陳宗雯+劉葉

【摘 要】本文分析了目前學(xué)者們對(duì)環(huán)境污染第三方治理的研究并從兩個(gè)大的方面進(jìn)行了相關(guān)文獻(xiàn)的綜述，在此基礎(chǔ)上，提出了目前研究存在的問(wèn)題，為將來(lái)的研究提供意見(jiàn)和建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境污染第三方治理;運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式;原因;問(wèn)題;意見(jiàn)和建議

一、引言

我國(guó)傳統(tǒng)的工業(yè)污染治理模式基本上是遵循“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，以排污企業(yè)為責(zé)任主體開(kāi)展污染治理。由于政府監(jiān)管不到位、企業(yè)的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、專業(yè)人才不足、管理經(jīng)驗(yàn)欠缺造成了環(huán)保設(shè)施安裝配置不到位、違法偷排、環(huán)保設(shè)備的運(yùn)營(yíng)效率低等問(wèn)題，并且這些問(wèn)題越來(lái)越突出。于是，十八屆三中全會(huì)提出了大力推行環(huán)境污染第三方治理，這是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新。2015年1月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》指出，環(huán)境污染第三方治理要以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，營(yíng)造有利的市場(chǎng)和政策環(huán)境，改進(jìn)政府管理和服務(wù)，健全第三方治理市場(chǎng)，不斷提升我國(guó)污染治理水平。我國(guó)對(duì)于環(huán)境污染第三方治理的研究剛剛起步，文獻(xiàn)相對(duì)較少，大部分是來(lái)自一些報(bào)刊的報(bào)道。

二、關(guān)于第三方治理的相關(guān)文獻(xiàn)

從微觀上講，對(duì)于環(huán)境污染第三方治理的研究主要集中在環(huán)境污染第三方治理的概念、運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式等方面。

（一）關(guān)于第三方治理概念的相關(guān)文獻(xiàn)

關(guān)于第三方治理概念的理解大多是基于排污企業(yè)、專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司和政府的關(guān)系來(lái)理解的。如駱建華（2014）[1]認(rèn)為環(huán)境污染第三防治理是指排污企業(yè)以簽訂合同協(xié)議的方式，通過(guò)付費(fèi)購(gòu)買第三方環(huán)境服務(wù)公司的污染減排服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的目的，并與環(huán)保監(jiān)管部門共同對(duì)治理效果進(jìn)行監(jiān)督。常杪，楊亮，王世汶（2014）[2]認(rèn)為污染第三方治理是指除污染排放者和政府監(jiān)管者以外，由獨(dú)立的第三方也就是專業(yè)污染治理企業(yè)通過(guò)簽訂合同或協(xié)議承擔(dān)應(yīng)由污染排放者承擔(dān)的環(huán)境污染治理任務(wù)，并從中獲取收益的市場(chǎng)化治理模式。葛察忠，程翠云，董戰(zhàn)峰（2014）[3]認(rèn)為環(huán)境污染第三方治理是指由排污者與專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司簽訂合同協(xié)議，通過(guò)付費(fèi)購(gòu)買污染減排服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的目的。張全（2014）[4]認(rèn)為環(huán)境污染第三方治理是指排污單位以合同的形式通過(guò)付費(fèi)將產(chǎn)生的污染委托專業(yè)化環(huán)保公司治理，即通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的引入，由排污者自行治理轉(zhuǎn)為第三方機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)治理任務(wù)，實(shí)行專業(yè)化、社會(huì)化建設(shè)和運(yùn)行的有償服務(wù)。

（二）關(guān)于運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式的相關(guān)文獻(xiàn)

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式有兩種，即委托治理服務(wù)與托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)。如，駱建華（2014）[1]認(rèn)為根據(jù)環(huán)境服務(wù)企業(yè)是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，可將污染第三方運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式分為“委托治理服務(wù)模式”和“托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式”。所謂委托治理服務(wù)模式是指面向新改建項(xiàng)目的覆蓋工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、安裝、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，環(huán)境服務(wù)企業(yè)全部或部分擁有治污設(shè)施產(chǎn)權(quán)。托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)是指針對(duì)現(xiàn)有治污裝置、設(shè)施，環(huán)境服務(wù)企業(yè)不擁有產(chǎn)權(quán)，指接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理。李靜（2014）[5]對(duì)于環(huán)境污染第三方治理運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式的劃分也采用的是這種分類方法。

