張茂付，吳夏華，孟俊國(guó)

(浙江省慶元縣林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，浙江 慶元 323800)

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林業(yè)執(zhí)法改革的途徑與方法探討

張茂付，吳夏華，孟俊國(guó)

(浙江省慶元縣林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，浙江 慶元 323800)

分析了林業(yè)執(zhí)法改革的重要性與緊迫性，探討了林業(yè)執(zhí)法改革的途徑和方法，詳細(xì)闡述了慶元縣木材檢查總站創(chuàng)新完善行政執(zhí)法體制機(jī)制，包括轉(zhuǎn)變木材運(yùn)輸監(jiān)管隊(duì)伍職能，進(jìn)行改革的主要做法和發(fā)揮的成效，以期提供參考。

林業(yè)；行政管理；轉(zhuǎn)型升級(jí)；執(zhí)法改革

1　引言

慶元縣是中國(guó)生態(tài)環(huán)境第一縣，是浙江省乃至全國(guó)重點(diǎn)林業(yè)縣，全縣森林面積251.7萬畝，占土地總面積的87.6%，森林覆蓋率高達(dá)86%，活立木蓄積1100萬m3，農(nóng)民人均收入60%以上來自林業(yè)及與林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，林業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)占有重要地位[1]。

近年來，為有效整合執(zhí)法隊(duì)伍，適應(yīng)集體林權(quán)制度改革的需要[2]，慶元縣針對(duì)國(guó)家木材運(yùn)輸監(jiān)管政策調(diào)整后，木材運(yùn)輸檢查工作量大幅降低以及林業(yè)行政執(zhí)法體制職能交叉、多頭執(zhí)法的實(shí)際，積極應(yīng)對(duì)，大膽創(chuàng)新，以木材運(yùn)輸監(jiān)管隊(duì)伍為基礎(chǔ)，成立林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管隊(duì)伍職能，賦予新的地位和使命，有效理順了執(zhí)法體制，提高了林業(yè)行政執(zhí)法水平。

2　林業(yè)執(zhí)法改革的必要性和緊迫性

2.1林業(yè)執(zhí)法改革是黨中央對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法工作提出的新要求

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出“創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任”。這是黨中央對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法工作提出的新要求。新行政訴訟法及相關(guān)司法解釋都進(jìn)一步嚴(yán)格了行政執(zhí)法資格準(zhǔn)入和執(zhí)法主體適格等司法審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政執(zhí)法提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求?，F(xiàn)階段我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法體制由于歷史、經(jīng)濟(jì)等原因存在諸多不足，如權(quán)責(zé)不清、權(quán)力分配混亂等，嚴(yán)重影響了我國(guó)林業(yè)執(zhí)法活動(dòng)的有序開展，進(jìn)而在一定程度上制約了我國(guó)林業(yè)事業(yè)的發(fā)展[3]。

2.2林業(yè)執(zhí)法改革是黨中央對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法工作提出的新要求

木材運(yùn)輸監(jiān)管隊(duì)伍長(zhǎng)期從事木材運(yùn)輸執(zhí)法工作，林業(yè)行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富。在2008年前為順利完成林業(yè)“兩金”征收，保障林業(yè)發(fā)展正常運(yùn)轉(zhuǎn)，基層木材檢查站(巡查大隊(duì))在保護(hù)森林資源和維護(hù)林區(qū)治安穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。2013年，國(guó)家對(duì)木材運(yùn)輸監(jiān)管政策進(jìn)行調(diào)整，憑證運(yùn)輸?shù)姆秶鷾p少，木材運(yùn)輸檢查工作量大幅度降低。以主要交通線路的基層木材檢查站為例，日常工作依法檢查木材運(yùn)輸證、森林植物檢疫證等工作量平均都減少3/5左右，有的木材檢查站甚至出現(xiàn)全年零記錄的情況。

