何成都　倪潔（西藏民族大學(xué)管理學(xué)院，陜西 咸陽(yáng)　712082）

西藏應(yīng)急管理制約因素與優(yōu)化

何成都倪潔
（西藏民族大學(xué)管理學(xué)院，陜西 咸陽(yáng)712082）

西藏應(yīng)急管理事業(yè)起步晚，面臨著自然、經(jīng)濟(jì)、行政、法治和宗教等制約因素，應(yīng)樹(shù)立科學(xué)的應(yīng)急管理理念，開(kāi)展公民教育，充分發(fā)揮基層組織、駐村干部和當(dāng)?shù)亍熬ⅰ钡淖饔茫瑒?chuàng)新應(yīng)急管理援藏制度，整合應(yīng)急力量，從而提高西藏應(yīng)急管理能力。

應(yīng)急管理；公民教育；應(yīng)急援藏

我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)起步較晚，但應(yīng)急管理的重要性越來(lái)越受到各級(jí)政府的重視，并投入大量資源進(jìn)行應(yīng)急管理能力建設(shè)。西藏作為我國(guó)邊疆少數(shù)民族地區(qū)，不僅面臨著實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的重任，還肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，鞏固多民族國(guó)家統(tǒng)一的使命。因此，提升西藏應(yīng)急管理能力，全力推進(jìn)“六個(gè)西藏”①建設(shè)，顯得尤為重要。

一、西藏應(yīng)急管理現(xiàn)狀

以2008年“3.14事件”為契機(jī)，西藏自治區(qū)應(yīng)急管理能力得到顯著提升。但是，與西藏應(yīng)急管理能力服務(wù)于維護(hù)西藏長(zhǎng)治久安，實(shí)現(xiàn)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要之間還存在巨大差距。西藏應(yīng)急管理存在著應(yīng)急管理長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，干部群眾的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)不強(qiáng)，政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)依然較為被動(dòng)，應(yīng)急力量尚未形成合力，相應(yīng)法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)，應(yīng)急管理預(yù)案缺乏地方特色和脫離實(shí)際，分裂主義勢(shì)力利用我們工作失誤煽動(dòng)群眾破壞社會(huì)穩(wěn)定等諸多問(wèn)題。

二、西藏應(yīng)急管理制約因素分析

西藏應(yīng)急管理能力建設(shè)面臨著諸多制約因素，全面分析這些不利因素有利于針對(duì)西藏應(yīng)急管理實(shí)際，提出具有針對(duì)性、合理化的建議，促進(jìn)政府改進(jìn)應(yīng)急管理工作，提高應(yīng)急管理能力。

（一）自然和資源因素。

西藏地處我國(guó)西南邊陲，屬青藏高原一部分，多高山湖泊。區(qū)域大部分高寒缺氧，氣候差異大，氣象條件復(fù)雜，干旱少雨，多暴風(fēng)雪。西藏東南部受印度洋暖濕氣流影響，降雨豐沛，氣候復(fù)雜多變，易造成洪澇、泥石流、山體滑坡等災(zāi)害，嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)厝罕娚?cái)產(chǎn)安全。西藏位于亞歐板塊與印度洋板塊的交匯處，地震活動(dòng)頻繁，地質(zhì)條件脆弱，地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)。這些不利自然條件給應(yīng)急管理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加大了應(yīng)急救援的頻率和成本，增加了應(yīng)急救援難度。

西藏自然資源豐富，但分布不均。西藏天然優(yōu)質(zhì)草場(chǎng)面積廣闊，主要集中于羌塘草原。耕地主要集中于藏南河谷地區(qū)，未開(kāi)發(fā)利用土地占全區(qū)土地總面積的1/3左右。原始森林主要集中于林芝地區(qū)，占全區(qū)林地面積的4/5左右。水能資源、礦場(chǎng)資源和特色生物資源豐富。一方面，資源分布和資源開(kāi)采利益分配不均易加大貧富差距，為社會(huì)財(cái)富的分配制造新的不平衡因素，從而引發(fā)社會(huì)張力加大，甚至導(dǎo)致社會(huì)矛盾增多［1］；另一方面，資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)，容易產(chǎn)生環(huán)境污染和其他次生災(zāi)害，引發(fā)各種突發(fā)事件。同時(shí)，農(nóng)牧區(qū)單一的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)來(lái)源及人口分布分散，抵御自然災(zāi)害能力差，應(yīng)急救援難度極大。