從宏觀上講，對(duì)于環(huán)境污染第三方治理的研究主要是從進(jìn)行第三方治理的原因、第三方治理的難點(diǎn)以及推動(dòng)第三方治理的建設(shè)和措施等方面展開(kāi)研究的。

（一）關(guān)于第三方治理的原因

張聰（2014）[6]認(rèn)為，環(huán)境污染交由專業(yè)化的第三方治理有利于環(huán)保部門的監(jiān)管、有利于排污企業(yè)治污效率的提高、有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。李將輝，高志民指出環(huán)境污染第三方治理專業(yè)化程度比較強(qiáng)，排污企業(yè)利用第三方治污有利于提高達(dá)標(biāo)排放率，同時(shí)，政府執(zhí)法部門可以降低執(zhí)法成本。常杪等（2014）[2]提出采用第三方治理模式有利于全面提高污染治理的效果，提高治污投資效率;有利于先進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)的推廣與應(yīng)用;有利于促進(jìn)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）第三方治理的難點(diǎn)

大部分人認(rèn)為，環(huán)境污染第三方治理在運(yùn)行中存在很多問(wèn)題。如陳陽(yáng)（2014）[7]認(rèn)為，環(huán)境污染第三方治理的盈利模式有待細(xì)化、治理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系不明確、治污排污企業(yè)責(zé)任界定不清、稅收、融資障礙有待進(jìn)一步掃清。駱建華指出環(huán)境污染第三方治理的障礙有責(zé)任轉(zhuǎn)移、稅收、融資、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及技術(shù)。常杪等提出環(huán)境污染第三方治理順利實(shí)施需解決的關(guān)鍵問(wèn)題有排污企業(yè)與第三方治理去也誰(shuí)應(yīng)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任、執(zhí)法能力建設(shè)等方面。葛察忠、程翠云、董戰(zhàn)峰（2014）[3]認(rèn)為第三方治理存在許多亟需解決的問(wèn)題，如污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移問(wèn)題、市場(chǎng)配置資源決定性作用尚未發(fā)揮出來(lái)、環(huán)境污染治理的價(jià)格體系尚未形成、環(huán)境監(jiān)管和服務(wù)體系有待完善，農(nóng)村環(huán)境污染專業(yè)化治理較少介入。

