)民工的主要內(nèi)容有，嬰兒落戶隨父隨母自愿；夫妻戶口登記地不同時(shí)，在一方城鎮(zhèn)居住一定時(shí)間后，農(nóng)業(yè)戶口者可申請入戶；子女可在父(60歲以上)母(55歲以上)的居住城鎮(zhèn)申請落戶；投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的，或者其直系家屬有穩(wěn)定工作和收入、并已居住超過一定時(shí)期的人可申請落戶，不再受指標(biāo)限制等。在一些特大城市的落戶與前相比有所緩和，例如，北京市，凡在高新技術(shù)企業(yè)或跨國公司總部、事務(wù)中心及研發(fā)中心連續(xù)工作5年以上的外地人員，經(jīng)戶籍管理部門審查后可以落戶北京市戶口。廣州市，在指定范圍內(nèi)，購買建筑面積超過50平方米以上商品房、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所有者以及親屬在此居住超過半年以上的外地人員可以申請辦理準(zhǔn)廣州市戶口(“藍(lán)色戶口”⑧)。1998年2月開始推行這項(xiàng)政策，持有“藍(lán)色戶口”者在購房，子女入托、入學(xué)等方面，與廣州居民同權(quán)。從2001年10月1日起，全國所有的鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)，取消1977年制定的關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量指標(biāo)，同時(shí)，在大中城市嘗試一元戶籍制的過渡和轉(zhuǎn)變。其中，廣東、福建、江蘇、浙江等南方省份率先進(jìn)行改革試驗(yàn)，隨后在山東、河南、河北、四川等省份也在做相應(yīng)嘗試。2002年，一部分大城市通過改革戶籍管理制度，全面取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。例如，河北省石家莊市，農(nóng)村外出務(wù)工人員在石家莊市落了戶，2001年1年的時(shí)間里，合計(jì)36萬人實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。[18]

總之，2005年之前的戶籍管理制度改革，主要局限于中小城市，改革不徹底，多為一種對制度的改良，但同樣取得許多效果，逐漸增強(qiáng)流動(dòng)人口進(jìn)入城市的自由選擇權(quán)利，為流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工帶來城市永久居住的希望。在實(shí)施方略上，根據(jù)各省市實(shí)際情況，階段性地推行漸進(jìn)式的改革。雖然北京、上海、廣州等超大城市還無法全面開放戶籍，改革對象也還不能完全涵蓋農(nóng)民工中所有人員，但是，已經(jīng)明確實(shí)現(xiàn)公民自主自由流動(dòng)的制度改革方向，為2005年以后的全面戶籍管理制度改革奠定了良好基礎(chǔ)。

改革主體的代表事例⑨：作為省市戶籍管理制度改革的典型，在全國戶籍管理制度改革初期，鄭州市既是改革的試點(diǎn)城市，也是較早徹底放寬戶籍限制、實(shí)施躍進(jìn)式改革的城市之一。2001年11月，鄭州市開始降低落戶門檻，凡符合以下3個(gè)條件之一者可申請?jiān)卩嵵菔新鋺?。條件1：購房落戶。在市區(qū)購買商品房，56平方米以上可準(zhǔn)許直系親屬2人入戶，90平方米以上3人、120平方米以上4人、150平方米以上5人。條件2：投資落戶。投資、經(jīng)商、興辦實(shí)業(yè)超過3年的外地人口，每年納稅金額達(dá)到3萬元以上的，或超過1年但納稅達(dá)到10萬元以上的，本人及直系親屬可入戶。條件3：學(xué)歷落戶。具有博士學(xué)位者可先入戶后擇業(yè)，配偶以及子女可隨遷入戶；碩士畢業(yè)生和本科畢業(yè)生可先落戶后擇業(yè)；大專、中專畢業(yè)生在本市就業(yè)后可入戶。2003年8月，鄭州市實(shí)行全國最為寬松的戶籍管理制度，進(jìn)一步減低入戶門檻，到2004年6月，全市人口猛增約25萬人，給城市教育、就業(yè)、社會(huì)保障、市政建設(shè)等帶來巨大壓力。例如，義務(wù)教育生源迅猛增長，使市內(nèi)一些小學(xué)出現(xiàn)嚴(yán)重的入學(xué)難問題，甚至出現(xiàn)每個(gè)班級90名學(xué)生的小學(xué)。公交汽車等公共交通手段相對嚴(yán)重不足，極大地影響了居民的日常生活和工作。2004年8月，實(shí)行僅1年的戶籍改革政策被叫停。盡管改革對象并非主要針對農(nóng)民工，但即使如此，透過改革實(shí)踐可看出，戶籍管理制度改革并非單純戶口轉(zhuǎn)換問題，由于二元戶籍管理制度的長期存在，已經(jīng)形成與此相匹配的固定的社會(huì)資源配置構(gòu)造，涉及到包括教育在內(nèi)的各項(xiàng)資源的妥善分配及協(xié)調(diào)發(fā)展問題，“這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要綜合把握，配套整體推進(jìn)”。

