謝宇航　陳永正

[內(nèi)容摘要]轉(zhuǎn)移支什制度是發(fā)達(dá)國(guó)家用于均等化地區(qū)間公共服務(wù)水平的重要政策工具，它主要通過影響地方財(cái)力來影響地區(qū)間公共服務(wù)的水平。選取美國(guó)、德國(guó)和澳大利亞作為發(fā)達(dá)國(guó)家的代表，通過基尼系數(shù)和最大最小比值兩個(gè)指標(biāo)的分析發(fā)現(xiàn)，采用不同轉(zhuǎn)移支付制度的三個(gè)國(guó)家，實(shí)現(xiàn)了不同的地方財(cái)力均等化程度：美國(guó)的地區(qū)聞財(cái)力均等化程度最低，德國(guó)居中，澳大利亞最高。利用服務(wù)提供比率這一衡量地區(qū)間公共服務(wù)均等化程度的指標(biāo)發(fā)現(xiàn)，上述發(fā)達(dá)國(guó)家地方財(cái)力均等化和地區(qū)間公共服務(wù)均等化存在兩種關(guān)系。其中，美國(guó)由于地區(qū)間財(cái)力均等化程度低極大地影響了財(cái)力薄弱地方政府提供公共服務(wù)的能力，從而導(dǎo)致州際較大的公共服務(wù)差距；澳大利亞長(zhǎng)期高度的財(cái)力均等化也并未導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)的均等化，但這主要是地區(qū)偏好差異所致。

[關(guān)鍵詞]轉(zhuǎn)移支付制度；地方財(cái)力；公共服務(wù)；均等化

轉(zhuǎn)移支付制度的存在是財(cái)政聯(lián)邦主義實(shí)施并順利運(yùn)行的必要條件。由于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，轉(zhuǎn)移支付既有助于實(shí)現(xiàn)效率又有助于實(shí)現(xiàn)公平。而且越來越多的國(guó)家將轉(zhuǎn)移支付制度視為向各地區(qū)居民提供均等的公共服務(wù)的政策工具。比如：德國(guó)的均等化轉(zhuǎn)移支付制度就是由憲法條款中“生活條件的均等化（uniformity of living concliffonfl，）”發(fā)展而來的，澳大利亞的聯(lián)邦撥款委員會(huì)在報(bào)告中提出“每個(gè)州都應(yīng)該被給予與其他州一樣提供相同標(biāo)準(zhǔn)州級(jí)公共服務(wù)的能力，如果他們采取了同樣的努力從其自有來源中征收收入，并且以平均水平的運(yùn)行效率來管理其事務(wù)”。加拿大則在憲法中明確提出，要實(shí)施均等化轉(zhuǎn)移支付以“確保省政府具有以合理可比的征稅水平來提供合理可比的公共服務(wù)水平的足夠收入”。本文選取均等化程度不同的三類國(guó)家中的代表——美國(guó)、德國(guó)和澳大利亞，來分析其具體的轉(zhuǎn)移支付制度，以及該制度對(duì)地方財(cái)力及公共服務(wù)的影響。

一、文獻(xiàn)回顧

（一）轉(zhuǎn)移支付制度如何影響地方財(cái)力

各國(guó)調(diào)節(jié)地方政府財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付制度可分為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度和一般轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付制度而言，則通常是根據(jù)地方財(cái)力差異大小的評(píng)估直接為地方政府提供一筆無條件的資金。但是，在評(píng)估地方政府財(cái)力時(shí)，卻需要區(qū)別兩種不同類型原因?qū)е碌呢?cái)力差異：一是地方政府由于采取不同的財(cái)政支出一收入組合的地方選擇所導(dǎo)致的差異；二是地方政府無法控制的低稅基、高需求所產(chǎn)生的差異（Dafflon，2007）。一般而言，轉(zhuǎn)移支付制度只對(duì)后一種原因所產(chǎn)生的差異進(jìn)行調(diào)節(jié)。如果對(duì)第一種原因產(chǎn)生的差異進(jìn)行調(diào)節(jié)，則會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的激勵(lì)問題，地方政府會(huì)通過調(diào)整自身政策來擴(kuò)大獲得的轉(zhuǎn)移支付，從而不利于效率和公平。

在選擇一般轉(zhuǎn)移支付制度后，在調(diào)節(jié)地方財(cái)力上還有三個(gè)不同的方向：收人均等化、支出需求均等化和包括收支在內(nèi)的全面均等化。一般而言，只有將地方政府收入能力和支出需求都包含在內(nèi)的均等化才能真正解決地方政府提供公共服務(wù)的能力問題。