（三）推動(dòng)第三方治理的建設(shè)和措施

鄒春蕾（2014）[8]認(rèn)為監(jiān)管嚴(yán)格為環(huán)境污染第三方治理提供了土壤。張聰（2014）[6]認(rèn)為，推動(dòng)第三方治理的專業(yè)化和市場(chǎng)化，首先要加強(qiáng)監(jiān)管和處罰力度，其次要有自上而下推行的配套措施，切實(shí)推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程，最后可以通過(guò)稅收、信貸、融資渠道等多元化手段推動(dòng)第三方治理。駱建華（2014）[1]對(duì)我國(guó)企業(yè)環(huán)境污染第三方治理的概念、現(xiàn)狀和發(fā)展進(jìn)行了論述，提出了企業(yè)環(huán)境污染第三方治理的優(yōu)勢(shì)，提出了推行環(huán)境污染第三方治理的建議，即設(shè)立國(guó)家環(huán)?；?、實(shí)施稅收優(yōu)惠政策、拓展融資渠道、實(shí)施環(huán)境保險(xiǎn)制度、建立誠(chéng)信檔案制度、加快立法進(jìn)程、強(qiáng)化政府責(zé)任等。常杪（2014）等[2]在梳理污染第三方治理模式的基礎(chǔ)上深入探討了發(fā)展環(huán)境污染第三方治理對(duì)我國(guó)環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)型的影響和意義，提出我國(guó)應(yīng)明確劃分環(huán)境污染治理責(zé)任、加強(qiáng)政府監(jiān)管部門執(zhí)法能力、完善第三方治理主體的評(píng)價(jià)體系，積極引導(dǎo)我國(guó)環(huán)境污染第三方治理健康發(fā)展。葛察忠、程翠云、董戰(zhàn)峰（2014）[3]從我國(guó)法律、市場(chǎng)、監(jiān)管等方面出發(fā)，分析了當(dāng)前推行環(huán)境污染第三方治理模式面臨的挑戰(zhàn)，提出了為推行環(huán)境污染第三方治理模式需要加快調(diào)整和完善的具體政策建議，如做好環(huán)境污染第三方治理模式推行的頂層設(shè)計(jì)，培育有利于環(huán)境污染第三方治理推行的市場(chǎng)環(huán)境，強(qiáng)化土地、融資、財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)，設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，試點(diǎn)實(shí)施環(huán)境污染第三方治理。任維彤、王一對(duì)日本的環(huán)境污染第三方治理進(jìn)行了研究。文章歸納了日本環(huán)境污染第三方治理的主要特征，分析總結(jié)了其中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)?；谶@些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，作者提出了針對(duì)中國(guó)的意見(jiàn)和建議：（1）普及環(huán)保知識(shí)，宣傳環(huán)保法規(guī)，營(yíng)造全社會(huì)依法治污的氛圍;（2）培育環(huán)境污染治理企業(yè);（3）建立審核、指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范排污治污企業(yè)市場(chǎng)行為;（4）提供金融支持。郭訓(xùn)成（2014）[9]在總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境污染第三方治理的經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，從市政公用事業(yè)、工業(yè)污染源治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)、環(huán)境監(jiān)督管理、環(huán)保技術(shù)方面進(jìn)行了國(guó)內(nèi)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)踐和探索， 在此基礎(chǔ)上對(duì)山東省實(shí)施環(huán)境污染第三方治理面的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析。最后提出了要加快推進(jìn)山東省環(huán)境污染第三方治理，就需要抓緊制定專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案，進(jìn)一步拓展污染治理思想，完善制度規(guī)定和政策體系，健全多元化投資機(jī)制，努力把環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。劉衛(wèi)平（2014）[10]從推動(dòng)政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)合作方式方面提出了推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理的建議，如國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理發(fā)展專項(xiàng)支持政策、探索設(shè)立政府和金融機(jī)構(gòu)合作的環(huán)境污染第三方治理發(fā)展基金、推動(dòng)政府和金融機(jī)構(gòu)雙方的合作能力建設(shè)等。張全（2014）[4]認(rèn)為完善排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、排污者和第三方治理企業(yè)通過(guò)經(jīng)濟(jì)合同相互制約的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，是加快推進(jìn)環(huán)境治理機(jī)制改革和不斷提升環(huán)境治理水平的重要方向。劉超（2015）[11]從制度和法律方面研究了環(huán)境污染第三方治理，提出了推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理的建議，即政府應(yīng)從污染防治市場(chǎng)制度的體系化、環(huán)境代執(zhí)行制度的改進(jìn)、設(shè)立清潔水和清潔空氣基金和引入環(huán)境污染治理等第三方機(jī)構(gòu)等幾個(gè)方面構(gòu)建體系完整的環(huán)境污染第三方治理制度。

三、目前研究存在的問(wèn)題及對(duì)未來(lái)研究的展望

從國(guó)內(nèi)相關(guān)的文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者們大都研究了第三方治理的優(yōu)點(diǎn)以及如何推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理，而在環(huán)境污染第三方治理的宏觀運(yùn)行機(jī)制和微觀運(yùn)行機(jī)制方面缺乏相關(guān)的研究。我認(rèn)為宏觀的運(yùn)行機(jī)制可以從融資機(jī)制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、稅收機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制等方面進(jìn)行研究。從基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目融資來(lái)看，融資的類型有BOT模式、PPP模式和ABS模式。通過(guò)最近一段時(shí)間的學(xué)習(xí)，個(gè)人認(rèn)為，環(huán)境污染第三防治理更適合PPP模式。但是，在環(huán)境污染第三方治理的PPP模式融資機(jī)制中存在一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，即政府和私營(yíng)企業(yè)如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)激勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府合作。運(yùn)營(yíng)機(jī)制則可以從委托治理模式和托管運(yùn)營(yíng)機(jī)制方面進(jìn)行研究。由于環(huán)境污染第三方治理企業(yè)一旦成立和運(yùn)營(yíng)，就需要納稅，如果納稅太高，就會(huì)影響民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入環(huán)境污染第三方治理的積極性，因此稅收機(jī)制應(yīng)該從減稅方面來(lái)進(jìn)行考慮。監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制還有待于進(jìn)一步的研究與學(xué)習(xí)。我認(rèn)為環(huán)境污染第三方治理的微觀運(yùn)行機(jī)制研究的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題就是如何使排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)做到雙贏。我認(rèn)為這些方面都是值得研究的。

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