面對(duì)這種形勢(shì)，慶元縣清醒地認(rèn)識(shí)到，如果不進(jìn)行改革，木材檢查站即面對(duì)被邊緣化的趨勢(shì)，一大批執(zhí)法人員將面臨被內(nèi)部分流消化或下崗的危機(jī)。建立健全林業(yè)的法律體系,實(shí)行依法治林,依法興林,是適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的需要[4]。為此，根據(jù)浙江省林業(yè)廳森林資源處領(lǐng)導(dǎo)到慶元考察調(diào)研時(shí)的指導(dǎo)意見，慶元縣主動(dòng)適應(yīng)引領(lǐng)新常態(tài)，深化改革創(chuàng)新，率先在全省提出基于木檢執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)立林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)的構(gòu)思。此舉得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門的大力支持，浙江省林業(yè)廳將慶元縣納入第二批林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)單位。

3　林業(yè)執(zhí)法改革的途徑和方法

3.1完成整合機(jī)構(gòu)，破解邊緣化困局

我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)存的問題，其重點(diǎn)不在于修補(bǔ)，而是應(yīng)從整體體制方面入手來改革執(zhí)法機(jī)制[5]。2013年12月，經(jīng)慶元縣機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立“慶元縣林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)”，為公益一類事業(yè)單位。實(shí)行“三塊牌子、一套人馬”，即“縣林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)、縣木材檢查總站、縣木材運(yùn)輸巡查大隊(duì)”合署辦公模式。下設(shè)2個(gè)執(zhí)法中隊(duì)(巡查中隊(duì))，5個(gè)木材檢查站。執(zhí)法中隊(duì)(巡查中隊(duì))負(fù)責(zé)林業(yè)行政案件查處和縣鄉(xiāng)道木材運(yùn)輸巡查監(jiān)管職責(zé)；木材檢查站仍然負(fù)責(zé)木材運(yùn)輸監(jiān)管職責(zé)。

3.2職能劃分，強(qiáng)化林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法、監(jiān)管能力

在林業(yè)行政執(zhí)法職能整合上，調(diào)整為縣林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)具體承擔(dān)林業(yè)行政執(zhí)法、木材運(yùn)輸監(jiān)管職能(森林公安局、森林植物檢疫部門原有職能不變)；局林政科、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)林業(yè)工作站等部門承擔(dān)行政管理任務(wù)，局法制科承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)督任務(wù)。同時(shí)，明確林業(yè)行政案件的現(xiàn)場(chǎng)檢查(勘驗(yàn))按照屬地管理原則由案件所轄林業(yè)工作站負(fù)責(zé)。其他科室和單位不再承擔(dān)林業(yè)行政執(zhí)法職能。林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略就包括了林業(yè)行政執(zhí)法,如果能做好林業(yè)行政執(zhí)法,對(duì)于林業(yè)的未來有著決定性的影響[6]。

3.3依法實(shí)踐，順利推進(jìn)林業(yè)綜合改革

為順利推進(jìn)慶元縣林業(yè)綜合改革，根據(jù)浙江省政府《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的意見》文件精神和浙江省林業(yè)廳安排部署，慶元縣制定了《慶元縣林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)方案》，將綜合行政執(zhí)法工作與林業(yè)部門職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，事業(yè)單位改革，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，總體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施，重點(diǎn)突破，有序推進(jìn)。建立健全《執(zhí)法責(zé)任制》、《執(zhí)法錯(cuò)案和過錯(cuò)責(zé)任追究制》、《林業(yè)監(jiān)察巡查制度》、《重大林業(yè)違法案件審查備案制度》等，進(jìn)一步規(guī)范林政執(zhí)法案件的執(zhí)法辦案程序及執(zhí)法案卷管理工作，提高執(zhí)法辦案能力。建立健全《林業(yè)綜合執(zhí)法內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制》、《檔案管理制度》，進(jìn)一步完善內(nèi)部管理制度，提升管理水平。建立健全首問負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制、執(zhí)法公開制，進(jìn)一步完善對(duì)外服務(wù)制度，增強(qiáng)執(zhí)法人員公仆意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。中共中央、國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，是我國(guó)實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展的法律保障。建立完善林業(yè)綜合執(zhí)法與公安執(zhí)法等部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與林業(yè)主管部門、專業(yè)管理機(jī)構(gòu)之間資源共享，形成協(xié)調(diào)、高效的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。