鑒于轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方財(cái)力影響的不同機(jī)制，中央政府在試圖影響地方財(cái)力時(shí)，必須對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，才能有效實(shí)現(xiàn)地方間的財(cái)力均等化。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度與公共服務(wù)的均等化

轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)公共服務(wù)的影響分為兩個(gè)方面：一是通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等規(guī)定用途和方向的撥款來限制地方政府必須提供何種水平的公共服務(wù)；二是通過一般性轉(zhuǎn)移支付等無條件撥款來均等化地方財(cái)力，地方政府具有自行安排支出方向和規(guī)模的自主權(quán)。前一種轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)地方政府公共服務(wù)的供給產(chǎn)生直接影響，其效果一定程度上類似于由中央政府統(tǒng)一向全國(guó)提供相同的公共服務(wù)，只不過在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度下，地方政府成了實(shí)施中央政府支出目標(biāo)的代理人。后一種轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共服務(wù)的影響則是間接的，主要通過財(cái)力的分配來影響公共服務(wù)。但地方財(cái)力的均等化是否會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的均等化目前還存在多種觀點(diǎn)。Blochliger（2008）認(rèn)為地方政府間GDP的差異（也即財(cái)政收入差異）以及提供公共服務(wù)成本的差異是導(dǎo)致公共服務(wù)供給在地區(qū)間出現(xiàn)不均等的兩個(gè)主要原因，因此建議通過一般性轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力均等化，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。Khemani（2007）從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為即使國(guó)家政治代理人打算依據(jù)不同轄區(qū)的需求和生產(chǎn)可能性讓資源公平分配，但這些轉(zhuǎn)移支付是否轉(zhuǎn)換為獲取基本服務(wù)的均等化則取決于地方政治在轄區(qū)間是如何運(yùn)作的。也就是說，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府實(shí)際提供的基本公共服務(wù)的影響取決于他們的政治激勵(lì)。而財(cái)政聯(lián)邦主義的理論則認(rèn)為，由于各地方居民的偏好的差異，地方政府間利用均等化的財(cái)力提供差異化的地區(qū)間公共服務(wù)是非常合理的，也是符合社會(huì)福利最大化的準(zhǔn)則的。

這些觀點(diǎn)從其各自的視角出發(fā)都有其合理性，但都沒有從歷史發(fā)展和橫向比較的視角來看待轉(zhuǎn)移支付引致的財(cái)力均等化和地方公共服務(wù)均等化的關(guān)系。實(shí)際上在發(fā)達(dá)國(guó)家從地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距過大到較為平衡發(fā)展的歷史縱向比較，以及現(xiàn)在的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的橫向比較來看，可以認(rèn)為，在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大、地區(qū)間人均財(cái)力差異較大的時(shí)候，政府間財(cái)力均等化對(duì)公共服務(wù)的均等化有著重要的作用；而當(dāng)?shù)貐^(qū)間經(jīng)濟(jì)差距逐漸縮小，地方政府都能提供所必需的基本公共服務(wù)后，財(cái)力的均等化就不表現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，而更多的是體現(xiàn)由于居民差異化偏好帶來的差異化服務(wù)供給。

二、美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度比較

（一）美國(guó)

美國(guó)聯(lián)邦政府目前管理了1100多個(gè)對(duì)州和地方政府的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。這些項(xiàng)目幾乎都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而且沒有任何一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付僅僅是為平衡次國(guó)家級(jí)政府的財(cái)政能力而設(shè)計(jì)的。

聯(lián)邦政府對(duì)州政府最主要的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目是用于為低收入個(gè)人和家庭提供直接或間接幫助、支持教育支出和支持道路和高速公路建設(shè)的支出（見表1）。目前，向州政府提供的最大的聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目是醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目（Medical Assistance Program，Medicaid）。因此，本部分就以醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目為例，來分析美國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度。

在美國(guó)，醫(yī)療保健服務(wù)主要由州政府提供，在滿足聯(lián)邦政府的基本要求之后，州政府有大量的自主權(quán)來決定醫(yī)療服務(wù)的覆蓋范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。由于醫(yī)療補(bǔ)助是一項(xiàng)權(quán)利項(xiàng)目，因此聯(lián)邦政府不能規(guī)定撥款的上限，是以不封頂配套撥款的方式為州政府提供補(bǔ)助。

