曾芳芳

2016年是我國供給側(cè)改革發(fā)力的第一年，在“供給側(cè)改革”的指導(dǎo)下，我國經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)將一改需求側(cè)的宏觀調(diào)控方式，合理分配影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各生產(chǎn)要素，對(duì)經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的改革。如何以供給側(cè)視角，調(diào)整我國稅制結(jié)構(gòu)，使之更加適應(yīng)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)是我國當(dāng)前稅制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

一、供給經(jīng)濟(jì)學(xué)和美國的“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”

西方供給學(xué)派興起于上世紀(jì)70年代。當(dāng)時(shí)凱恩斯主義的需求管理政策失效，西方國家陷入經(jīng)濟(jì)“滯脹”局面。供給學(xué)派強(qiáng)調(diào)供給會(huì)自動(dòng)創(chuàng)造需求，應(yīng)該從供給著手推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；增加生產(chǎn)和供給首先要減稅，以提高人們儲(chǔ)蓄、投資的能力和積極性。這就是供給學(xué)派代表人物拉弗提出的“拉弗曲線”，亦即“減稅曲線”。

拉弗1974年為了說服當(dāng)時(shí)福特總統(tǒng)的白宮助理切尼，使其明白只有通過減稅才能讓美國擺脫“滯脹”的困境，在華盛頓一家餐館的餐巾紙上即興畫的一條拋物線，這就是著名的“拉弗曲線”，所以被戲稱為“餐桌曲線”。

將拉弗畫的曲線的X和Y軸顛倒一下，即出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書里的拉弗曲線。拉弗曲線說明的是這樣一個(gè)問題：如果稅率為零，意味著人們可以獲得生產(chǎn)的全部成果，政府的收益自然就為零。這樣，政府對(duì)生產(chǎn)沒有妨礙作用，生產(chǎn)即可達(dá)到最大化。但是，由于稅率為零，政府的收益也為零，政府就不可能存在。

如果稅率為100%，政府的收益仍為零，這是因?yàn)橛捎谌藗兊乃袆趧?dòng)成果都被政府征稅，他們就不愿意再工作了。生產(chǎn)中斷，自然沒有什么可供100%的稅，因此，政府的收益就等于零。

稅率從0～100%，稅收總額從零回歸至零。在一定的稅率之下，政府的稅收是隨稅率增加而增加的，而一旦稅率再增加而越過轉(zhuǎn)折點(diǎn)，政府的稅收將隨稅率進(jìn)一步增加而減少。換句話說，總是存在產(chǎn)生同樣收益的兩種稅率，所以減稅未必使政府稅收收益減少，于是可以通過減稅增加供給又不用擔(dān)心會(huì)減少政府收入。

拉弗曲線問世四十多年來，并沒有多少國家的實(shí)踐證明拉弗的這一假設(shè)，但經(jīng)濟(jì)學(xué)家們大都相信：稅收會(huì)造成社會(huì)總經(jīng)濟(jì)福利的減少，過高的稅率帶給政府的很可能不是稅收增加的美好前景。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆把稅收造成的總福利的減少稱為稅收的“無謂損失”。

1981年1月，里根就任美國第49屆總統(tǒng)，當(dāng)時(shí)的美國正遭受自美國經(jīng)濟(jì)大蕭條以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這直接導(dǎo)致了美國許多國民對(duì)建立在個(gè)人自由和自由市場基礎(chǔ)上的美國政經(jīng)制度產(chǎn)生了很大的懷疑。1981年2月，里根在執(zhí)政后立即向國會(huì)提出減稅計(jì)劃，且被通過。其要點(diǎn)是將個(gè)人所得稅率不分收入等級(jí)，一律在三年內(nèi)減少30%，三年后個(gè)人所得稅的稅級(jí)還要隨物價(jià)指數(shù)的變化加以調(diào)整。

在后來的稅制改革方案和實(shí)踐中，把美國聯(lián)邦個(gè)人所得稅的最高稅率從過去的50%降低到28%，公司所得稅從過去的最高稅率46%降低到34%。盡管財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大事與愿違，美國依然成為西方工業(yè)國家中稅率最低的國家。

里根政府經(jīng)歷了近兩年的經(jīng)濟(jì)衰退之后，從1983年年初，美國經(jīng)濟(jì)開始爬出泥潭，全面復(fù)蘇。到1983年底GDP全年綜合增長了6.5%，全年共增加350萬個(gè)就業(yè)崗位，增長速度令人瞠目結(jié)舌。與此同時(shí)，通貨膨脹率明顯減低，從1980年的12.4%下降到1982年底的5.1%。經(jīng)濟(jì)的全面復(fù)蘇讓籠罩在美國上空的陰云一吹而散，對(duì)里根經(jīng)濟(jì)學(xué)將信將疑的人們?nèi)娼邮芩闹鲝?。在競選連任的選舉中，里根以壓倒性勝利擊敗了來自民主黨的總統(tǒng)候選人沃爾特·蒙代爾，贏得50個(gè)州里的49個(gè)州，制造了一個(gè)美國總統(tǒng)選舉歷史上少有的選舉人票的懸殊比。

