周鵬

國(guó)家助學(xué)金設(shè)立的初衷是為了緩解部分家庭經(jīng)濟(jì)困難，無(wú)法支付正常的學(xué)費(fèi)和基本生活費(fèi)的高校大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)壓力。2007年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》出臺(tái)，從政策上擴(kuò)大了家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助力度和資助覆蓋的學(xué)生人數(shù)。據(jù)教育部全國(guó)學(xué)生資助管理中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2015年全國(guó)學(xué)生資助總額已經(jīng)突破了1 500億元，8 400多萬(wàn)人次學(xué)生獲資助，其中，全國(guó)普通高校學(xué)生資助總額達(dá)到了847億元，比上一年增長(zhǎng)130億元，增幅達(dá)到18%。

隨著資助金額的不斷提高，因金錢利益引發(fā)的“偽貧困生”現(xiàn)象凸顯，導(dǎo)致真正需要資助的貧困生反而得不到或者沒有充分享受政府給予的資助。究其根本原因，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定機(jī)制不合理，認(rèn)定過(guò)程缺乏客觀公允的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，認(rèn)定主觀性偏重等主要困境的存在，導(dǎo)致認(rèn)定公平性難以保障，與國(guó)家助學(xué)金設(shè)立的初衷相背離。因此，我們需要構(gòu)建一套科學(xué)合理的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定機(jī)制，為政府實(shí)施各類資助奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資格認(rèn)定的現(xiàn)實(shí)背景

目前，我國(guó)各高校也已初步建立了包括助學(xué)貸款、獎(jiǎng)學(xué)金、勤工助學(xué)基金、特困生補(bǔ)助和學(xué)費(fèi)減免在內(nèi)的多元化高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系。然而，各高校對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定尚無(wú)統(tǒng)一細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)程認(rèn)定存在較大的主觀性。因此，確保家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定公平性，是有效、合理、公平分配國(guó)家資助資金，幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，促進(jìn)教育公平和社會(huì)公正，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的必然要求。同時(shí)，這也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家“不讓一名家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生因經(jīng)濟(jì)原因而中途輟學(xué)”莊嚴(yán)承諾的可靠保證。

二、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定的基本現(xiàn)狀——以西南政法大學(xué)為例

為切實(shí)保證國(guó)家制定的各項(xiàng)資助政策和措施落實(shí)到家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生身上，2007年，《教育部財(cái)政部關(guān)于認(rèn)真做好高等學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，為各高校做好家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作做出了綱領(lǐng)性規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，各省市地方和高校也據(jù)此出臺(tái)了相應(yīng)的認(rèn)定制度和實(shí)施辦法，但這些制度和辦法的內(nèi)容基本上沿用國(guó)家下發(fā)的指導(dǎo)意見，有的規(guī)定顯得過(guò)于籠統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)不明晰，操作性不強(qiáng)，指向度不明，導(dǎo)致高校實(shí)際認(rèn)定過(guò)程主觀性偏大，與指導(dǎo)意見和辦法規(guī)定的內(nèi)容相偏離，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定和評(píng)價(jià)缺乏客觀可操作性的細(xì)則。

目前，各高校對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定主要參照了國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)家庭收入生源地的比較認(rèn)定、家庭收入的比較認(rèn)定、學(xué)生在校消費(fèi)比較認(rèn)定以及其他綜合因素認(rèn)定等。以西南政法大學(xué)為例，該校根據(jù)教育部及重慶市教委、市財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好高等學(xué)教家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》精神，于2008年10月出臺(tái)了《西南政法大學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作實(shí)施辦法》，從認(rèn)定條件、認(rèn)定等級(jí)、認(rèn)定機(jī)構(gòu)與認(rèn)定程序等方面都做了進(jìn)一步細(xì)化，將家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生分為一般困難、困難、特殊困難三個(gè)等級(jí)，并明確了各類家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定條件和標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際認(rèn)定過(guò)程中，學(xué)校將學(xué)生提供的由當(dāng)?shù)孛裾块T確認(rèn)的家庭經(jīng)濟(jì)情況與班級(jí)評(píng)議小組對(duì)學(xué)生本人在校生活表現(xiàn)評(píng)議情況相結(jié)合，并自主設(shè)計(jì)了相關(guān)表格，主要對(duì)影響學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)困難的父母因素、家庭成員因素、家庭所在地因素、突發(fā)家庭變故、遭遇災(zāi)害等因素等進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)，學(xué)校還對(duì)學(xué)生中使用通訊工具、電腦、娛樂(lè)電器、服裝消費(fèi)、化妝品、外出旅游、在外租房、出入網(wǎng)吧消費(fèi)、出入酒吧與KTV等娛樂(lè)場(chǎng)所消費(fèi)情況等進(jìn)行綜合調(diào)查評(píng)議。新版《西南政法大學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定實(shí)施細(xì)則》，改進(jìn)了家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定模式，在實(shí)際認(rèn)定工作中取得了較好的效果。本文就西南政法大學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施的合理性和可行性在不同學(xué)院進(jìn)行了抽樣問(wèn)卷調(diào)查和結(jié)構(gòu)式訪談發(fā)現(xiàn)，由于此項(xiàng)工作涉及范圍廣、參與人員多、評(píng)定人員主觀性等因素，在具體實(shí)施過(guò)程中仍然面臨諸多需要改進(jìn)的問(wèn)題。

