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        公告、通告的本質(zhì)區(qū)別

        2016-11-29 09:31:52陳玲暨南大學廣東廣州510632
        人間 2016年14期
        關(guān)鍵詞:通告指向公告

        陳玲(暨南大學,廣東 廣州 510632)

        公告、通告的本質(zhì)區(qū)別

        陳玲
        (暨南大學,廣東 廣州510632)

        “公告”、“通告”兩種知照性公文的辨析歷來是學界的一個重要話題,論述詳實全面,但是在實際公文寫作中卻指導性不強,究其原因在于學界的辨析一直未抓住公告和通告的本質(zhì)區(qū)別。本文認為公告、通告的本質(zhì)區(qū)別在于事項指向的不同,事項指向影響了發(fā)文機關(guān)、發(fā)文目的、公文效力、文種特性的不同,并最終決定了文種。

        公告;通告;本質(zhì)區(qū)別;事項指向

        自1951年政務(wù)院發(fā)布《公文處理暫行辦法》以來,公告與通告作為法定的兩種公文文種,歷經(jīng)60多年的社會發(fā)展,在國家機關(guān)實施領(lǐng)導、履行職能、處理公務(wù)中不僅是信息發(fā)布的重要媒體形式,而且也是體現(xiàn)國家機關(guān)權(quán)威性和嚴肅性的重要公文形式。然而,幾十年來,公告與通告的混用問題不僅是一個學術(shù)難點,也是一個現(xiàn)實難題。

        一、學界對于公告、通告的辨析

        從1986年開始,學界就從學術(shù)理論的角度研究如何區(qū)別公告與通告,研究成果十分豐富,但由于兩告的相似之處眾多,加之公文規(guī)定中兩告適用范圍的幾經(jīng)變化,學界對公告、通告的研究缺乏普遍接受的結(jié)論。關(guān)于公告和通告的辨析,潘立禹(1986)和潘連根(1992)認為公告和通告主要是發(fā)文機關(guān)、受文對象、內(nèi)容和發(fā)布形式、約束力五要素的不同。馮光(1994)、張志達(1999)、馬曉晗(2004:215-216)分別補充了兩告在寫法上、公文特點側(cè)重上、發(fā)布目的上也存在不同。學界關(guān)于兩告對比的主要觀點大致總結(jié)如下:

        (一)發(fā)文機關(guān)不同。

        公告的發(fā)文機關(guān)級別很高,一般具體限定為國家最高權(quán)力機關(guān)和管理機關(guān),一般機關(guān)和基層單位不能制發(fā)。而通告可以不受單位級別的限制,國家一般行政機關(guān)和企事業(yè)單位都可以根據(jù)自己職權(quán)范圍發(fā)布。

        (二)文內(nèi)容不同。

        主要表現(xiàn)在內(nèi)容的重要程度不同。由于二者發(fā)布內(nèi)容的側(cè)重點是不同的,公告內(nèi)容涉及重要事項或法定事項,側(cè)重于周知的要聞?!巴ǜ妗钡膬?nèi)容則側(cè)重于行為規(guī)范和要求,是具體性的。所以內(nèi)容的重要性要求上也有所不同?!肮妗钡膬?nèi)容必須是重要事項和法定事項。通告的內(nèi)容可以是重要事項,也可以是一般事項。因此公告事項比通告事項重要。

        (三)發(fā)文對象不同。

        公告面向國內(nèi)外公眾, 告知的范圍廣泛,地域廣泛,受文對象廣泛,沒有具體的受文人,并且發(fā)布機關(guān)與被告知對象一般無隸屬關(guān)系。通告是一定范圍內(nèi)的,限定于國內(nèi)某一地區(qū)、系統(tǒng)、地段的群眾和有關(guān)人員。因此公告的對象范圍廣,不僅僅限于國內(nèi),也面向國外;通告的對象范圍沒有公告廣泛,它是在一定范圍內(nèi),面向有關(guān)的人民群眾或機關(guān)單位。

        (四)公文約束力不同。

        公告?zhèn)戎赜谥苤?,有些事項的發(fā)布雖有規(guī)定要求,因涉及的受眾面廣泛,強制性弱。通告的公文約束力有以下兩種情況,周知性通告無制約性,而執(zhí)行性通告有較強的強制性,違者要受處分和制裁。

        (五)發(fā)文目的不同。

        公告是發(fā)布事項,傳達信息,讓人“知”為目的。通告雖然也有知照性,但是多公布讓人遵守的,是“知且行”,主要起規(guī)范約束的作用。

        學界對于公告和通告的辨析的辨析探討了三十年,涉及了公文要素的方方面面,可以說辨析的很完備周詳了。但目前在實際的公文應(yīng)用中,公告和通告的使用依然很混亂。主要原因在于學界的辨析因素太多太雜,無重點,研究者尚需花費大量精力去分辨和記住,更何況一線的執(zhí)筆者要應(yīng)用這些繁雜的理論到寫作實際中,那更是云里霧里了。因此,從根本上避免公告和通告的混用,關(guān)鍵在于抓住本質(zhì)區(qū)別,而不是泛泛而論各個公文要素的不同。首先要抓住二者的本質(zhì)區(qū)別。

        二、公告、通告的本質(zhì)區(qū)別

        (一)公告、通告的本質(zhì)區(qū)別在于事項指向的不同。

        何為本質(zhì)區(qū)別?所謂本質(zhì)區(qū)別是指根本屬性的不同。公告和通告根本屬性是發(fā)文機關(guān)、發(fā)文事項、發(fā)文范圍還是公文效力?在這里尤其要注意,本質(zhì)區(qū)別并不代表是最明顯區(qū)別,往往越明顯的區(qū)別恰恰不是本質(zhì)區(qū)別。要找出本質(zhì)區(qū)別,我們要找到公告和通告決定性的屬性。