聯(lián)邦對(duì)各州醫(yī)療補(bǔ)助支出的補(bǔ)助比例按下式計(jì)算確定：

聯(lián)邦補(bǔ)助比例=100%-（州人均收入2/全國(guó)人均收入2）×45%

從這個(gè)公式中可以看出，聯(lián)邦補(bǔ)助比例的計(jì)算明確地將對(duì)各州財(cái)政能力的衡量包含在內(nèi)，即相對(duì)人均收入。其中，人均收入以過去3年的平均收入計(jì)算確定。公式中的45%意味著一個(gè)具有平均人均收入的州將獲得55%的聯(lián)邦補(bǔ)助比例。公式中將人均收入數(shù)值平方具有進(jìn)一步增加那些低于全國(guó)平均人均收入的州的聯(lián)邦配套率，降低那些高于平均人均收入的州的聯(lián)邦配套率的效果。但聯(lián)邦政府規(guī)定法定聯(lián)邦配套率最大份額為83%，最低份額為50%。因此，在各州以人均收入確定的醫(yī)療補(bǔ)助支出中，有一半以上由聯(lián)邦的撥款予以滿足。2005年，聯(lián)邦配套比例最高的幾個(gè)州是密西西比州（77%）、阿肯色州和西弗吉尼亞州（75%）、新墨西哥州（74%）；同時(shí)，有12個(gè)州受到最低50%的配套率的限制。

（二）德國(guó)

德國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一種縱向和橫向相結(jié)合的制度，除了由聯(lián)邦政府對(duì)州政府的轉(zhuǎn)移支付外，還存在著州政府之間的財(cái)力轉(zhuǎn)移。德國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政制度是2005年生效的團(tuán)結(jié)協(xié)議Ⅱ（solidarity PactⅡ）所規(guī)定的。

德國(guó)是一個(gè)具有三層級(jí)行政架構(gòu)的聯(lián)邦制國(guó)家，其三級(jí)政府間的稅收分配實(shí)行大共享稅的方式。在劃分給州政府的49.5%的增值稅收人中，其在各州政府之間的分配屬于德國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中的第一層級(jí)。

1.第一層級(jí)。增值稅收入的預(yù)先平衡。第一步是將州級(jí)增值稅的25%（最多為25%）根據(jù)各州的人均稅力，即各州的人均稅收與全國(guó)的平均人均稅收（2010年人均為1309.23歐元）之比來分配。其中：

本州人均稅收=（本州直接稅收+本州在所得稅、公司稅等分成中獲得收入）/本州總?cè)丝?/p>

a.若本州人均稅力低于全國(guó)平均水平的97%以下，則按照如下公式計(jì)算所得份額：

其中，RL為州政府獲得的增值稅補(bǔ)助數(shù)額，R4為全國(guó)平均人均稅收收入，PL為州政府人口數(shù)量，RLL為州政府的收入指數(shù)（平均值為100）。

之后會(huì)確認(rèn)這筆增值稅不會(huì)超過州級(jí)增值稅收入的25%。在2010年，這筆增值稅數(shù)額為州級(jí)增值稅收人的12.52%。如果25%的增值稅不夠，就按比例減少各‘‘接受者得到的增值稅收入。

第二步是將剩下的增值稅收入（2010年為87.48%）按照各州的人口數(shù)量平均分配。各州應(yīng)得的增值稅收入=（剩下的州增值稅收人/各州總?cè)丝冢帘局菥用袢藬?shù)。這種分配方法也具有一定的均等化含義。因?yàn)橐话銇碚f富裕州的人均增值稅收入更高，而貧困州的人均增值稅收入更低，按人口數(shù)量平均分配增值稅收人，相比按來源地返還增值稅的做法（比如中國(guó)），更有利于貧困地區(qū)。

2.第二層級(jí)。州政府間的橫向均等化。通過增值稅收入的預(yù)先平衡后，財(cái)力較弱的州的人均財(cái)力將達(dá)到全國(guó)平均財(cái)力水平的95%左右。在此之上，德國(guó)實(shí)行了各州政府之間的橫向財(cái)力均等化轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃。德國(guó)憲法第107條確立了州際財(cái)政均等化的原則，其具體的實(shí)施則是通過財(cái)政均等化法案來規(guī)定的，即財(cái)政能力指數(shù)低于財(cái)力需求指數(shù)的州將獲得由財(cái)政能力指數(shù)高于財(cái)力需求指數(shù)的州提供的轉(zhuǎn)移支付資金。

其中，RSIL是州政府的財(cái)政能力指數(shù)，EIL是州政府的財(cái)力需求指數(shù)，RL是增值稅預(yù)先平衡后的州財(cái)政收入，RT是所有州的總財(cái)政收入，RM是州內(nèi)各市鎮(zhèn)的總財(cái)政收入，RMT是所有州的總市鎮(zhèn)財(cái)政收入。PL是州人口數(shù)，CL1是賦予各州政府的人口加權(quán)系數(shù)，CL2是賦予州內(nèi)各市鎮(zhèn)的人口加權(quán)系數(shù)，WPT1和WPT2都是加權(quán)的德國(guó)總?cè)丝凇?/p>

