文/郝向舉

當(dāng)前我國農(nóng)（漁）業(yè)災(zāi)害救助體系及農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)問題分析

文/郝向舉

近年來，隨著全球氣候變暖，異常極端天氣氣候事件頻頻發(fā)生。我國歷來又是自然災(zāi)害較多的國家，具有種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、災(zāi)情較為嚴(yán)重等特點(diǎn)。作為自然屬性極強(qiáng)的行業(yè)，漁業(yè)極易受到環(huán)境影響，遭受自然災(zāi)害。2015年，全國因臺(tái)風(fēng)、洪澇、病害、干旱等受災(zāi)養(yǎng)殖面積達(dá)69萬公頃，水產(chǎn)品損失近100萬噸，直接經(jīng)濟(jì)損失168億元，漁業(yè)設(shè)施損失32億元。今年6月起，全國各地，尤其是南方持續(xù)普降暴雨，從各地反映情況及報(bào)道分析，漁業(yè)損失愈加嚴(yán)重。

在每次重大自然災(zāi)害發(fā)生后，全國各級(jí)政府及漁業(yè)主管部門都會(huì)組織抗災(zāi)減災(zāi)及災(zāi)后復(fù)產(chǎn)工作，為全國水產(chǎn)品的有效供給和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行提供了一份保障。然而，與漁業(yè)動(dòng)輒損失嚴(yán)重相比，政府救助資金顯然是杯水車薪，受災(zāi)漁民的經(jīng)濟(jì)損失并不能得到有效彌補(bǔ)。

我們不禁要問，在目前我國漁業(yè)“靠天吃飯”的情況短時(shí)期無法改變時(shí)，災(zāi)后復(fù)產(chǎn)究竟誰來買單？

一、目前以財(cái)政救助為主的農(nóng)(漁)業(yè)災(zāi)害救助體系分析

農(nóng)（漁）業(yè)生產(chǎn)遭受自然災(zāi)害打擊不僅給農(nóng)（漁）戶帶來經(jīng)濟(jì)損失，影響農(nóng)（漁）民種養(yǎng)積極性，還會(huì)造成一定時(shí)期的農(nóng)（水）產(chǎn)品市場供應(yīng)短缺和價(jià)格波動(dòng)。在災(zāi)害發(fā)生后的最短時(shí)間內(nèi)幫助農(nóng)（漁）戶恢復(fù)生產(chǎn)，對(duì)保護(hù)農(nóng)（漁）民種養(yǎng)積極性，保障農(nóng)（水）產(chǎn)品有效供給，穩(wěn)定農(nóng)（水）產(chǎn)品市場價(jià)格具有重大意義。以上種種，決定了我國農(nóng)（漁）業(yè)生產(chǎn)自然災(zāi)害救助特殊的公共性和公益性。在此背景下，自然災(zāi)害后的農(nóng)（漁）業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)工作對(duì)從中央到地方的各級(jí)政府而言均是頭等大事，財(cái)政自然而然在農(nóng)（漁）業(yè)災(zāi)害救助中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。同時(shí)由于體制原因，我國政府擁有眾多公共資源，這也使得財(cái)政作為農(nóng)（漁）業(yè)災(zāi)害救助的主力軍成為可能。

目前，我國財(cái)政對(duì)自然災(zāi)害的救助方式有專項(xiàng)的救災(zāi)支出，也有通過農(nóng)（漁）業(yè)支出、科技支出、社會(huì)性保障補(bǔ)助支出以及政策性補(bǔ)貼支出的部分救助，在緊急特殊的自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，還有中央和地方專項(xiàng)儲(chǔ)備基金進(jìn)行補(bǔ)助。這些救助方式共同構(gòu)成了我國財(cái)政自然災(zāi)害救助體系的主體。另外, 隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會(huì)和市場在救助中的作用也日益突出，保險(xiǎn)賠付和社會(huì)捐助對(duì)財(cái)政救助起到了一定補(bǔ)充協(xié)同作用。這樣便基本上形成了我國以各級(jí)財(cái)政資金投入為主，以社會(huì)捐助資金為補(bǔ)充，同時(shí)發(fā)揮災(zāi)害保險(xiǎn)作用的農(nóng)（漁）業(yè)災(zāi)害救助體系。

