中國工商銀行城市金融研究所　　楊　　飛

央行非銀支付新規(guī)的落地及其影響

中國工商銀行城市金融研究所楊飛

近日，人民銀行發(fā)布了《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》，自2016年7月1日起實(shí)施。相比去年7月的征求意見稿，該辦法對(duì)多項(xiàng)條款做出了補(bǔ)充和修訂，最大限度地兼顧了規(guī)范與創(chuàng)新。央行非銀支付新規(guī)在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控、實(shí)施審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，充分考慮了支付機(jī)構(gòu)的訴求與消費(fèi)者的支付體驗(yàn)，背后體現(xiàn)著市場與監(jiān)管的博弈。對(duì)商業(yè)銀行而言，非銀支付新規(guī)的落地將使網(wǎng)絡(luò)支付市場環(huán)境更加健康規(guī)范，但同時(shí)也要更多地承擔(dān)客戶資金安全的管理責(zé)任和先行賠付責(zé)任。

一、央行非銀支付新規(guī)的兩大變動(dòng)

央行非銀支付新規(guī)較之征求意見稿在兩個(gè)方面做出了較大變動(dòng)：一是優(yōu)化了個(gè)人支付賬戶分類方式，從兩類擴(kuò)充為三類；二是對(duì)支付機(jī)構(gòu)實(shí)施分類管理，制定了差別化的監(jiān)管措施。

（一）個(gè)人支付賬戶由兩類擴(kuò)充為三類

在征求意見稿中，央行將個(gè)人支付賬戶劃分為消費(fèi)類賬戶和綜合類賬戶。為滿足不同客戶的多樣化需求，央行非銀支付新規(guī)最終稿將這一劃分?jǐn)U充至三類。其中，Ⅰ類賬戶是為方便客戶小額、臨時(shí)支付交易而新增的賬戶種類，它只需要一個(gè)非面對(duì)面的外部渠道驗(yàn)證客戶基本身份信息（如聯(lián)網(wǎng)核查居民身份證信息），就能夠開通消費(fèi)和轉(zhuǎn)賬服務(wù)，開戶過程最為便捷。但為兼顧安全性，Ⅰ類賬戶的交易限額較低，即余額付款交易自賬戶開立起累計(jì)不超過1000元。

Ⅱ類和Ⅲ類賬戶的客戶實(shí)名驗(yàn)證強(qiáng)度相對(duì)較高，因此具有較高的交易限額，分別對(duì)應(yīng)于此前的消費(fèi)類賬戶和綜合類賬戶。Ⅱ類賬戶需要以面對(duì)面的方式，或至少三個(gè)非面對(duì)面的外部渠道核實(shí)客戶身份，其余額付款交易年累計(jì)不超過10萬元。Ⅲ類賬戶的實(shí)名驗(yàn)證強(qiáng)度最高，需要以面對(duì)面的方式，或至少五個(gè)非面對(duì)面的渠道核實(shí)身份，其余額付款交易年累計(jì)不超過20萬元，只有Ⅲ類賬戶可以用于購買投資理財(cái)?shù)冉鹑陬惍a(chǎn)品。

表1支付機(jī)構(gòu)個(gè)人支付賬戶分類

表2央行對(duì)支付機(jī)構(gòu)的分類監(jiān)管

（二）對(duì)非銀支付機(jī)構(gòu)實(shí)施動(dòng)態(tài)分類管理

當(dāng)前，已獲得網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)許可的非銀支付機(jī)構(gòu)有117家，而前10家支付機(jī)構(gòu)占據(jù)了80%以上的市場份額。央行在充分考慮大型支付機(jī)構(gòu)的訴求后，提出了建立分類評(píng)價(jià)機(jī)制和動(dòng)態(tài)管理的新政策。也就是對(duì)綜合評(píng)級(jí)較高的機(jī)構(gòu)，在客戶身份驗(yàn)證渠道、支付賬戶轉(zhuǎn)賬功能、支付賬戶單日交易限額、銀行卡快捷支付驗(yàn)證方式等多個(gè)方面，給予更充分的信任和更有力的支持；對(duì)綜合評(píng)級(jí)較低的機(jī)構(gòu)，提出更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施，以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和客戶權(quán)益保護(hù)。例如根據(jù)辦法，若支付機(jī)構(gòu)被評(píng)定為“A”類且Ⅱ類、Ⅲ類支付賬戶實(shí)名比例超過95%，可以將支付賬戶余額付款的單日累計(jì)限額提高至一般規(guī)定的2倍。若支付機(jī)構(gòu)被評(píng)定為“C”類及以下，或支付賬戶實(shí)名比例較低，甚至對(duì)零售支付體系或社會(huì)公眾支付信心產(chǎn)生重大影響，央行將對(duì)其加大監(jiān)管力度?？梢?，監(jiān)管層正從靜態(tài)規(guī)則制定轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)彈性管理，這為風(fēng)險(xiǎn)管理能力較強(qiáng)、評(píng)級(jí)較高的支付機(jī)構(gòu)提供了政策紅利，也為支付創(chuàng)新預(yù)留了更多空間。