供給學(xué)派和“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是減稅，過分突出稅率的作用，并且思想方法比較絕對(duì)，只注重供給而忽視需求、只注重市場功能而忽視政府作用。

“我們講的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，同西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的供給學(xué)派不是一回事，”更多的是基于我國經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展變化的需要，更多的源于中國經(jīng)濟(jì)學(xué)群體獨(dú)立研究之成果，更多的是中國共產(chǎn)黨在探求建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)偉大實(shí)踐中的不斷創(chuàng)新。我們供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革借鑒供給經(jīng)濟(jì)學(xué)和美國的“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”合理減稅措施，而不能把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革看成是西方供給學(xué)派的翻版，更要防止有些人用他們的解釋來宣揚(yáng)“新自由主義”，借機(jī)制造負(fù)面輿論。

二、稅制改革的目標(biāo)是逐步提高直接稅比重

十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定第十八條指出：完善稅收制度。深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。

《深化財(cái)稅體制改革總體方案》明確新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

此次稅制改革將主要圍繞“六稅一法”進(jìn)行，分別是增值稅、資源稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅、房產(chǎn)稅和個(gè)稅，一法是稅收征管法。

目前只有增值稅改革在實(shí)施層面有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其他大多還處在方案論證和研究階段。但改革的目標(biāo)是要增加直接稅比重，降低間接稅比重，建立科學(xué)合理的稅制結(jié)構(gòu)是必然趨勢。

稅制結(jié)構(gòu)是指各個(gè)稅類、稅種的組合以及它們?cè)诮M合中的相對(duì)地位。稅制結(jié)構(gòu)總是在一定經(jīng)濟(jì)條件下形成的，是有效發(fā)揮稅收職能作用、充分體現(xiàn)稅收公平與效率原則的有力保證。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，合理地設(shè)置各類稅種，優(yōu)化和完善我國的稅制結(jié)構(gòu)，從而形成一個(gè)相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的稅制體系，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，是十分迫切的。

以間接稅為主的模式，對(duì)于發(fā)展中國家的好處是顯而易見的。簡而言之，間接稅的本質(zhì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)征稅，只要有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即有稅收，在發(fā)展中國家更為適用。直接稅是對(duì)收入和財(cái)產(chǎn)征稅，在高收入國家更為有效，政府一般都傾向于征收間接稅，因?yàn)檫@樣可以避免遭到抵制。征收間接稅，百姓感覺不到是對(duì)自己征稅，不會(huì)抵制，而企業(yè)也認(rèn)為這筆稅款要轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，也不會(huì)抵制。

中國獨(dú)特的間接稅為主的征稅模式，以及現(xiàn)有的向上集中的財(cái)稅體系，的確為經(jīng)濟(jì)騰飛和國家穩(wěn)定打下了基礎(chǔ)。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)收入差距拉大，實(shí)行更大幅度和深度的稅制改革有了必要。

直接稅具有其他稅種不具備的公平、合理的特點(diǎn)。第一，所得稅對(duì)社會(huì)所有成員征收，具有普遍性，能夠樹立公民自覺納稅的意識(shí)。第二，所得稅按照負(fù)擔(dān)能力征收，負(fù)擔(dān)較為合理。高收入者適用高稅率，低收入者適用低稅率，體現(xiàn)了公正和公平原則。第三，納稅多少與商品價(jià)格沒有直接聯(lián)系，不會(huì)給市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來障礙，能夠適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第四，所得稅的累進(jìn)制，具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能，它不僅有利于調(diào)節(jié)個(gè)人之間分配不公的問題，而且有利于發(fā)揮稅收的宏觀調(diào)節(jié)作用。第五，由于直接稅中的個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅（其中大部分）直接由納稅人個(gè)人負(fù)擔(dān)，涉及到公眾個(gè)人的利益，所以公眾關(guān)注的程度較高，財(cái)政支出受到公眾監(jiān)督的力度更大，可以保證財(cái)政支出更加合理、有效。第六，由于直接稅中的主要稅種所得稅、社會(huì)保障稅一般是按月、季、年度繳納（世界上許多國家都是年終匯算清繳），所以從納稅時(shí)間上看，對(duì)納稅人遞延納稅有利，客觀上起到了涵養(yǎng)稅源的作用。

相比而言，間接稅的弊端在中國現(xiàn)階段最為明顯的表現(xiàn)是：首先，改變商品價(jià)值的對(duì)比關(guān)系。價(jià)格在資源配置中的信號(hào)嚴(yán)重扭曲。