改革客體的代表事例⑩：生活在寧夏首府銀川市的董先生具有一定的代表性。他來自寧夏永寧縣的農(nóng)村，最初給別人打工，10年前夫婦兩人終于有了屬于自己的小水果店，由于夫婦倆起早貪黑、苦心經(jīng)營，水果店的營業(yè)額一直比較穩(wěn)定，并在市內(nèi)購買了盼望已久的房子。2005年，銀川市開始推行戶籍管理制度的改革，董先生一家也符合戶改中落戶的條件，但他卻沒有申請“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的想法。其實(shí)，他并不是不想申請，關(guān)于辦理落戶問題他已經(jīng)咨詢了周圍的許多人，但最后還是選擇了觀望。原因在于，即使有了城市戶口，除了孩子上學(xué)會(huì)有些好處外，仍然不能完全享受養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障，社會(huì)地位也不會(huì)有多大改觀，看得見、摸得著的實(shí)惠并不是太多。

(四)改革經(jīng)驗(yàn)思考

從90年代初至2005年，全國已經(jīng)有12個(gè)省市進(jìn)行相應(yīng)的戶籍管理制度改革，推出并實(shí)施一系列的政策舉措。按照改革內(nèi)容分主要有以下形式：(1)廢除二元戶籍，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口合二為一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度。(2)放寬城市投靠親屬的入戶條件限制。(3)進(jìn)一步放寬對投資興業(yè)者以及城市不動(dòng)產(chǎn)購買者的落戶限制。(4)放松對人才的戶籍限制。(5)推行居住證制。當(dāng)然，改革中也遭遇許多制度障礙。例如，河南、寧夏、廣東等地是最早進(jìn)行改革和推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍和統(tǒng)一居住證制的地區(qū)，但由于各地對改革的承受能力不同，其推進(jìn)速度以及社會(huì)資源再配置效果大相徑庭，戶籍管理制度背后存在對城市戶口持有者相對優(yōu)厚的權(quán)利，如上學(xué)、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等，即使實(shí)行統(tǒng)一戶籍形式，權(quán)利差別不會(huì)自然消除。因此，如何使戶籍管理制度回歸到人口管理的本來功能，維護(hù)和保證公民自由流動(dòng)的權(quán)利成為關(guān)鍵。為此，與撤銷二元戶籍制度的基本框架相比，構(gòu)筑資源再合理配置機(jī)制，如何合理配屬戶籍管理制度帶來的權(quán)利是改革的最重要內(nèi)容之一。由于權(quán)利差別是長期獨(dú)特戶籍制度的結(jié)果，從根本上說，改革最大的障礙是城鄉(xiāng)之間存在的巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)落差，其最終目標(biāo)不單單是要消除戶籍管理制度對公民自由流動(dòng)的限制，還要?jiǎng)?chuàng)造將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的城市產(chǎn)業(yè)工人以及市民的制度環(huán)境，建立一元統(tǒng)一的戶籍登記制度，消除公民身份制度差異，實(shí)現(xiàn)公民身份平等。

六、結(jié)論與討論

在客觀和歷史的觀點(diǎn)上，中國戶籍管理制度作為應(yīng)對政治、經(jīng)濟(jì)形勢變化、控制人口轉(zhuǎn)移的一項(xiàng)政策手段，為實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)起到重要作用，限制農(nóng)村勞動(dòng)力自由移動(dòng)并非制度初衷，而是一種現(xiàn)實(shí)結(jié)果。90年代初期開始，戶籍管理制度抑制人口流動(dòng)的政策理念不斷得到修正，制度也取得一定成果。但是，特別是特大城市，還沒有完全擺脫戶籍制度的影響。長期以來，二元戶籍管理制度基礎(chǔ)上的二元社會(huì)之間產(chǎn)生了巨大的社會(huì)差異，建立縮小并最終消除這種差異十分必要，但又是十分困難的。例如，落戶農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付成本問題。另外，開放戶籍管理制度之后，收入及教育水平低的城市人口占比的增加問題。因此，單純的戶籍管理制度改革存在極大的局限性，消除制度性歧視是解決農(nóng)民工問題的第一步，但把弱勢群體轉(zhuǎn)化為一般社會(huì)群體，需要對與戶籍制度有關(guān)的社會(huì)策略等實(shí)施綜合性改革。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、改革條件以及影響因素存在很大不同，首先，需要因地制宜，戶籍制度改革必須在充分考慮當(dāng)?shù)氐母母锍杀炯捌涑惺苣芰Φ幕A(chǔ)上，有秩序地分階段進(jìn)行。例如，城鄉(xiāng)差別相對較小、與承受能力相比預(yù)期社會(huì)負(fù)擔(dān)和壓力較小的地區(qū)，改革力度可以強(qiáng)一些，與此相反，城鄉(xiāng)差別較大、改革帶來的預(yù)期社會(huì)負(fù)擔(dān)和壓力較大的地區(qū)可以采取相對穩(wěn)健、平緩的改革政策。其次，改革的主軸應(yīng)置于如何消除二元戶籍制度帶來的社會(huì)不公平利權(quán)上，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，一方面必須加強(qiáng)相關(guān)法制的建設(shè)，尤其是要對《戶籍法》《選舉法》等法律進(jìn)行修正和補(bǔ)充，另一方面，推進(jìn)財(cái)政制度以及土地制度的改革。當(dāng)然，這是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程。