（二）行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)因素。

西藏自治區(qū)面積122多萬(wàn)平方公里，下轄5個(gè)地級(jí)市（拉薩市、日喀則市、昌都市、林芝市和山南市），2個(gè)地區(qū)（那曲地區(qū)和阿里地區(qū)），73縣（區(qū)）［2］。西藏地方各級(jí)政府管轄面積廣（如阿里地區(qū)普蘭縣行政面積13179平方公里，遠(yuǎn)大于上海市的行政面積8359.12平方公里），在應(yīng)急管理中，信息收集、傳遞和應(yīng)急力量投送面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。西藏自治區(qū)行政建制多樣，既有市一級(jí)政權(quán)，又有行署一級(jí)政權(quán)，當(dāng)跨行政區(qū)域應(yīng)急救援時(shí)，不同建制的機(jī)構(gòu)難以做到有效對(duì)接與協(xié)同，不利于應(yīng)急救援工作的開(kāi)展。

改革開(kāi)放以來(lái)，西藏在中央及各兄弟省市的援助下，經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，長(zhǎng)期保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，2014年上半年經(jīng)濟(jì)增速為11.7%［3］，為全國(guó)最高。但西藏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、底子薄的現(xiàn)狀沒(méi)有根本改變，服務(wù)于應(yīng)急管理建設(shè)能力不足。一方面，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大小直接決定著地方應(yīng)急能力的強(qiáng)弱。西藏地方財(cái)政支出的90%左右為中央轉(zhuǎn)移支付，地方財(cái)力弱，且地方各級(jí)政府財(cái)力極不平衡，決定了地方應(yīng)急管理投入和應(yīng)急管理能力不均衡。另一方面，當(dāng)前西藏社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)利益分化、社會(huì)矛盾交織，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控難度大。同時(shí)，西藏經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期依賴(lài)“輸血式”發(fā)展，自我發(fā)展能力不足，市場(chǎng)化水平較低，市場(chǎng)容納就業(yè)能力有限，大批農(nóng)牧區(qū)富裕勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，城市下崗職工再就業(yè)問(wèn)題等給社會(huì)應(yīng)急管理提出了新的挑戰(zhàn)。

（三）人口、民族和宗教因素。

西藏自治區(qū)總?cè)丝谶_(dá)310萬(wàn)，居住分散，管理半徑大，管理成本高。一方面，人口增長(zhǎng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力不斷加大，環(huán)境污染較為嚴(yán)重，這為西藏應(yīng)急管理提出了新的課題。另一方面，西藏人均受教育程度普遍偏低，高素質(zhì)勞動(dòng)力缺乏，農(nóng)業(yè)人口依然占總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)，決定了西藏各族群眾在面臨各種突發(fā)事件時(shí)，自救能力差，應(yīng)急救援難度大。同時(shí)，西藏地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間貧富分化較大，易產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”，是應(yīng)急管理的巨大風(fēng)險(xiǎn)源。

西藏是以藏民族為主體的少數(shù)民族聚居區(qū)，藏族人口占西藏總?cè)丝诘?0%以上，民族結(jié)構(gòu)單一。由于文化和生活方式的差異，不同民族間因生活習(xí)俗不同而產(chǎn)生的矛盾，易被別有用心者利用、放大，影響我國(guó)民族關(guān)系和諧，加大西藏社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。西藏基本全民信教，藏傳佛教在西藏群眾日常生活中具有重要影響力，以十四世達(dá)賴(lài)為首的分裂勢(shì)力不甘喪失其封建腐朽的統(tǒng)治特權(quán)，借助宗教權(quán)威，脅迫和煽動(dòng)一些寺院、僧人干預(yù)司法和教育，甚至蠱惑一些群眾進(jìn)行違法活動(dòng)，加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。民族和宗教問(wèn)題極為敏感，極易被國(guó)內(nèi)外反動(dòng)勢(shì)力利用，處理不好將嚴(yán)重影響各民族的和諧相處與對(duì)多民族國(guó)家的認(rèn)同，要以極大的耐心、更細(xì)致的工作與高超的應(yīng)對(duì)技巧妥善做好應(yīng)急管理工作。