計(jì)算確定了各州的財(cái)力和財(cái)力需求后，就可以計(jì)算平衡指數(shù)了：

平衡指數(shù)：EAL=RSIL/EIL

財(cái)力大于財(cái)力需求的州，平衡指數(shù)大于1，就必須向聯(lián)邦結(jié)算中心繳納部分資金，而平衡指數(shù)小于1的州，則可以從中獲得補(bǔ)助。具體的補(bǔ)助公式和貢獻(xiàn)公式見表2。這些公式表明，通過橫向均等化體系，貧窮轄區(qū)財(cái)力的75%將得到補(bǔ)償，而富裕轄區(qū)的最高邊際貢獻(xiàn)率也為75%左右，這相比2005年之前的均等化體系，其邊際均等化率有所下降。

3.第三層級(jí)。聯(lián)邦政府的縱向補(bǔ)充撥款（supplementary federal grants）。聯(lián)邦政府對(duì)州政府的縱向轉(zhuǎn)移支付由兩部分組成。第一類是向貧困州提供額外的援助，如果貧困州的財(cái)政能力指數(shù)加上橫向均等化補(bǔ)償后仍然低于財(cái)力需求指數(shù)的99.5%，那么它們將獲得相當(dāng)于差額部分77.5%的撥款。第二類是撥給那些承擔(dān)各種財(cái)政負(fù)擔(dān)的州。該類型下有三種不同的聯(lián)邦撥款：第一種旨在補(bǔ)償六個(gè)東部州（包括柏林）由于基礎(chǔ)設(shè)施和自治市較低的財(cái)政能力導(dǎo)致的落后。2010年該項(xiàng)金額為87.43億歐元。根據(jù)團(tuán)結(jié)協(xié)議Ⅱ，這項(xiàng)撥款從2005年開始不斷遞減，到2019年將停止撥付。第二種是為五個(gè)東部州與高失業(yè)率和相伴隨的高社會(huì)費(fèi)用提供補(bǔ)償。第三種是支持10個(gè)較小的州所承擔(dān)的更高的政治管理成本，2010年為5.169億歐元。

從2010年的數(shù)據(jù)來看，這三個(gè)層級(jí)的財(cái)政平衡的規(guī)模分別為805.87億歐元、70.38億歐元、128.83億歐元。

（三）澳大利亞

澳大利亞財(cái)政均等化的目標(biāo)是給予所有州提供相同服務(wù)水平的財(cái)政能力，同時(shí)又能夠保持各州變化服務(wù)水平和標(biāo)準(zhǔn)以最好滿足其居民需求的靈活性。因此，在具體設(shè)計(jì)財(cái)政均等化制度時(shí)，聯(lián)邦撥款委員會(huì)貫徹了以下三個(gè)原則：（1）能力均等化原則，即聯(lián)邦政府不會(huì)要求州政府為獲得轉(zhuǎn)移支付而在編制本州預(yù)算時(shí)遵循任何特別的政策，也即轉(zhuǎn)移支付資金是完全無條件的。（2）全國(guó)平均水平標(biāo)準(zhǔn)原則。即各州均等化的標(biāo)準(zhǔn)反映的是所有州的全國(guó)平均水平，委員會(huì)不會(huì)做出關(guān)于什么標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是合理，或者哪個(gè)州是合理的標(biāo)桿等判斷，標(biāo)準(zhǔn)完全是根據(jù)各州實(shí)際做了什么的全國(guó)平均水平來確定。（3）政策中性原則。即一個(gè)州的自有政策或選擇不應(yīng)該直接影響該州所得到的撥款數(shù)量，因此轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的計(jì)算是獨(dú)立于各州政策的。