幾十年來，我國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助體系在促進(jìn)農(nóng)（漁）業(yè)發(fā)展，保障農(nóng)（水）產(chǎn)品有效供給上發(fā)揮了重要的支撐保障作用。然而這種以財(cái)政救助為主的農(nóng)（漁）業(yè)災(zāi)害救助體系還遠(yuǎn)未完善，也有其天然缺陷。財(cái)政撥款的弊端至少有以下三點(diǎn)：一是事后財(cái)政補(bǔ)助的農(nóng)（漁）業(yè)災(zāi)害救助模式對(duì)災(zāi)害損失的補(bǔ)償微不足道，我國農(nóng)（漁）業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生頻繁且往往后果嚴(yán)重，一次大的農(nóng)（漁）業(yè)災(zāi)害造成的損失少則幾十億，多則幾百上千億，僅僅通過財(cái)政的非專項(xiàng)資金安排顯然無法滿足需求；二是在分配機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理的情況下，救災(zāi)資金的使用存在很大的局限性；三是財(cái)政撥款屬于事后救災(zāi)，效用局限于恢復(fù)生產(chǎn)，無助于提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)能力。

一般來講，災(zāi)后恢復(fù)重建所需資金主要有五個(gè)來源渠道：企業(yè)自籌、銀行貸款、財(cái)政撥款、保險(xiǎn)理賠及社會(huì)捐助（后面三個(gè)即農(nóng)（漁）業(yè)災(zāi)害救助體系的主要內(nèi)容）。具體到漁業(yè)行業(yè)，自然災(zāi)害對(duì)一家一戶的分散小規(guī)模經(jīng)營而言往往是滅頂之災(zāi)，組織化程度的偏低使得漁戶無力自籌復(fù)產(chǎn)資金，農(nóng)（漁）戶貸款難問題依然突出，漁業(yè)保險(xiǎn)的蹣跚起步目前還無力應(yīng)對(duì)多發(fā)頻發(fā)的自然災(zāi)害，而社會(huì)捐助在漁業(yè)災(zāi)后復(fù)產(chǎn)中更是難覓蹤影，因此，財(cái)政撥款成為漁業(yè)災(zāi)后復(fù)產(chǎn)主要資金來源，財(cái)政撥款的不足和弊端也愈加凸顯。

二、農(nóng)(漁)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該發(fā)揮更重要作用

保險(xiǎn)業(yè)作為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器，往往在災(zāi)后起到“雪中送炭”的支柱作用，這點(diǎn)在發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到很好的體現(xiàn)。美國是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中其農(nóng)場主也面臨著自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，如何防范風(fēng)險(xiǎn)以保證農(nóng)場主的收益，保持其生產(chǎn)積極性，提高本國農(nóng)業(yè)競爭力是美國政府面臨的重要課題。為此，美國建立了以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主體，以災(zāi)害援助為輔助的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助體系。其中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包括個(gè)人多重風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)、面積多重風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)、不足支付與農(nóng)作物保險(xiǎn)相聯(lián)系計(jì)劃等形式，在農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，并使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持相對(duì)穩(wěn)定，避免了農(nóng)場主和消費(fèi)者的權(quán)益受損。我國雖與美國國情不同，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然可以而且應(yīng)該在農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救助體系中發(fā)揮更重要的作用。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營，對(duì)種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)過程中因遭受特定自然災(zāi)害、事故或者疫病所造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行賠償，并由國家給予財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策支持的保險(xiǎn)活動(dòng)。

與單純的財(cái)政撥款相比，保險(xiǎn)在農(nóng)（漁）業(yè)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害上有以下四點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：一是相比于杯水車薪的財(cái)政救災(zāi)資金，保險(xiǎn)補(bǔ)償相對(duì)來講要充分的多，即便是按照現(xiàn)在各地參差不齊的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平，也可以補(bǔ)償?shù)綐?biāo)的保險(xiǎn)金額的70%左右。二是農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)是大數(shù)法則，即通過足夠多的標(biāo)的來分散風(fēng)險(xiǎn)，假如農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)可以在一個(gè)較大區(qū)域內(nèi)普遍開展，該區(qū)域局部地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害后，保險(xiǎn)公司完全可以自主開展賠付活動(dòng)，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)是市場或者準(zhǔn)市場行為，相對(duì)于財(cái)政撥款可以較好的規(guī)避腐敗等道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)依據(jù)標(biāo)的額進(jìn)行賠付，避免財(cái)政救助容易犯的平均主義。四是在財(cái)政救助為主的災(zāi)后復(fù)產(chǎn)模式下，農(nóng)（漁）民容易對(duì)政府產(chǎn)生救濟(jì)依賴癥，習(xí)慣于有難找政府，缺乏主動(dòng)防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，而在農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)模式下，保險(xiǎn)公司可以通過調(diào)節(jié)費(fèi)率引導(dǎo)農(nóng)（漁）民主動(dòng)開展防災(zāi)。以漁業(yè)為例，池塘標(biāo)準(zhǔn)化改造可以提高水產(chǎn)養(yǎng)殖的抗災(zāi)能力，而這項(xiàng)工作一直是由政府主導(dǎo)，假如水產(chǎn)養(yǎng)殖可以普遍納入漁業(yè)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司可以通過投保漁戶的池塘好壞設(shè)置不同投保費(fèi)率，漁戶為少繳投保費(fèi)，會(huì)主動(dòng)進(jìn)行池塘改造。