二、央行非銀支付新規(guī)落地的背景

經(jīng)過幾年的創(chuàng)新發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)支付規(guī)模迅猛增長、效率極大提升，但同時(shí)也面臨不少問題和風(fēng)險(xiǎn)。如何通過規(guī)范發(fā)展使支付更加安全可靠，已成為我國網(wǎng)絡(luò)支付發(fā)展中的主要矛盾。因此，需要監(jiān)管部門對(duì)此加以規(guī)范，來保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)支付市場健康發(fā)展。

表3支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的增長

表4央行對(duì)支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施

（一）非銀支付交易規(guī)模年均翻番

近年來，非銀行支付機(jī)構(gòu)憑借在信用擔(dān)保機(jī)制、銀行支付網(wǎng)關(guān)接口整合、行業(yè)支付深度解決方案和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用上的創(chuàng)新，較好地滿足了各類客戶的資金收付需求，促進(jìn)了電子商務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，提高了支付體系的效率。與此同時(shí)，支付機(jī)構(gòu)自身也實(shí)現(xiàn)了交易規(guī)模的顯著擴(kuò)張和交易功能的日趨完善。根據(jù)人民銀行的數(shù)據(jù)，2013年到2015年前三季度，我國非銀支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)筆數(shù)由153.4億筆增至562.5億筆，年均復(fù)合增長率達(dá)110. 1%；網(wǎng)絡(luò)支付交易金額由9.22萬億元增至32.97萬億元，年均復(fù)合增長率達(dá)107.1%。

（二）非銀支付風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生

盡管非銀支付機(jī)構(gòu)為消費(fèi)者提供了便捷的支付結(jié)算方式，但由于其內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理水平良莠不齊、抵御外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力較弱，客戶資金被盜、信息泄露、套現(xiàn)洗錢等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，支付機(jī)構(gòu)的資金轉(zhuǎn)移過程脫離了銀行和監(jiān)管部門的監(jiān)控，對(duì)消費(fèi)者的切身利益及金融體系的安全穩(wěn)定造成了一定威脅。一是支付機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別機(jī)制不夠完善，為欺詐、套現(xiàn)、洗錢等風(fēng)險(xiǎn)提供了可乘之機(jī)；二是以支付賬戶為基礎(chǔ)的跨市場業(yè)務(wù)快速發(fā)展，沉淀了大量客戶資金，加大了資金流動(dòng)性管理壓力和跨市場交易風(fēng)險(xiǎn)；三是支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)相對(duì)較弱，在客戶資金安全和信息安全保障機(jī)制等方面存在欠缺；四是客戶權(quán)益保護(hù)亟待加強(qiáng)，存在夸大宣傳、虛假承諾、消費(fèi)者維權(quán)難等問題?？梢姡胄谐雠_(tái)網(wǎng)絡(luò)支付新規(guī)，對(duì)支付業(yè)務(wù)發(fā)展中的各類風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行強(qiáng)化監(jiān)管是及時(shí)和必要的。

三、央行非銀支付新規(guī)落地的影響

（一）對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融由包容性監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)徤鞅O(jiān)管

央行新規(guī)的落地，意味著我國對(duì)非銀行支付和互聯(lián)網(wǎng)金融的包容性監(jiān)管，全面轉(zhuǎn)向?qū)徤鞅O(jiān)管?；谛碌墓芾磙k法，央行對(duì)網(wǎng)絡(luò)支付的風(fēng)險(xiǎn)管控將更趨強(qiáng)化和細(xì)化。未來，支付機(jī)構(gòu)將不得為金融機(jī)構(gòu)以及從事信貸、融資、理財(cái)、擔(dān)保、信托、貨幣兌換等金融業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu)開立支付賬戶；不得經(jīng)營或者變相經(jīng)營證券、保險(xiǎn)、信貸、融資、理財(cái)、擔(dān)保、信托、貨幣兌換、現(xiàn)金存取等業(yè)務(wù)。這實(shí)際就是要在網(wǎng)絡(luò)支付和金融業(yè)務(wù)之間建立一道防火墻，防止部分支付機(jī)構(gòu)為市場上一些互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)機(jī)構(gòu)、P2P平臺(tái)賬戶等提供資金出入的通道。

此外，央行對(duì)支付機(jī)構(gòu)違法違規(guī)的處罰力度也將明顯加強(qiáng)。2016年1月，央行依法注銷了上海暢購企業(yè)服務(wù)有限公司的支付業(yè)務(wù)許可證，使其成為第一家被責(zé)令退出市場的支付企業(yè)（注該公司存在大量挪用客戶備付金、偽造財(cái)務(wù)賬冊和業(yè)務(wù)報(bào)表等嚴(yán)重違規(guī)行為，擾亂支付服務(wù)市場秩序，且造成重大損失，嚴(yán)重?fù)p害客戶合法權(quán)益。）。

（二）對(duì)消費(fèi)者支付體驗(yàn)的影響有限

央行非銀支付新規(guī)在規(guī)范與創(chuàng)新、安全與效率之間做出了較好的平衡與統(tǒng)籌，能夠滿足絕大部分個(gè)人客戶的付款需求，基本不對(duì)客戶支付體驗(yàn)造成影響。