在以上原則的指導(dǎo)下，各州的人均均等化撥款需求由以下公式得出：

各州人均均等化撥款（GST poo1）需求=各州人均評(píng)估支出一各州人均評(píng)估收入一各州獲得的人均聯(lián)邦特別撥款

1.各州評(píng)估支出（assessed expense）。評(píng)估支出是指各州為提供澳大利亞平均水平的服務(wù)所發(fā)生的支出。由于各州物理和經(jīng)濟(jì)條件的差異以及人口特征等都會(huì)導(dǎo)致提供服務(wù)的相對(duì)成本差異。這些無法由單個(gè)州政府控制的差異被稱為不利因素（disabilities），從而使得一州需要花費(fèi)比其他州更多（或更少）的人均支出以提供平均標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，因此，必須根據(jù)各州的這些不利因素調(diào)整其在每項(xiàng)服務(wù)中的人均支出。在支出不利因素中，包括使用不利因素（use disabili-ties）和成本不利因素（cost disabilities）兩類。前者受到使用率（rate of use）的影響。如果一州使用某項(xiàng)服務(wù)的人口比例高于這類人群占全國(guó)人口的比例，那么該州就具有正的使用不利因素；反之，則具有負(fù)的使用不利因素。后者受到每單位服務(wù)成本（cost of each unit of service）的影響，反映了投入價(jià)格等的州際差異（比如勞動(dòng)力價(jià)格、電力價(jià)格、借貸價(jià)格等）帶來的提供同一單位公共服務(wù)的成本差異（更高或更低）。

聯(lián)邦撥款委員會(huì)把州政府提供的所有公共服務(wù)都納入了支出評(píng)估范圍，包括學(xué)校、道路建設(shè)、司法服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、交通服務(wù)、福利與住房、投資、凈借貸等。在考慮上述支出不利因素后，各州每項(xiàng)公共服務(wù)的評(píng)估支出由下式得出：

各州人均評(píng)估支出=全國(guó)人均標(biāo)準(zhǔn)支出×各項(xiàng)支出不利因素

其中，全國(guó)人均標(biāo)準(zhǔn)支出=該項(xiàng)服務(wù)全國(guó)平均人均支出=各州支出的總和/全國(guó)人口總數(shù)。

2.各州評(píng)估收入（assessed revenue）。評(píng)估收入是指各州按全國(guó)平均稅率和相同的征稅努力向其稅基征稅所能征收到的人均收入（包括稅收和費(fèi)用）。各州收入征收的差異可能是由于三個(gè)方面的原因?qū)е碌模赫鞫惙秶牟町悾p稅、免稅等）、稅率的差異，以及由于經(jīng)濟(jì)和人口條件等州政府無法控制的收入不利因素（revenue disabilities）導(dǎo)致的稅基差異。前兩個(gè)方面的差異反映了州政府的政策選擇，只有最后一個(gè)差異才反映了非政策的影響，因此撥款委員只將其考慮在內(nèi)。

納入收入估算的范圍包括工薪稅、印花稅、土地稅、保險(xiǎn)稅、采礦收入、汽車稅等州政府開征的所有稅種和收入類別。各州人均評(píng)估收入的公式如下：

各州人均評(píng)估收入=全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)人均收入×各項(xiàng)收入不利因素

其中，全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)人均收入=該項(xiàng)稅收或收費(fèi)的全國(guó)平均人均收入=各州該項(xiàng)稅收或收費(fèi)的總和/全國(guó)人口總數(shù)。

3.各州人均聯(lián)邦特別撥款的估算。澳大利亞的均等化原則要求審視所有由州政府提供的服務(wù)，包括那些由SPPs提供資金的服務(wù)，因此在計(jì)算各州的收入時(shí)，也應(yīng)該將這些資金包括在內(nèi)，將其視為各州為提供標(biāo)準(zhǔn)水平的服務(wù)所可獲得的資金。因此，那些從聯(lián)邦特別撥款中獲得高于（或低于）平均人均聯(lián)邦特別撥款收入的州政府，對(duì)來自GST資金池的均等化撥款的需求會(huì)相應(yīng)下降（或上升）。

在將以上三項(xiàng)計(jì)算出來后，再通過GST人均相對(duì)數(shù)的計(jì)算，就可以得出各州政府當(dāng)年從GST資金池中得到的均等化撥款了。2013-2014財(cái)年，GST pool的規(guī)模達(dá)到499.8億澳元，占州政府總收入的22%。

三、轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)力均等化

本部分對(duì)美國(guó)、德國(guó)和澳大利亞三國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)際財(cái)力均等化效應(yīng)進(jìn)行比較分析，主要從兩個(gè)方面展開：一是僅從州際人均財(cái)政收入的角度，通過基尼系數(shù)和人均收入最高、最低州比值來比較其收入的均等化程度；二是從收入一需求全面均等化的角度，利用美國(guó)和澳大利亞的可獲得數(shù)據(jù)分析其均等化效應(yīng)。

（一）美國(guó)

首先，從州際人均財(cái)政收入均等化程度看，表3的數(shù)據(jù)表明，在均等化前尤其是2010年，美國(guó)各州間人均財(cái)政收入的差異較大，基尼系數(shù)達(dá)到0.158，人均自有收入最高的阿拉斯加州是最低的田納西州的4.58倍。聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付后，基尼系數(shù)下降為0.143，州際人均財(cái)政收入的差異縮小，具有一定的均等化效應(yīng)。但相比德國(guó)和澳大利亞，這種均等化效應(yīng)十分有限。