除了上述優(yōu)勢(shì)外，農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)在國內(nèi)也具備了相應(yīng)的有利條件。一是隨著氣候變化，自然災(zāi)害發(fā)生頻率增加，農(nóng)（漁）民對(duì)保險(xiǎn)的實(shí)際需求增加；二是農(nóng)（漁）民收入提高為開展農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；三是各級(jí)政府財(cái)力提高有能力對(duì)農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)給予更多支持；四是黨和國家越來越重視農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)工作。

三、發(fā)展農(nóng)(漁)業(yè)保險(xiǎn)面臨的困難

自2007年中央財(cái)政實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來，農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)迅速發(fā)展。2014年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入325.7億元，提供風(fēng)險(xiǎn)保障1.66萬億元，參保農(nóng)戶2.47億戶次，承保主要農(nóng)作物突破11億畝，承保覆蓋率接近50%，主要口糧作物承保覆蓋率超過65%。農(nóng)險(xiǎn)目前已成為繼車險(xiǎn)和企財(cái)險(xiǎn)之后的第三大財(cái)險(xiǎn)險(xiǎn)種。2015年底，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品全面升級(jí)，共涉及34個(gè)?。▍^(qū)、市）、15類農(nóng)作物和6類養(yǎng)殖品種共計(jì)738個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。長期滯后的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)也得到推進(jìn)?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》于2013年3月1日正式實(shí)施，2016年又進(jìn)行了修正。

然而，總體來看，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力仍相對(duì)有限，發(fā)展中面臨一定的困境，表現(xiàn)為需求相對(duì)有限，供給相對(duì)短缺，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率居高不下、可持續(xù)性差等問題。由于漁業(yè)比農(nóng)業(yè)更易受到自然環(huán)境影響，損失評(píng)估也更加難以操作，漁業(yè)的保險(xiǎn)水平更加落后。

當(dāng)前影響我國農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的主要原因有以下幾點(diǎn)：

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)仍然滯后?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》出臺(tái)，然而國家對(duì)農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)在政府職責(zé)、經(jīng)辦主體、組織推動(dòng)方式、經(jīng)費(fèi)籌集渠道等方面的制度安排并不是很明確，缺乏長期穩(wěn)定和可預(yù)期的清晰政策與路徑，各地的農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦模式五花八門，產(chǎn)品設(shè)計(jì)、經(jīng)費(fèi)來源、承辦主體都各不相同，農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性不強(qiáng)。

二是政府對(duì)農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)的支持力度還不夠。目前，我國主要依靠政府投入農(nóng)（漁）業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、救災(zāi)救濟(jì)和價(jià)格補(bǔ)貼等手段抵御自然風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)通過保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁以分散風(fēng)險(xiǎn)則的方式則運(yùn)用比較少，這導(dǎo)致了兩個(gè)后果。其一，政府財(cái)政補(bǔ)貼不足，保險(xiǎn)費(fèi)率相對(duì)較高，農(nóng)（漁）民參保意愿不強(qiáng)。農(nóng)（漁）業(yè)保險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)集中、損失嚴(yán)重等特點(diǎn)，因此在大數(shù)法則下，保險(xiǎn)公司為降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，只能提高保險(xiǎn)費(fèi)率，結(jié)果是農(nóng)（漁）民不愿參保。2015年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品升級(jí)后，財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)水平提高，但由于整個(gè)保費(fèi)的組成由中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、地縣級(jí)財(cái)政三級(jí)補(bǔ)貼，而由于部分基層政府財(cái)政困難，補(bǔ)貼資金往往不能及時(shí)、足額撥付到位。其二，保險(xiǎn)公司經(jīng)營成本過高，不愿開展農(nóng)（漁）保險(xiǎn)。對(duì)于保險(xiǎn)公司來說，一家一戶做農(nóng)（漁）保險(xiǎn)所需人力物力太大，在保險(xiǎn)費(fèi)率難以提高以及政府對(duì)保險(xiǎn)公司支持不足的情況下，通過龍頭企業(yè)和互助合作組織發(fā)展保戶可以有效降低成本，但我國傳統(tǒng)農(nóng)（漁）比重過大，農(nóng)（漁）經(jīng)濟(jì)組織化程度低，這使農(nóng)（漁）保險(xiǎn)的發(fā)展存在很大局限性。