供給側(cè)改革的最深層次目標(biāo)，無疑是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。實(shí)際是讓反映市場供求關(guān)系狀況的價(jià)格在資源配置中發(fā)揮決定性作用。因而，價(jià)格信號(hào)是否真正能反映市場供求關(guān)系是個(gè)關(guān)鍵。

中國的價(jià)格形成機(jī)制與其他國家和地區(qū)歷來不同。在其他國家和地區(qū)，價(jià)格的構(gòu)成要素往往是兩個(gè)：價(jià)格=成本+利潤。在中國，價(jià)格構(gòu)成要素則是三個(gè)：價(jià)格=成本+利潤+流轉(zhuǎn)稅金。稅收同價(jià)格混在一起，人們所面對(duì)的價(jià)格從來都是含稅價(jià)格，再加上中國現(xiàn)行稅制體系下的流轉(zhuǎn)性稅收體量大、份額高，占各種商品和服務(wù)價(jià)格的比重甚大，由此形成的價(jià)格一旦與引導(dǎo)資源配置方向的要求對(duì)接，肯定有失真之嫌。故而，遵從國際通行做法，通過稅制改革實(shí)行稅價(jià)分離，從而讓價(jià)格真正起到反映市場供求狀況、引導(dǎo)資源配置方向的作用，是稅收政策在供給側(cè)改革中的一個(gè)重要著力點(diǎn)。

西方的稅收政策之所以能夠調(diào)節(jié)市場，就是因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營利潤才是稅收的源泉，所以稅收能夠反映企業(yè)運(yùn)營的好壞和市場運(yùn)轉(zhuǎn)正常與否。如果錯(cuò)誤地將生產(chǎn)和交易環(huán)節(jié)作為稅收的源泉，那么稅收就只能反映生產(chǎn)與交易的規(guī)模，規(guī)模越大，稅收就越多。這就不可避免會(huì)導(dǎo)致盲目上項(xiàng)目，盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，完全喪失了稅收調(diào)節(jié)市場的功能，反而成了促使市場過剩的罪魁禍?zhǔn)?。向生產(chǎn)和交易環(huán)節(jié)收稅，企業(yè)虧損也要交稅

其次，間接稅不考慮納稅人的負(fù)擔(dān)能力，具有累退稅的性質(zhì)，不夠公平。

在間接稅為主的征稅體制中，低收入階層往往是稅負(fù)的主要承擔(dān)者。因?yàn)?，低收入階層的恩格爾系數(shù)高，即其總收入中用于基本消費(fèi)品的支出比重也高，而流通中的消費(fèi)品又是間接稅的主要征稅對(duì)象。因此，間接稅其實(shí)主要落到了低收入者身上。所以流轉(zhuǎn)稅和間接稅有另外一個(gè)名稱叫累退稅。但是連基本的生活物品、基本的藥品都是這個(gè)稅。要調(diào)節(jié)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)，不能不考慮這樣一個(gè)問題。

三、供給側(cè)改革理論視野下如何實(shí)施精準(zhǔn)減稅策略

按照深化財(cái)稅體制改革的整體方案的要求，我們要求在2015年完成預(yù)算改革，到2016年包括稅收制度之內(nèi)的其他改革的重點(diǎn)工作基本完成，到2020年全面建立現(xiàn)代財(cái)政稅收制度?；趯?duì)推進(jìn)供給側(cè)改革的理解和研判，基于對(duì)精準(zhǔn)實(shí)施減稅策略基本取向的分析，現(xiàn)實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)路徑如下：

（一）深入改革增值稅

營業(yè)稅改征增值稅是中國財(cái)稅體制改革的重頭戲，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。增值稅改革有兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是“轉(zhuǎn)型”，即生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)向消費(fèi)型增值稅；自2009年1月1日起，在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)推行增值稅轉(zhuǎn)型改革。二是“擴(kuò)圍”，即營業(yè)稅改征增值稅。隨著“營改增”的擴(kuò)圍，地方的主體稅種“搖身一變”成為中央和地方共享稅，地方稅收收入縮小，中央和地方共享稅收則不斷擴(kuò)大。

此次營改增以2014年為基數(shù)核定中央返還和地方上繳基數(shù)；所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍；中央分享增值稅的50%。地方按稅收繳納地分享增值稅的50%；中央上劃收入通過稅收返還方式給地方，確保地方既有財(cái)力不變；中央集中的收入增量通過均衡性轉(zhuǎn)移支付分配給地方，主要用于加大對(duì)中西部地區(qū)的支持力度。自2016年5月1日起執(zhí)行。過渡期暫定2～3年，屆時(shí)根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、地方稅體系建設(shè)等改革進(jìn)展情況，研究是否適當(dāng)調(diào)整。