美國(guó)較低的財(cái)力均等化程度與其要求州政府提供配套資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)有關(guān)。Bl～chliger（2013）指出，盡管州和地方政府確實(shí)通常會(huì)在受到補(bǔ)助的服務(wù)上支出更多，但差異縮小的效果很有限，Medicaid計(jì)劃對(duì)減少差異幾乎沒什么幫助，因?yàn)樨毨е萃ǔＴ卺t(yī)療保健方面支出更少。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，盡管貧困地區(qū)從更高的配套率中受益，但他們也更少愿意或無法提供自有來源資金，因此，總體的均等化效應(yīng)很少。

另外，從收入一需求全面均等化的角度，根據(jù)Yesim Yilmaz等（2006）利用的代表性支出需求方法衡量的各州為提供標(biāo)準(zhǔn)水平的公共服務(wù)（包括中小學(xué)教育、高等教育、公共福利、健康與醫(yī)院、公路、警務(wù)與懲戒系統(tǒng)等所有州級(jí)公共服務(wù)）所需要的人均代表性支出數(shù)據(jù)來看，圖1的數(shù)據(jù)表明，美國(guó)人均收入較低的那些州也正好是那些人均代表性支出需求較高的州，現(xiàn)有的收入均等化程度還不能滿足各州按全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)的支出成本。因此，僅僅采用人均收入的基尼系數(shù)實(shí)際上還不能完全反映美國(guó)州際間財(cái)政差異的程度，也就是說這種差異程度被低估了。

（二）德國(guó)

總體而言，經(jīng)過三層級(jí)的轉(zhuǎn)移支付后，德國(guó)州際人均財(cái)政收入的基尼系數(shù)從O.198下降為0.095，最高和最低人均收入的比值也從3.258下降為1.717，財(cái)力均等化效果十分明顯。但是在具體分析其各層級(jí)的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)人均財(cái)政收入均等化效應(yīng)呈現(xiàn)出先下降后上升的情況。

圖2中藍(lán)色部分是各州居民初始人均收入。從圖2中可以看出，初始人均收入最低的五個(gè)州全是原東德各州：薩克森-安哈特、圖林根、梅克倫堡一西波美拉尼亞、薩克森和勃蘭登堡。此時(shí)，各州間的人均收入差異較大，基尼系數(shù)為0.198，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的漢堡州是經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的薩克森一安哈特州人均收入的3.258倍（見表4）。經(jīng)過第一層級(jí)的增值稅預(yù)先平衡后，各州人均收入的差異已大為縮小，基尼系數(shù)降為0.042，最大/最小人均收入比值為1.372倍?？傮w而言，此時(shí)西德各州的人均收入仍略高于東德各州。

第二層級(jí)州際橫向平衡的總體規(guī)模是最小的。從圖2可以看出，該層級(jí)的平衡主要是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的原西德各州向經(jīng)濟(jì)落后的東德各州的轉(zhuǎn)移支付。經(jīng)過橫向平衡后，原東德各州的人均收入總體已經(jīng)高于原西德各州了，而柏林和不萊梅兩個(gè)城市州得到最多的橫向平衡資金。因此，各州間人均收入的基尼系數(shù)反而有所擴(kuò)大，變?yōu)镺.051，人均財(cái)政收入最高的州變?yōu)榘亓种?，它是人均收入最低的下薩克森州的1.382倍。

第三層級(jí)的聯(lián)邦補(bǔ)充撥款也主要是流向原東德各州和柏林、不萊梅兩個(gè)城市州。這一層級(jí)的撥款進(jìn)一步增加了東部各州的人均財(cái)政收入，原西部老州基本上成為德國(guó)人均收入最低的州。因此，各州間的基尼系數(shù)進(jìn)一步擴(kuò)大為0.095，人均收入最高的柏林州是人均財(cái)政收入最低的下薩克森州的1.717倍。

德國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度雖然主要集中于財(cái)政收入的均等化，沒有明確地將各州提供服務(wù)的成本納入轉(zhuǎn)移支付分配的計(jì)算中，但在第三層級(jí)的聯(lián)邦撥款中實(shí)際上已經(jīng)部分考慮了一些州更高的政治管理成本和社會(huì)費(fèi)用，這些州又主要集中于東部各州，因此從人均收入均等化的角度看，可能反而擴(kuò)大了基尼系數(shù)。如果將各州提供的主要公共服務(wù)的成本差異納入考慮，其總體的均等化效果可能會(huì)有所下降。