三、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定的主要困境

雖然各高校在貧困生認(rèn)定過(guò)程中也采取了諸多有效措施來(lái)規(guī)避可能出現(xiàn)的各種干擾因素，但在認(rèn)定實(shí)踐和探索過(guò)程中依然存在一些困境。

（一）信息失真與信息不對(duì)稱

完善、真實(shí)、準(zhǔn)確的家庭貧困程度的信息是做好認(rèn)定工作的基礎(chǔ)和前提。現(xiàn)實(shí)中，學(xué)生的基本信息包括家庭基本經(jīng)濟(jì)狀況、所在地政府資助情況、勤工儉學(xué)情況以及其他必要的信息都是動(dòng)態(tài)變化的。學(xué)生提供的信息很難保證完全的真實(shí)可靠，且大量信息幾乎由學(xué)生本人提供，信息失真與信息不對(duì)稱的情況不可避免。高校對(duì)貧困生信息缺乏必要的動(dòng)態(tài)收集與管理的手段，因此，掌握學(xué)生在校期間生活開支等因素是認(rèn)定的必要補(bǔ)充，對(duì)于認(rèn)定結(jié)果的客觀公正性顯得尤為重要。

（二）認(rèn)定過(guò)程和程序存在瑕疵，難以保證認(rèn)定結(jié)果客觀公正

根據(jù)《教育部財(cái)政部家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》的精神，高校均成立了三級(jí)認(rèn)定機(jī)構(gòu)，即校級(jí)認(rèn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組、學(xué)院認(rèn)定工作組和以輔導(dǎo)員為組長(zhǎng)、部分學(xué)生代表組成的認(rèn)定評(píng)議小組，負(fù)責(zé)認(rèn)定貧困生的民主評(píng)議工作。在認(rèn)定小組成員選拔過(guò)程中，對(duì)成員并無(wú)實(shí)質(zhì)條件限制，只要時(shí)間允許，均有機(jī)會(huì)被隨機(jī)挑選為班級(jí)評(píng)議代表參加貧困生認(rèn)定工作。雖然參與認(rèn)定的學(xué)生代表具有一定的廣泛代表性，但受數(shù)量限制，一般不少于年級(jí)（或?qū)I(yè)）總?cè)藬?shù)的10%，從認(rèn)定覆蓋面上很難保證信息收集的客觀和全面。在認(rèn)定程序上，各高校做法不一。有些高校輔導(dǎo)員作為認(rèn)定組長(zhǎng)，全程參與認(rèn)定過(guò)程，但限于公平和客觀性，除掌握個(gè)別學(xué)生的特殊情況需要向認(rèn)定小組全體成員說(shuō)明外，一般不對(duì)認(rèn)定候選人做任何評(píng)價(jià)，而采取由各班認(rèn)定小組成員對(duì)認(rèn)定候選人提交的家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查表、貧困證明進(jìn)行介紹，并補(bǔ)充其所掌握的其他有關(guān)貧困事實(shí)。完畢后，根據(jù)認(rèn)定名額進(jìn)行投票表決確定人選或者由各班認(rèn)定成員完成本班貧困生的認(rèn)定排序，根據(jù)年級(jí)分配認(rèn)定名額確定各班貧困生的人選。這種偏主觀的認(rèn)定方式夾雜著復(fù)雜情感的因素，很難保證認(rèn)定結(jié)果的“客觀、完整和準(zhǔn)確”。

還有一些高校采取讓申請(qǐng)認(rèn)定貧困生資格的候選人公開上臺(tái)介紹個(gè)人家庭基本情況和貧困事實(shí)，由年級(jí)認(rèn)定小組成員進(jìn)行統(tǒng)一打分或者投票確定最終人選。該種做法初衷是為了最大程度體現(xiàn)認(rèn)定過(guò)程的公平和公開。但是，這忽略了將嚴(yán)重傷害認(rèn)定候選人自尊心的嚴(yán)酷事實(shí)，尤其是那些家庭貧寒、性格內(nèi)向的學(xué)生，有可能因?yàn)榈K于情面，難以在大庭廣眾之下介紹自己的家庭貧困現(xiàn)狀，從而讓真正需要受資助的貧困生喪失貧困認(rèn)定資格。實(shí)際操作中，這類情況屢見不鮮。