首先，Ⅱ類、Ⅲ類支付賬戶年累計(jì)10萬元、20萬元的限額可以滿足大多數(shù)客戶的支付要求。即使對(duì)少數(shù)消費(fèi)者，或是消費(fèi)者偶發(fā)的大額支付，也可以通過銀行卡快捷支付、銀行網(wǎng)關(guān)支付等方式完成。其次，辦法中所有“限額”指的都是支付賬戶的“余額”，消費(fèi)者網(wǎng)購時(shí)只有使用賬戶中的資金余額支付時(shí)，才會(huì)受到限額的影響。央行此舉也是意在控制支付賬戶的資金沉淀規(guī)模。再次，在身份驗(yàn)證過程中，客戶只需要按照支付機(jī)構(gòu)的要求在網(wǎng)上填寫并上傳相關(guān)信息即可，并不需要本人去相關(guān)部門證明“我是我”，而是由支付機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與外部數(shù)據(jù)庫或系統(tǒng)進(jìn)行連接并驗(yàn)證客戶身份信息的真實(shí)性。可見，央行新規(guī)主要是約束支付機(jī)構(gòu)行為、防范支付風(fēng)險(xiǎn)，而不會(huì)對(duì)消費(fèi)者日常支付產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

（三）支付賬戶與銀行賬戶的區(qū)別進(jìn)一步明晰

央行新規(guī)使支付賬戶與銀行賬戶的區(qū)別進(jìn)一步明晰。支付賬戶最初是支付機(jī)構(gòu)為方便客戶網(wǎng)上支付和解決電子商務(wù)交易中買賣雙方信任度不高而為其開立的，與銀行賬戶有明顯不同。一是提供賬戶服務(wù)的主體不同。支付賬戶由非銀行支付機(jī)構(gòu)為客戶開立，主要用于電子商務(wù)交易的收付款結(jié)算。銀行賬戶由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為客戶開立，賬戶資金除了用于支付結(jié)算外，還具有保值、增值等目的。二是賬戶資金余額的性質(zhì)和保障機(jī)制不同。支付賬戶余額的本質(zhì)是預(yù)付價(jià)值，類似于預(yù)付費(fèi)卡中的余額，該余額資金雖然所有權(quán)歸屬于客戶，卻未以客戶本人名義存放在銀行，而是支付機(jī)構(gòu)以其自身名義存放在銀行，并實(shí)際由支付機(jī)構(gòu)支配與控制。同時(shí)，該余額僅代表支付機(jī)構(gòu)的企業(yè)信用，法律保障機(jī)制上遠(yuǎn)低于《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》保障下的央行貨幣與商業(yè)銀行貨幣，也不受存款保險(xiǎn)條例保護(hù)。一旦支付機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或信用風(fēng)險(xiǎn)，將可能導(dǎo)致支付賬戶余額無法使用，不能回提為銀行存款，使客戶遭受財(cái)產(chǎn)損失。三是非銀機(jī)構(gòu)支付賬戶的分類標(biāo)準(zhǔn)與央行不久前公布的銀行賬戶分類正好形成倒置，即非銀支付賬戶的身份認(rèn)證強(qiáng)度為Ⅰ類最弱、Ⅲ類最強(qiáng)，而銀行賬戶為Ⅰ類最強(qiáng)、Ⅲ類最弱。這種設(shè)置在實(shí)踐中主要是為了明顯區(qū)分不同的賬戶體系類別。

（四）銀行將承擔(dān)快捷支付資金損失的先行賠付責(zé)任

快捷支付是支付機(jī)構(gòu)和銀行通過協(xié)議與客戶約定，由支付機(jī)構(gòu)代其向銀行發(fā)送支付指令，直接扣劃客戶綁定的銀行賬戶資金的支付方式。快捷支付以開通簡單、交易驗(yàn)證便捷的特點(diǎn)受到客戶歡迎，已成為我國電子商務(wù)交易的主要支付方式之一。但實(shí)踐中，由于該業(yè)務(wù)涉及客戶、支付機(jī)構(gòu)及銀行三方，權(quán)責(zé)關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)損失，客戶維權(quán)困難。

為此，央行此次明確了支付機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行合作為客戶提供快捷支付業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先或在首筆交易時(shí)分別與客戶建立清晰、完整的業(yè)務(wù)授權(quán)，同時(shí)明確約定扣款適用范圍、交易驗(yàn)證方式、交易限額及風(fēng)險(xiǎn)賠付責(zé)任。新規(guī)同時(shí)強(qiáng)調(diào)，銀行是客戶資金安全的管理責(zé)任主體，在后續(xù)交易時(shí)無論是由銀行進(jìn)行交易驗(yàn)證還是支付機(jī)構(gòu)代為驗(yàn)證，銀行均要承擔(dān)快捷支付資金損失的先行賠付責(zé)任。這就要求銀行今后更為審慎地與第三方合作開展網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)，并探索建立合理的風(fēng)險(xiǎn)撥備及賠付機(jī)制。