注 釋：

①2006年3月27日，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)公布《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。文件中，首次正式使用農(nóng)民工的稱謂，其基本含義為，保留農(nóng)業(yè)戶口的主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的群體，具有流動(dòng)性，常年在城鎮(zhèn)務(wù)工，為產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者的重要組成部分。本文中，農(nóng)村外出務(wù)工人員同義于農(nóng)民工。關(guān)于農(nóng)民工問題，國務(wù)院研究室課題組(2006:57-59)認(rèn)為，它是農(nóng)民工外出務(wù)工過程中遭遇的一系列問題，包括收入低、拖薪欠薪、勞動(dòng)環(huán)境惡劣、勞動(dòng)時(shí)間過長、職業(yè)病和勞動(dòng)傷害、社會(huì)福利保障缺失、再教育及職業(yè)訓(xùn)練不足、子女教育、居住條件不良、公民權(quán)利得不到保障等問題。

②主要指農(nóng)民工在尋求工作以及務(wù)工中養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、教育等社會(huì)保障方面遭遇的社會(huì)差別。

③回顧和歸納相關(guān)研究成果后發(fā)現(xiàn)，2005年之前的戶籍管理制度改革被稱為制度修正，改革性質(zhì)具有地區(qū)性、時(shí)期性和應(yīng)急性，因此，本文將此稱為早期改革。從時(shí)間上看，全國范圍內(nèi)對制度內(nèi)核的全面修正多從2005年之后開始。代表性成果有，嚴(yán)士清(2012)、馮虹、楊桂宏(2013)等。

④20世紀(jì)50年代后期開始，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，在生活必需消費(fèi)品方面，以相對優(yōu)惠條件供給城市居民，城市人口規(guī)模過大將會(huì)對當(dāng)時(shí)十分薄弱的政府財(cái)政帶來巨大壓力。50年代末，全國每年財(cái)政收入約100億元，其中，50%以上被用于工業(yè)生產(chǎn)以及社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此背景下，國家采用盡可能最大限度地控制城市人口規(guī)模的政策選擇(廖常勇，2001:31-32)。

⑤社會(huì)學(xué)理論將決定社會(huì)階層地位以及社會(huì)流動(dòng)的社會(huì)規(guī)則分為兩大類，一類為先天規(guī)則，普遍存在于封建社會(huì)制度和傳統(tǒng)社會(huì)構(gòu)造之中，性別、出身等先天要素往往決定其社會(huì)階層地位，社會(huì)階層的封閉性，決定社會(huì)流動(dòng)多發(fā)生與階層內(nèi)部，階層上行跨越缺乏必要的通道。另一類為后天規(guī)則，先天要素不具有社會(huì)階層地位的完全決定性，在現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)機(jī)制機(jī)制作用下，階層流動(dòng)存在有效的通行途徑(陸學(xué)藝，2004:95-99)。

⑥例如，2007年10月22日，中國勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)發(fā)布，從2004年11月至2007年7月，全國共有433億2000萬元的農(nóng)民工欠薪問題得到解決。(http://news.xinhuanet.com/newscenter /2007-10/22/ content _6924856 .htm (新華網(wǎng)))

⑦《人民日報(bào)》2003年9月28日。

⑧為一種準(zhǔn)城市戶口形式，即變通于標(biāo)準(zhǔn)戶口(農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口)之外的戶口形式，它產(chǎn)生于80年代，2000年之后逐漸退出歷史舞臺(tái)，主要形式有藍(lán)色戶口、自理口糧戶口、暫住戶口以及特定地區(qū)戶口等。

⑨《人民日報(bào)(海外版)》2004年10月8日。

⑩《瞭望新聞周刊》2007年第2期。

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[20] 徐平華.我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力移動(dòng)分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題,2006,(6)：39-42.

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2016-04-15

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“市民化進(jìn)程中新生代農(nóng)民工收入增長的長效機(jī)制研究”(13BJY035)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“基于包容性增長理論的新生代農(nóng)民工市民化對策研究(11YJA790226)”。

山東財(cái)政大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南，250014

周 平(1963- )，男，山東濟(jì)南人，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，博士，主要研究領(lǐng)域：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

D631.42

A

1008-8091(2016)02-0001-09