（四）教育和法治觀念因素。

教育是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，對(duì)于轉(zhuǎn)變思想觀念和生產(chǎn)生活方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有極大的推動(dòng)作用。改革開(kāi)放以來(lái)，西藏教育事業(yè)取得了巨大成就，教育體系完整，教育在推動(dòng)西藏各族群眾觀念轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。但是，西藏教育事業(yè)仍然落后于全國(guó)平均水平，西藏人均受教育年限較低，接受高等教育的人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎貥O低。因此，人們?cè)谌粘Ｉ钪型鶓{簡(jiǎn)單的善惡觀念理解和看待社會(huì)復(fù)雜現(xiàn)象，缺乏利用現(xiàn)有社會(huì)機(jī)制和渠道表達(dá)利益訴求的能力，易采取非理性方式解決現(xiàn)實(shí)矛盾。特別在社會(huì)利益多元、社會(huì)心理失調(diào)、社會(huì)矛盾凸顯的轉(zhuǎn)型期，這種問(wèn)題處理方式給社會(huì)穩(wěn)定造成了極大威脅。

法律是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益的調(diào)節(jié)器，能為社會(huì)良性運(yùn)行提供有效保障。公民良好的法制觀念和法律意識(shí)對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧具有重要意義。由于西藏各族群眾文化程度相對(duì)較低，具有民族地區(qū)特色的法制建設(shè)較為落后，普法教育不夠深入，傳統(tǒng)的習(xí)慣法在社會(huì)中還扮演著重要角色，西藏各族群眾整體法制觀念淡薄，知法、懂法、守法和用法的能力較差。在面臨糾紛時(shí)，習(xí)慣用傳統(tǒng)的習(xí)慣法、求助寺廟等方式解決，這種矛盾糾紛處理方式極易損害他人合法權(quán)益，激化矛盾，增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）群眾參自治能力弱，基層管理水平較低。

基層群眾自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，有利于充分行使人民當(dāng)家做主的權(quán)利，維護(hù)人民當(dāng)家做主的地位。近年來(lái)，西藏基層民主得到了實(shí)質(zhì)性發(fā)展，各族群眾民主權(quán)利得到維護(hù)，自我管理、自我教育和自我服務(wù)能力得到增強(qiáng)，參加政治生活的積極性不斷提高。但是，由于西藏各族群眾的文化程度普遍較低，參與基層政治生活能力較弱，權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)涉及自身根本權(quán)益的政治生活關(guān)注度不夠。加之，傳統(tǒng)的官民思想盛行，民主參與渠道少，溝通不暢，村民委員會(huì)和居民委員會(huì)發(fā)揮防范基層風(fēng)險(xiǎn)、化解社會(huì)矛盾功能不充分。

黨員干部是執(zhí)政黨和政府形象的代表，但部分黨員和政府工作人員“官本位”思想根深蒂固，為人民服務(wù)的理念尚未全面落實(shí)，導(dǎo)致黨群關(guān)系和干群關(guān)系不和諧。群眾在面臨糾紛和矛盾時(shí)，極易采取非理性的方式，而非借助合法的方式和渠道表達(dá)利益訴求、化解社會(huì)矛盾。政府為了政績(jī)，集中發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，忽視了社會(huì)矛盾化解和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控，導(dǎo)致矛盾長(zhǎng)期積累，增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，開(kāi)展“強(qiáng)基惠民”活動(dòng)，促進(jìn)了基層政權(quán)建設(shè)和民生改善，但輸血式的惠民幫扶措施容易使基層群眾產(chǎn)生依賴(lài)意識(shí)，削弱村“兩委”班子在基層的影響力，利益分配不均，容易產(chǎn)生新的矛盾，不利于基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急管理。