（三）澳大利亞

與美國(guó)和德國(guó)的數(shù)據(jù)不同，從人均總收入來看，澳大利亞在實(shí)施財(cái)政均等化前后州際財(cái)力差異的基尼系數(shù)反而出現(xiàn)明顯上升。撥款前人均自有收入的基尼系數(shù)為0.107，收入最高的西澳大利亞是收入最低的塔斯馬尼亞的1.887倍；在均等化轉(zhuǎn)移支付后，基尼系數(shù)上升為0.142，收入最高的北部領(lǐng)地是收入最低的維多利亞州的2.387倍（見表5）。

澳大利亞州際人均財(cái)政收入差異的這種反向變化與其均等化公式將各州提供公共服務(wù)的成本差異考慮在內(nèi)有重大關(guān)系。根據(jù)聯(lián)邦撥款委員會(huì)的數(shù)據(jù)，2014—2015年度，相比完全按各州人口數(shù)量平均分配GsT資金而言，在均等化公式下，由于各州收入籌集能力差異所導(dǎo)致的再分配資金規(guī)模為66.76億澳元，而由于支出成本差異所導(dǎo)致的再分配資金規(guī)模則達(dá)到73.62億澳元。圖3所示的北部領(lǐng)地和維多利亞州之所以分別得到最高和最低的人均撥款額也正是由于兩個(gè)州在提供服務(wù)方面的巨大成本差異造成的。維多利亞是一個(gè)緊湊型的州，其自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境都使得其在服務(wù)供給方面的相對(duì)成本低于全國(guó)平均水平：距離適中，物理環(huán)境相對(duì)有利，人口中的高成本群體（包括在公立學(xué)校上學(xué)的學(xué)生，低收入人群，土著居民或生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民）的比例低于平均水平。而在另一個(gè)極端，北部領(lǐng)地則具有非常高的服務(wù)成本：該州地域面積大，小規(guī)模人口分散在廣闊的地域內(nèi)，而且它遠(yuǎn)離澳大利亞中南部的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，在其人口中有相對(duì)高比例的高成本群體。

因此，如果單從人均財(cái)政總收入的基尼系數(shù)來看，州際財(cái)力的實(shí)際差異只能說明部分問題，比如昆士蘭、南澳大利亞、塔斯馬尼亞和首都地區(qū)等主要由于人均收入能力低于平均水平的州，但對(duì)上述維多利亞州和北部領(lǐng)地而言就會(huì)存在很大的偏差。如果從人均評(píng)估支出與各州人均總收入的對(duì)比數(shù)據(jù)來看，澳大利亞則實(shí)現(xiàn)了充分的財(cái)力均等化，各州政府都有充足的財(cái)力以提供標(biāo)準(zhǔn)水平的公共服務(wù)，是與Searle（2002）提出的“以類似水平的稅收提供類似水平的服務(wù)的能力”的財(cái)政均等化原則最為符合的國(guó)家。

四、地方財(cái)力均等化與公共服務(wù)服務(wù)均等化

美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞作為州政府財(cái)政均等化程度不同的三類國(guó)家，是否也意味著州際公共服務(wù)均等化程度的差異呢？

（一）美國(guó)：州級(jí)公共服務(wù)水平與州財(cái)力高度相關(guān)

美國(guó)各州政府在各項(xiàng)公共服務(wù)中的人均代表性支出數(shù)據(jù)主要來自Yesim YilmazIn]等（2006）。在這篇論文中，Yilmaz運(yùn)用代表性支出和收入方法重新評(píng)估了2002年美國(guó)各州政府的人均收入和支出情況。

筆者根據(jù)上述評(píng)估結(jié)果數(shù)據(jù)選取了小學(xué)和中學(xué)教育、公共福利、衛(wèi)生和醫(yī)院、環(huán)境與住房四項(xiàng)主要的公共服務(wù)和所有公共服務(wù)，計(jì)算了美國(guó)2002年人均財(cái)政收入最高的八個(gè)州和人均財(cái)政收入最低的七個(gè)州的服務(wù)提供比率來衡量美國(guó)各州的公共服務(wù)水平。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，那些人均總收入最高的州同時(shí)也是在三項(xiàng)以上公共服務(wù)的州級(jí)支出水平高于平均水平的州，并且在所有服務(wù)加總后計(jì)算的服務(wù)提供比率也都大于1；而人均總收入最低的州（亞利桑那、田納西、阿肯色和愛達(dá)荷）甚至在四項(xiàng)公共服務(wù)上的支出水平都低于全國(guó)平均水平，在所有服務(wù)加總后計(jì)算的服務(wù)提供比率都小于1。這些數(shù)據(jù)說明，由于美國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在州際再分配的力度有限，那些人均財(cái)政收入較低的州缺乏相應(yīng)的財(cái)力來提供全國(guó)平均水平的公共服務(wù)，而那些人均財(cái)政收入較高的州則在所有類型的服務(wù)上都提供了超過平均水平的服務(wù)，地區(qū)間存在著較大的公共服務(wù)水平差異。