（三）認(rèn)定公信力遭遇危機(jī)，認(rèn)定監(jiān)督機(jī)制失范

貧困生認(rèn)定結(jié)果并不能保證真正需要受資助的貧困生得到應(yīng)有的資助，相反，現(xiàn)實(shí)中不符合認(rèn)定資格的“偽貧困生”存在則讓貧困生認(rèn)定結(jié)果的公信力遭遇信任危機(jī)。一般而言，各高校均已建立了相對(duì)完善的認(rèn)定監(jiān)督機(jī)制，包括認(rèn)定結(jié)果的公示、公示期間提出異議、申訴與答復(fù)環(huán)節(jié)。具體而言，貧困生認(rèn)定候選人及其他利害關(guān)系人有權(quán)對(duì)認(rèn)定結(jié)果向輔導(dǎo)員和認(rèn)定小組成員提出異議，認(rèn)定小組接到異議后應(yīng)認(rèn)真組織認(rèn)定小組成員對(duì)異議所反映的事實(shí)進(jìn)行核實(shí)并給予答復(fù)。如果異議者仍有不同意見，可以申請(qǐng)向?qū)W校學(xué)生處資助管理科提出申訴，由其組織工作人員給予最終的結(jié)果。但部分高校仍存在學(xué)院和班級(jí)采用“平分助學(xué)金”和“輪流拿助學(xué)金”等方式來(lái)消除貧困生認(rèn)定結(jié)果遭遇質(zhì)疑的現(xiàn)象。可見，認(rèn)定監(jiān)督機(jī)制失范帶來(lái)的認(rèn)定公信力危機(jī)，嚴(yán)重背離了國(guó)家認(rèn)定貧困生資格相關(guān)文件精神的初衷。地方性的政策文件和高校自身的實(shí)施辦法雖然規(guī)定了對(duì)弄虛作假和違規(guī)操作的行為人的責(zé)任，但因?yàn)楦咝?duì)國(guó)家助學(xué)金評(píng)定的監(jiān)督主要通過(guò)學(xué)院和學(xué)校對(duì)班級(jí)評(píng)定的結(jié)果采取形式審核，欠缺有效的監(jiān)督途徑，導(dǎo)致助學(xué)金的評(píng)定過(guò)程往往參雜著弄虛作假和違規(guī)操作行為，評(píng)定結(jié)果的公平性受到質(zhì)疑。

四、破解家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定的若干思路

針對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作面臨的主要困境，為落實(shí)國(guó)家精準(zhǔn)資助的工作要求，需要進(jìn)一步完善認(rèn)定信息管理系統(tǒng)，建立科學(xué)有效的認(rèn)定機(jī)制。

（一）加強(qiáng)信息收集的動(dòng)態(tài)管理，有效防范信息失真

高?？梢赃m時(shí)建立貧困生動(dòng)態(tài)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，包含學(xué)生姓名、性別、家庭基本情況、家庭年收入、支出和負(fù)債情況、所在地平均基本生活水平、受資助情況、勤工儉學(xué)情況及其他必要信息等。學(xué)校應(yīng)每學(xué)期開學(xué)更新數(shù)據(jù)庫(kù)，充分利用大數(shù)據(jù)來(lái)隨時(shí)掌握和分析學(xué)生困難程度的動(dòng)態(tài)情況。例如，重慶實(shí)施了貧困戶建卡制度，學(xué)校可以對(duì)建卡貧困戶家庭學(xué)生直接認(rèn)定為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，從政策上給予保障。同時(shí)，政府可以考慮健全國(guó)家信用征信系統(tǒng)，建立貧困生實(shí)地走訪機(jī)制等措施，有效減少因信息失真導(dǎo)致貧困生資格喪失的情形。

1.健全國(guó)家信用征信系統(tǒng)

信用征信系統(tǒng)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)稅務(wù)、財(cái)政、民政、金融、教育、公安等部門的聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)公共資源的共享。政府部門應(yīng)建立個(gè)人收入、稅收、信貸、扶貧辦等信息的聯(lián)網(wǎng)和監(jiān)管系統(tǒng)，使高校能夠準(zhǔn)確了解學(xué)生的家庭經(jīng)濟(jì)情況，為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定信息管理提供準(zhǔn)確的家庭經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。同時(shí)，學(xué)校應(yīng)將學(xué)生在校的資助信息和日常表現(xiàn)錄入系統(tǒng)，確保資助工作效率的提高。