三、優(yōu)化西藏應(yīng)急管理的策略

（一）堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，用發(fā)展的眼光解決問(wèn)題。

發(fā)展是硬道理，發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)在發(fā)展中解決。西藏各族人民既面臨著日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，也面臨著同十四世達(dá)賴(lài)分裂集團(tuán)之間的特殊矛盾。因此，應(yīng)理順?lè)€(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，穩(wěn)定是前提，發(fā)展是目的，不能為了穩(wěn)定而維穩(wěn)。應(yīng)創(chuàng)造更加寬松的投資環(huán)境，把更多的資源用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)盡可能地采取“疏導(dǎo)”的方式化解，采取教育和引導(dǎo)的方式化解人民內(nèi)部的矛盾，避免矛盾擴(kuò)大與激化。

通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理分配發(fā)展成果，增強(qiáng)西藏各族群眾的獲得感，加強(qiáng)各族群眾自覺(jué)維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的積極性，吸引其主動(dòng)參與應(yīng)急管理全過(guò)程。同時(shí)，加大對(duì)應(yīng)急管理的投入，包括應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)合理編制，應(yīng)急管理法律法規(guī)的制定，應(yīng)急管理制度的建立和健全，應(yīng)急管理機(jī)制的優(yōu)化和應(yīng)急保障能力建設(shè)等，為西藏應(yīng)急管理提供符合實(shí)際且具有民族特色的制度和物質(zhì)保障。

（二）發(fā)揮基層組織、駐村干部和當(dāng)?shù)亍熬ⅰ钡淖饔谩?/p>

健全基層民主，暢通村民委員會(huì)和居民委員會(huì)作為西藏各族群眾參與政治生活，表達(dá)利益訴求，行使人民當(dāng)家做主權(quán)利的渠道。通過(guò)基層自治組織，基層群眾選出自己信任的干部，有效監(jiān)督村（居）務(wù)運(yùn)行情況，確?！皟晌卑嘧诱嬲秊槊褶k實(shí)事。黨員干部得到群眾的信任，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解矛盾糾紛，這有利于將“小事”化解在基層，“中事”化解在縣（區(qū)）內(nèi)，“大事”化解在市（行署）內(nèi)，避免“小事”演變?yōu)椤爸惺隆保爸惺隆毖葑兂伞按笫隆?，有效降低社?huì)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)成本。

駐村干部在開(kāi)展“強(qiáng)基惠民”工作時(shí)，應(yīng)更注重惠民利益均衡分配，防止基層群眾因利益分配失衡而產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”，及時(shí)做好矛盾化解工作，及時(shí)上報(bào)不能解決的矛盾，防止矛盾激化與事態(tài)擴(kuò)大。駐村干部還應(yīng)肩負(fù)起村民防災(zāi)和減災(zāi)教育，提高基層群眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

當(dāng)?shù)刂R(shí)分子、致富能手、德高望重者和黨員因知識(shí)豐富、品德高尚、能力出眾，深得群眾信賴(lài)，具有很強(qiáng)的凝聚力。應(yīng)充分發(fā)揮他們?cè)诜烙鶎由鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)，化解基層社會(huì)矛盾中的作用，利用其影響力有效地傳達(dá)民意、疏導(dǎo)民怨、宣傳突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施等，增強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力。

（三）采取靈活策略，引導(dǎo)宗教界服務(wù)于應(yīng)急管理。

貫徹好黨的民族宗教政策，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)，發(fā)揮宗教愛(ài)國(guó)人士和廣大僧尼的積極作用，在地方政府的科學(xué)管理下，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的意義重大。［4］在法制前提下，合理引導(dǎo)宗教發(fā)揮安撫信教群眾、穩(wěn)定社會(huì)秩序的功能，可以嘗試吸納高僧大德參與到應(yīng)急管理的全過(guò)程，采用宗教話語(yǔ)表達(dá)政府觀點(diǎn)，引導(dǎo)宗教團(tuán)體和信教群眾自覺(jué)維護(hù)社會(huì)秩序，配合政府開(kāi)展應(yīng)急工作。同時(shí)，宗教領(lǐng)袖可以起到安撫信教群眾和矯正心理失常的作用，防止因群眾出現(xiàn)恐慌情緒而引發(fā)新的社會(huì)公共事件。