三是經(jīng)營模式有待完善。農(nóng)（漁）保險(xiǎn)依據(jù)的是大數(shù)法則，假如不能在較大區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一經(jīng)營模式，具體投保產(chǎn)品的投保戶數(shù)就會(huì)變少，相應(yīng)的保險(xiǎn)公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)提高。然而我國地域遼闊，自然環(huán)境復(fù)雜多樣，農(nóng)（漁）風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性顯著，各地區(qū)農(nóng)（漁）生產(chǎn)條件和自然災(zāi)害發(fā)生的種類、頻率、損失程度等有很大差異，因此難以短時(shí)間內(nèi)建立覆蓋全國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。

四是農(nóng)（漁）巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制亟待健全。農(nóng)（漁）生產(chǎn)不僅易受災(zāi)且易成大災(zāi)，隨著農(nóng)（漁）保險(xiǎn)的發(fā)展，其自身積累的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，如不能有效分散，農(nóng)（漁）保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展將受到嚴(yán)重威脅，因此迫切需要建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。而我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不完善，農(nóng)（漁）再保險(xiǎn)體系和巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制沒有建立，災(zāi)害損失完全集中在直接經(jīng)營農(nóng)（漁）保險(xiǎn)的公司身上，其經(jīng)營的積極性、承保能力和持續(xù)經(jīng)營能力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在大災(zāi)面前，農(nóng)（漁）保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能難以全面發(fā)揮，投保農(nóng)（漁）戶的合法權(quán)益難以得到有效保障。

四、發(fā)展農(nóng)(漁)業(yè)保險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

一是加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的進(jìn)度

應(yīng)盡快在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的基礎(chǔ)上制定條例解釋及制度安排，明確發(fā)展目標(biāo)、政府職責(zé)、經(jīng)辦主體、組織推動(dòng)方式、經(jīng)費(fèi)籌集渠道，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)政策、農(nóng)村救濟(jì)及農(nóng)民福利等政策捆為一體，讓政府將支農(nóng)資金用于補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司經(jīng)營費(fèi)用或者補(bǔ)貼農(nóng)民保費(fèi)，以促使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)從“事后補(bǔ)救”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑胺婪丁钡取?/p>

二是加大財(cái)政支持力度

其一，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度，對(duì)保費(fèi)和保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理費(fèi)用都要進(jìn)行補(bǔ)貼。在補(bǔ)貼過程中，要制定相關(guān)措施，防范保險(xiǎn)演變成新的行政救助。此外應(yīng)加大中央、省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼分擔(dān)比例，降低市縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼分擔(dān)比例，同時(shí)加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和畜牧漁業(yè)大省支持力度。其二，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)方式，盡快改變低效率的流通領(lǐng)域價(jià)格支持政策，將節(jié)省出來的一部分財(cái)政資源轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼。

三是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式

如前所述，我國難以短時(shí)間內(nèi)建立覆蓋全國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。而各地在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地域?qū)哟?、承保?duì)象、保障程度、補(bǔ)貼方式和水平、經(jīng)營組織模式等方面差異很大。應(yīng)通過分析比較各地發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，為以后建立完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度奠定基礎(chǔ)。同時(shí)國家層面應(yīng)對(duì)各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督。

四是建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度

通過制度性安排為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)或者承擔(dān)超賠責(zé)任等。加快建立政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，按照“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”的原則，建立國家巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，同時(shí)通過資本市場提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的巨災(zāi)承保能力；開展農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，國家再保險(xiǎn)公司為國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供再保險(xiǎn)，此外這些保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)也可以與其他再保險(xiǎn)公司或國際再保險(xiǎn)公司合作，以在更大空間范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)。

此外，健全農(nóng)（漁）業(yè)災(zāi)害救助體系，除了政府要發(fā)揮兜底作用，還應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)（漁）業(yè)發(fā)展方向，引入市場化的救助理念。如結(jié)合“龍頭企業(yè)＋專業(yè)合作社＋農(nóng)（漁）戶”的現(xiàn)代農(nóng)（漁）業(yè)生產(chǎn)模式，建立農(nóng)（漁）戶與龍頭企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，分擔(dān)政府救助壓力。

作者單位：全國水產(chǎn)技術(shù)推廣總站