2.建立對(duì)貧困生實(shí)地走訪機(jī)制

鑒于貧困證明的權(quán)威性和真實(shí)性較差，高校應(yīng)不定期安排專人實(shí)地走訪貧困生家庭，第一手掌握解貧困生的實(shí)際貧困狀況，通過(guò)各種途徑為這類學(xué)生排憂解難?？紤]到走訪成本較大，建議政府財(cái)政和高?？梢园才艑ｍ?xiàng)資金予以支持和保障。同時(shí)，結(jié)合高校實(shí)際情況，兼顧普遍性和典型性原則，合理確定走訪困難學(xué)生家庭的規(guī)模和數(shù)量，以此提高學(xué)生的誠(chéng)信意識(shí)，構(gòu)建抵制“偽貧困生”的防火墻。

（二）建立認(rèn)定審核責(zé)任追查機(jī)制，最大限度保障認(rèn)定結(jié)果的公正性

實(shí)踐中，貧困生生源地的居委會(huì)（村委會(huì)）、基層民政部門最了解貧困生家庭經(jīng)濟(jì)情況，有責(zé)任調(diào)查核實(shí)貧困生提供貧困證明的真實(shí)性。國(guó)家現(xiàn)行政策沒有對(duì)生源地居委會(huì)、基層民政部門審核貧困證明做出程序規(guī)定和責(zé)任追究機(jī)制，導(dǎo)致出具貧困證明的形式不規(guī)范，甚至過(guò)于隨意，真實(shí)性可靠性較差。因此，政府要規(guī)范貧困生證明的辦理程序。居委會(huì)（村委會(huì)）對(duì)于申請(qǐng)學(xué)生的家庭要做細(xì)致的調(diào)查與核實(shí)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政部門要對(duì)居委會(huì)（村委會(huì)）的調(diào)查情況進(jìn)一步核實(shí)后上報(bào)縣級(jí)民政部門；縣級(jí)民政部門在接到申請(qǐng)后，應(yīng)該根據(jù)申請(qǐng)者情況分別找低保、醫(yī)療、低收入家庭認(rèn)定中心、優(yōu)撫、慈善等相關(guān)部門核對(duì)，并將“證明”的使用范圍進(jìn)一步審查，簽署意見并加蓋公章。各級(jí)審核單位要落實(shí)審核責(zé)任，實(shí)行“誰(shuí)蓋章誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任機(jī)制，對(duì)于不履行審核責(zé)任的單位和個(gè)人要進(jìn)行責(zé)任追究；對(duì)于弄虛作假的學(xué)生和家庭，也要視情況采取限制生源地貸款等措施進(jìn)行懲罰，確保貧困生證明的權(quán)威性和真實(shí)性。

（三）重塑認(rèn)定公信力，完善認(rèn)定監(jiān)督機(jī)制

學(xué)校要建立年級(jí)、學(xué)院和校級(jí)三級(jí)認(rèn)定監(jiān)督機(jī)制，明確異議提出、復(fù)核和答復(fù)的限定時(shí)間和責(zé)任主體，從程序和實(shí)體上充分保障申訴者的合法權(quán)益，重塑認(rèn)定結(jié)果的公信力。

1.年級(jí)同學(xué)對(duì)認(rèn)定小組的監(jiān)督

年級(jí)同學(xué)對(duì)于認(rèn)定小組的評(píng)議過(guò)程和評(píng)議結(jié)果有監(jiān)督的權(quán)利，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并有充足理由和事實(shí)依據(jù)的，可以向認(rèn)定小組提出，與輔導(dǎo)員進(jìn)行交涉。若得不到滿意答復(fù)，可以向?qū)W院分管領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校資助中心工作人員反映情況，必要時(shí)可以直接越級(jí)反映情況。

2.學(xué)院對(duì)認(rèn)定小組的監(jiān)督

在評(píng)議小組認(rèn)定過(guò)程中，學(xué)院須派人參與評(píng)議過(guò)程，并且通過(guò)隨機(jī)抽查、訪談部分貧困生和認(rèn)定小組成員等形式核實(shí)認(rèn)定程序的合規(guī)性，減少出現(xiàn)人情認(rèn)定情形，盡量避免認(rèn)定成員的主觀性。

3.年級(jí)對(duì)獲得認(rèn)定資格并享受國(guó)家助學(xué)金同學(xué)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制

年級(jí)和學(xué)院可以通過(guò)電話、走訪等形式進(jìn)一步核實(shí)受助學(xué)生的家庭經(jīng)濟(jì)情況，通過(guò)平日地觀察了解受助者的助學(xué)金的使用情況。一旦發(fā)現(xiàn)并查實(shí)受助者有偽造貧困證明，肆意揮霍助學(xué)金的情況，年級(jí)要及時(shí)向?qū)W院和學(xué)校資助管理中心上報(bào)情況，收回所發(fā)放全部或者部分助學(xué)金，并對(duì)受助者予以嚴(yán)肅處理。年級(jí)和學(xué)院要給予舉報(bào)者必要的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并保障其隱私權(quán)，構(gòu)建更加完善的認(rèn)定監(jiān)督機(jī)制。

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作者單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波