（二）徹底改革消費(fèi)稅

在營改增任務(wù)完成之后，增值稅將覆蓋全部商品和勞務(wù)，商品稅體系將形成增值稅普遍調(diào)節(jié)、消費(fèi)稅特殊調(diào)節(jié)的制度格局。應(yīng)同步啟動(dòng)消費(fèi)稅改革，在征收范圍、征收環(huán)節(jié)和收入歸屬三個(gè)方面徹底改革消費(fèi)稅。

2016年9月初，財(cái)政部已經(jīng)向國務(wù)院遞交了消費(fèi)稅改革計(jì)劃。改革的方向是增加煙酒類消費(fèi)品的稅率，但同時(shí)也將減免日用化妝品方面的稅費(fèi)。

（三）逐步改革資源稅

中國資源稅雖然“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”，但其征稅對(duì)象僅限于原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七大類26種，征收范圍主要囿于礦藏品，對(duì)其他大部分非礦藏品基本未征稅。

應(yīng)擴(kuò)大資源稅征收范圍。開展水資源稅改革試點(diǎn)工作。先在河北省開展水資源稅試點(diǎn)；逐步將其他自然資源納入征收范圍。鑒于森林、草場、灘涂等資源在各地區(qū)的市場開發(fā)利用情況不盡相同，對(duì)其全面開征資源稅條件尚不成熟，此次改革不在全國范圍統(tǒng)一規(guī)定對(duì)森林、草場、灘涂等資源征稅；實(shí)施礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革。自2016年7月1日起實(shí)施。

（四）盡快推出環(huán)境保護(hù)稅

中國一直缺少與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的稅種。環(huán)境保護(hù)稅缺失，企業(yè)內(nèi)部成本沒有外在化，既污染自然環(huán)境，增加社會(huì)成本，企業(yè)又以不完全成本參與國際市場競爭，不符合WTO規(guī)則。環(huán)境保護(hù)稅缺失，也無法滿足主權(quán)國家國際交往的需要。

2016年8月29日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議初次審議了環(huán)境保護(hù)稅法草案。制定環(huán)境保護(hù)稅法，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，有利于從根本上解決現(xiàn)行排污費(fèi)制度存在的執(zhí)法剛性不足、行政干預(yù)較多、強(qiáng)制性和規(guī)范性較為缺乏等問題，有利于促進(jìn)形成治污減排的內(nèi)在約束機(jī)制，有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（五）有序改革房地產(chǎn)稅

現(xiàn)行稅收制度對(duì)房產(chǎn)與土地分別設(shè)置稅種，對(duì)土地征收土地使用稅，對(duì)房屋征收房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)中包含土地價(jià)值，土地價(jià)值中又包含土地稅收，存在重復(fù)計(jì)稅現(xiàn)象。因此，應(yīng)合并房產(chǎn)稅和土地使用稅，推出統(tǒng)一的稅種“房地產(chǎn)稅”，取代房產(chǎn)稅和土地使用稅，取代房屋限購、限價(jià)等臨時(shí)性行政管制制度。房地產(chǎn)稅改革的重點(diǎn)在于征稅范圍、課稅對(duì)象、適用稅率、計(jì)稅依據(jù)和稅收優(yōu)惠五個(gè)方面。

（六）協(xié)調(diào)改革個(gè)人所得稅

現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行分類稅制模式，11項(xiàng)來源不同的應(yīng)稅所得分別扣除不同的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，適用不同的稅率水平，依照不同的計(jì)算方法，以個(gè)人作為納稅單位計(jì)稅。因此，個(gè)人所得稅改革的重點(diǎn)主要有兩個(gè)方面：一是建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，根本原則是把個(gè)人所有收入綜合計(jì)算，然后根據(jù)相應(yīng)的稅率，考慮抵扣額，但做到這些的前提就是要個(gè)人把全部收入都上報(bào)稅務(wù)機(jī)關(guān)。二是實(shí)行家庭申報(bào)制度。簡單提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)并不公平，那么引入家庭申報(bào)制度，應(yīng)該成為未來的改革選擇。家庭中的每個(gè)人到底有多少收入，在這個(gè)基礎(chǔ)上，再扣減必要的家庭支出項(xiàng)目，最終算出每個(gè)家庭應(yīng)該承擔(dān)的稅負(fù)。

總之，從供給側(cè)視來看，這一輪稅制改革有其新的使命與內(nèi)涵，并不等同于減稅。固然，減稅是一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。供給側(cè)財(cái)稅改革目標(biāo)與使命在于：如何通過總量減稅、總體減速，消減普遍性、表層的納稅人“稅痛”；通過間接稅降比，直接稅增比，建構(gòu)“直接稅為主、間接稅為輔”的稅制格局。

作者單位：重慶行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授

責(zé)任編輯：馬 健