（二）澳大利亞：高度的橫向均等化并未導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)的均等化

正如前文所分析的，澳大利亞實(shí)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)了既考慮州政府財(cái)政收入又考慮其支出需求的高度的橫向均等化。但運(yùn)用澳大利亞聯(lián)邦撥款委員會(huì)的數(shù)據(jù)計(jì)算出來的2002-2003各州政府在部分州級(jí)服務(wù)上的服務(wù)提供比率卻顯示出一種混合的圖景。

與美國(guó)不同，澳大利亞的數(shù)據(jù)并沒有呈現(xiàn)出與轉(zhuǎn)移支付后人均收入排名的相關(guān)性。人均收入最高的北部領(lǐng)地在所列的四項(xiàng)公共服務(wù)中的實(shí)際支出水平都低于全國(guó)平均水平，但在“所有服務(wù)”的衡量中卻高于全國(guó)平均水平。人均收入排名靠后的維多利亞州在學(xué)校教育、醫(yī)院、住房和所有服務(wù)上的服務(wù)提供比率都大于1。而Hull&Searle（2007）在對(duì)各州更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)各項(xiàng)服務(wù)提供比率的分析后指出，受不同年份州政府政策差異的影響，各州的服務(wù)提供比率都在平均水平上下波動(dòng)。而“所有服務(wù)”的服務(wù)提供比率則與該州的執(zhí)政黨為工黨還是自由黨有較大關(guān)系：前者傾向于提供高于平均水平的服務(wù)，而后者則傾向于提供低于平均水平的服務(wù)。

以上分析說明，澳大利亞高度的橫向財(cái)政均等化并未產(chǎn)生各州提供均等化公共服務(wù)的結(jié)果，相反，某些特定職能的服務(wù)水平在州際存在很大差異（比如道路），但這主要反映了州政府的政策差異和其背后的與服務(wù)需求和收入籌集偏好相關(guān)的社區(qū)選擇，最終通過游說集團(tuán)（lobby groups）和其他社區(qū)壓力反映在被選舉出來的政府類型上。澳大利亞的均等化制度只是一個(gè)能力均等化制度，目的是讓各州政府更多地利用均等化的財(cái)政能力去提供滿足各自選民的偏好，而不是要求各州提供相同的服務(wù)水平。

五、結(jié)語

通過以上對(duì)美國(guó)、德國(guó)和澳大利亞轉(zhuǎn)移支付制度、地區(qū)間財(cái)力均等化和公共服務(wù)均等化的討論，可以得出如下結(jié)論：

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付制度有助于均等化地方財(cái)力，但各個(gè)國(guó)家財(cái)力的均等化程度卻存在著較大的差異。

從包括收入籌集能力和支出需求的全面均等化概念來看，本文所討論的國(guó)家中，美國(guó)均等化程度最低，德國(guó)居中，澳大利亞最高。國(guó)家間財(cái)力均等化程度的差異主要與兩個(gè)方面的因素有關(guān)：一是轉(zhuǎn)移支付制度本身的設(shè)計(jì)，二是制度文化和歷史。

（二）地區(qū)財(cái)力均等化與公共服務(wù)均等化的關(guān)系，可以理解為“必要不充分”，即前者是后者的必要條件，沒有地區(qū)財(cái)力均等化，就沒有公共服務(wù)均等化；但前者不是后者的充分條件，即使實(shí)現(xiàn)了地區(qū)財(cái)力均等化，某種公共服務(wù)地區(qū)差異也會(huì)存在。

以澳大利亞為例，財(cái)力均等化并不必然導(dǎo)致公共服務(wù)的均等化。聯(lián)邦撥款委員會(huì)雖然通過橫向撥款制度實(shí)現(xiàn)了澳大利亞各州財(cái)力的高度均等化，但各州在各項(xiàng)公共服務(wù)供給上的水平卻存在著較大的差異。這是因?yàn)?，只要為各地區(qū)提供均等化的財(cái)力就意味著公平，至于民選的地方政府是否選擇提供相同的公共服務(wù)水平則取決于地方選民的偏好。