4　慶元林業(yè)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)成效分析

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治體制改革的不斷深入,各項(xiàng)林業(yè)行政管理制度按照依法治林的方略逐步建立起來[7]，慶元縣林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)組建以來，明確了木材運(yùn)輸監(jiān)管隊(duì)伍新的地位和新的使命，極大地調(diào)動(dòng)了執(zhí)法人員的工作主動(dòng)性和積極性，多次開展全縣性嚴(yán)打涉林違法專項(xiàng)行動(dòng)，加大林業(yè)執(zhí)法打擊力度，當(dāng)?shù)厣媪中姓?、信訪案件發(fā)案率明顯減少，為林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和森林資源保護(hù)發(fā)揮了重要作用。

4.1有效保障執(zhí)法的公正性和權(quán)威性

合理配置執(zhí)法力量、科學(xué)劃分執(zhí)法權(quán)限，是完善執(zhí)法體制、提高監(jiān)管效能的基礎(chǔ)。慶元縣林業(yè)綜合執(zhí)法改革后明確了林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)和法制科、林政科、野生動(dòng)植物保護(hù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)林業(yè)工作站等單位(科室)之間的執(zhí)法監(jiān)督、行政處罰、技術(shù)檢驗(yàn)職能分工，明確了森林公安分局和林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)的職責(zé)，從體制上有效保障執(zhí)法的合理性、公正性和權(quán)威性。

4.2有效提高執(zhí)法效率和辦案質(zhì)量

改革后將分散的執(zhí)法職能集中到林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)行專業(yè)化管理，再通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)和執(zhí)法實(shí)踐，不僅提高了執(zhí)法的效率，更提高了辦案的質(zhì)量，有效的打擊了涉林違法犯罪，促進(jìn)了森林資源的保護(hù)。針對(duì)嚴(yán)峻的森林防火形勢(shì)，執(zhí)法大隊(duì)積極主動(dòng)開展火災(zāi)隱患排查，嚴(yán)厲打擊野外非法用火，全力查處森林火災(zāi)行政案件，充分發(fā)揮了警示和震懾作用，有效遏制和減少了森林火災(zāi)的發(fā)生。建立健全森林資源防控體系，主動(dòng)參與排查、化解、調(diào)處山林權(quán)屬糾紛，努力構(gòu)建平安和諧林區(qū)，有效保護(hù)了森林資源安全，實(shí)現(xiàn)了林區(qū)資源監(jiān)管總體穩(wěn)定。如2014年9月，在接到“有人將利用客運(yùn)班車販運(yùn)活體野生動(dòng)物至福建出售”的群眾舉報(bào)后，執(zhí)法大隊(duì)立即設(shè)立多道執(zhí)勤點(diǎn)進(jìn)行全天候嚴(yán)密布控，成功攔截嫌疑客車，當(dāng)場(chǎng)查獲國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物野生眼鏡蛇1條、省一般保護(hù)陸生野生動(dòng)物王錦蛇等25條蛇類活體。

2014～2015年，慶元縣林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)共受理并辦結(jié)林業(yè)行政案件105起、查處非法運(yùn)輸木材案件472起，依法移送刑事案件5起，化解涉林矛盾糾紛25起，排查案件線索29起,沒有發(fā)生行政復(fù)議或行政訴訟案件。

4.3有效解決木檢執(zhí)法職能轉(zhuǎn)化問題

慶元縣木材檢查總站經(jīng)編辦核準(zhǔn)編制40名，現(xiàn)有在職人員39人，隨著國(guó)家對(duì)木材運(yùn)輸檢查政策的調(diào)整，木材運(yùn)輸證、森林植物檢疫證等日常檢查數(shù)量大幅度減少，木材運(yùn)輸檢查職能開始漸漸弱化。改革以木材運(yùn)輸監(jiān)管隊(duì)伍為基礎(chǔ)成立林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，賦予監(jiān)管隊(duì)伍新的職能，實(shí)現(xiàn)了其職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)保障了林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作的推進(jìn)。