由于西藏獨(dú)特的歷史、地理和人文環(huán)境決定了宗教的存在是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，宗教有其存在的群眾基礎(chǔ)。因此，在應(yīng)急管理中，應(yīng)充分信任宗教界，授予其相應(yīng)的應(yīng)急管理權(quán)限，配備相應(yīng)人員，做好相應(yīng)的物資保障。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)把政治關(guān)，防止宗教界為國(guó)內(nèi)外分裂勢(shì)力所利用。

（四）加強(qiáng)公民教育，提高公民法律意識(shí)。

公民是法治國(guó)家的主體，公民意識(shí)的培養(yǎng)和教育是公民行使權(quán)利和履行義務(wù)的前提。現(xiàn)代公民教育包含公民對(duì)國(guó)家制度、法律制度的認(rèn)同，公民享有的權(quán)利和履行的義務(wù)，公民民主、平等精神的培養(yǎng)等內(nèi)容。西藏民族地區(qū)公民教育在我國(guó)整體公民教育事業(yè)中占據(jù)著重要地位，提高西藏公民素質(zhì)對(duì)促進(jìn)多民族國(guó)家的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定至關(guān)重要。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)西藏各族人民的民主法治教育、權(quán)利義務(wù)教育，培養(yǎng)其法制觀念和良好的法律素養(yǎng)，增強(qiáng)對(duì)國(guó)家和中華民族的認(rèn)同。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，公民知法、懂法、用法和守法對(duì)推進(jìn)我國(guó)法治社會(huì)和法治國(guó)家建設(shè)具有決定意義。西藏各族人民法治意識(shí)和觀念的培養(yǎng)，對(duì)于法治西藏、和諧西藏建設(shè)影響深遠(yuǎn)。因此，應(yīng)加大普法教育力度，一方面，將法治教育納入西藏地區(qū)國(guó)民教育體系及教育的全過(guò)程；另一方面，借助各種媒介，通過(guò)多種渠道和形式開(kāi)展普法教育，特別要加大基層法治教育力度，培養(yǎng)農(nóng)牧民法治意識(shí)，加大寺廟僧尼愛(ài)國(guó)守法教育。通過(guò)公民法治意識(shí)養(yǎng)成，減少西藏社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)社會(huì)和諧。

（五）創(chuàng)新應(yīng)急管理援藏制度，整合應(yīng)急資源。

由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，財(cái)政基本屬于“吃飯財(cái)政”。因此，用于應(yīng)急管理能力建設(shè)的投入遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)急管理現(xiàn)實(shí)的需求，西藏自身財(cái)力難以從根本上改變應(yīng)急管理能力不足的現(xiàn)狀。因此，中央財(cái)政可以為西藏應(yīng)急管理能力建設(shè)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，幫助西藏提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和災(zāi)后重建能力?？山梃b對(duì)口支援經(jīng)驗(yàn)，建立各省市對(duì)口支援西藏地方政府建立應(yīng)急管理能力的機(jī)制，包括應(yīng)急預(yù)案的編制，應(yīng)急法律法規(guī)的制定，應(yīng)急管理制度和應(yīng)急管理機(jī)制的建立健全，應(yīng)急物資的保障等。同時(shí)，中央政府可以出臺(tái)相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)針對(duì)西藏應(yīng)急管理開(kāi)展特色保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為西藏防災(zāi)、減災(zāi)和災(zāi)后重建提供必要的資金保障。

由于西藏應(yīng)急管理往往需要跨地區(qū)、跨省區(qū)的協(xié)調(diào)與配合，所以應(yīng)整合有限資源，破除地區(qū)內(nèi)、相鄰省區(qū)，甚至全國(guó)的應(yīng)急管理溝通協(xié)調(diào)障礙，樹(shù)立全面、全區(qū)域和全國(guó)的應(yīng)急管理安全觀。在國(guó)家層面，應(yīng)編制國(guó)家整體應(yīng)急管理預(yù)案，建立統(tǒng)一的常設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理機(jī)制和法律體系，為國(guó)家組織和協(xié)調(diào)應(yīng)急救援提供保障。在地方層面，應(yīng)組建跨區(qū)域的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，編制聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，建立聯(lián)合應(yīng)急管理體制、機(jī)制，為跨區(qū)域應(yīng)急管理提供保障

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1671-864X（2016）05-0166-03