5　結(jié)語

慶元縣在林業(yè)綜合執(zhí)法改革中做出了一些有益的探索和創(chuàng)新，繼續(xù)堅(jiān)持以林區(qū)問題為導(dǎo)向，以生態(tài)建設(shè)為引領(lǐng)，緊緊抓住理念更新、機(jī)制完善、科技運(yùn)用、能力提升等關(guān)鍵點(diǎn)，積極探索，大膽實(shí)踐，在推進(jìn)林業(yè)綜合執(zhí)法改革工作中創(chuàng)造積累經(jīng)驗(yàn)。改革后進(jìn)一步理順林業(yè)行政執(zhí)法體系，規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法行為，加大林業(yè)行政執(zhí)法力度，提高林業(yè)行政執(zhí)法效率[8]。筆者認(rèn)為，林業(yè)綜合執(zhí)法改革必須在機(jī)制方面有所突破，應(yīng)以省為總體，以縣為單元，擴(kuò)大試點(diǎn)，推進(jìn)林業(yè)綜合執(zhí)法改革循序漸進(jìn)。

慶元縣以木材運(yùn)輸監(jiān)管人員為基礎(chǔ)的林業(yè)綜合執(zhí)法改革是貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的要求部署，加快政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要舉措。改革堅(jiān)持先行先試，將內(nèi)設(shè)的多個(gè)執(zhí)法單位和執(zhí)法隊(duì)伍加以合并，由新的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)，形成權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效、保障有力的林業(yè)綜合執(zhí)法管理體制，建設(shè)一支政治堅(jiān)定、行為規(guī)范、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬的林業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，切實(shí)維護(hù)林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，努力構(gòu)建生態(tài)林業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。

[1]張成岳.慶元林業(yè)——山農(nóng)致富的希望[J].浙江林業(yè),2006(11):12.

[2]吳夏華.慶元縣林業(yè)局“一周一課”強(qiáng)化行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)[J].浙江林業(yè)，2013(6)：28.

[3]郝志一.我國(guó)林業(yè)行政執(zhí)法體制研究[D].哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2014.

[4]王瑛娜.我國(guó)林業(yè)綜合行政執(zhí)法研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2010.

[5]薛丹丹.林業(yè)行政執(zhí)法研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2007.

[6]趙長(zhǎng)柏.強(qiáng)化林業(yè)行政執(zhí)法的相關(guān)措施分析[J].北京農(nóng)業(yè)，2011(36)：110～111.

[7]諶東華.林業(yè)行政違規(guī)現(xiàn)象的探討[J].福建林業(yè)科技，2006(3)：207～210.

[8]劉冠宇.關(guān)于推進(jìn)林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的思考[J].北京林業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(2)：28.

Approach and Methodology of Deepening Reformof Forestry Law Enforcement

Zhang Maofu, Wu Xiahua, Men Junguo

(QingyuanPrefecturalForestryComprehensiveLawEnforcementSquads,Qingyuan,Zhejiang323800,China)

Deepening the reform of administrative management system and promoting the construction of the rule of law in Zhejiang Province,according to the adjustment of the state's policy about the wood transportation based on warrant, Qingyuan County promptly built an agency of the comprehensive law enforcement, in which the wood inspection agency is the main party, in order to reinforce forest resources conservation. In this paper, we detaily introduced Qingyuan County's master station of the wood inspection's main practice and actual performances in innovating and improvingthe system of administrative law enforcement,intransformingthe wood transportation inspection agency'sfunctions.It is an attempt for further widespreading the reform of forestry law enforcement in the whole province.

forestry; administrative management;transformation and upgrading;reform of law enforcement

2016-06-23

張茂付(1978—)，男，工程師，主要從事林業(yè)資源監(jiān)管和生態(tài)保護(hù)工作。

吳夏華(1973—)，男，工程師，主要從事林業(yè)資源監(jiān)管和技術(shù)推廣工作。

S7

A

1674-9944(2016)15-0216-03