        在公文寫作中,我們首先考慮是什么事項,包括事項的類型、重要程度和目的。其次,再決定到底發(fā)給誰即發(fā)文的范圍,自己是否有權(quán)發(fā)布,選擇什么效力的文種和如何發(fā)布。從寫作的流程來看,公告和通告根本屬性應(yīng)該是事項。

        公告和通告作為法定公文,要界定兩告的本質(zhì)屬性,必須要基于國家公文處理的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。自1951年政務(wù)院頒布《公文處理暫行辦法》以來,至今60余年里頒布的各級各類公文處理制度中,公告和通告都作為法定公文一直是相鄰而出現(xiàn)。兩告的表述也不斷在調(diào)整,但是核心的界定卻未一直未變,概括起來就是:向國內(nèi)外宣布重要事項用公告,在一定范圍內(nèi)宣布事項用通告。因此,公告、通告本質(zhì)區(qū)別在于事項指向的不同,公告是指向國內(nèi)外重要事項,通告是指向一定范圍的事項,因此事項指向有兩個維度,一個維度是重要性,另一個維度是范圍。重要維度上,公告是指向重要事項的,通告則既可以指向重要事項也可以指向一般事項。國內(nèi)外并非實指的國內(nèi)和國外,而是與一定范圍相對應(yīng)的相反概念。范圍既包括地域范圍,也包括對象范圍,因此一定范圍,根據(jù)邏輯公式,通告=特定地域或部分對象,那公告=非通告=非(特定地域或部分對象)=廣泛地域并且所有對象。廣泛是指省級及以上,特定自然是省級以下。不過國外范圍是特殊,無論是所有對象還是部分對象,都是用公告。

        如2010年8月14日關(guān)于哀悼甘肅舟曲特大山洪泥石流遇難同胞的《國務(wù)院公告》,其事項是甘肅舟曲特大山洪泥石流,是國內(nèi)外關(guān)注的重大事件。范圍指向是全國人民,指向地域是全國,屬于廣泛區(qū)域,指向的對象是社會大眾,屬于所有對象。2014年10月19日《國家工商行政管理總局商標局關(guān)于防范假借商標局名義進行欺詐行為的通告》,事項是防范假借商標局名義進行欺詐的行為,屬于商標局的管理事項,其范圍指向是國內(nèi)企業(yè)與商標申請人,指向地域是全國,屬于廣泛區(qū)域,指向?qū)ο笫瞧髽I(yè)與商標申請人,屬于部分對象。2013年11月8日《關(guān)于天河區(qū)居民申領(lǐng)廣州市社會保障卡和保障網(wǎng)頁的通告》,其事項是申領(lǐng)廣州市社會保障卡和保障網(wǎng)頁,是跟天河區(qū)居民相關(guān)的事項,范圍指向的是廣州市天河區(qū)未持有廣州市社會保障卡本市戶籍居民,指向區(qū)域是天河區(qū),屬于特定范圍,指向?qū)ο笫俏闯钟袕V州市社會保障卡本市戶籍居民,屬于部分對象。2015年3月20日《新豐縣民政局關(guān)于舉辦“新豐縣殯儀館公眾開放日”活動的通告》,事項是殯儀館公眾開放,是一項市民活動,范圍指向新豐縣廣大市民,指向區(qū)域是縣級,屬于特定區(qū)域,指向?qū)ο笫菑V大市民,屬于所有對象。

        (二)公告、通告事項指向的決定作用。

        公告、通告的本質(zhì)區(qū)別在于事項指向的不同,事項指向還影響了其它的公文要素,如發(fā)文機關(guān)、公文效力、文種特性的不同。

        1.影響了發(fā)文機關(guān)不同。

        一般而言事項越重要,指向范圍大,需要發(fā)文機關(guān)職權(quán)大,發(fā)文機關(guān)的級別高。事項一般,指向范圍小,發(fā)文機關(guān)的職權(quán)小,級別低。因此,公告事項指向重要事項,指向區(qū)域是省級及以上,甚至涉及到國外,指向?qū)ο笫撬袑ο?,這要求發(fā)文機關(guān)級別高,一般是黨和國家高級別機關(guān)(包括省級及以上權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、檢察機關(guān)及軍隊系統(tǒng))和重要影響力的大型企事業(yè)單位、社會團體(如世界五百強,央企等)。而通告事項指向一般事項,指向區(qū)域不定,發(fā)文機關(guān)級別可高可低,不限制,上至黨和國家高級機關(guān),下至基層單位和企事業(yè)單位、社會團體都可使用。

        2.影響了發(fā)文目的、公文效力不同。

        公告事項,指向范圍廣泛,告知對象多,一般以告知為主,可以體現(xiàn)發(fā)文機關(guān)的信息主動公開和維護公眾知情權(quán)的目的。但對于某些有制約性的公告而言,法不責眾,制約性和約束力較弱,體現(xiàn)在公告文本中就是規(guī)范抽象性,偏向政策性精神,具體落實無直接的依據(jù)。而通告指向范圍特定,告知對象較少,制約性通告不僅可以像公告一樣是抽象的規(guī)范性,對于某些事項,通告的約束力和強制力可以更強,體現(xiàn)在通告文本中就是規(guī)范具體性,偏向法令性規(guī)定,類似于辦法、規(guī)定等法律文件,具體落實有直接依據(jù),體現(xiàn)了職能管理性。

        3.影響了文種特性不同。

        公告指向范圍廣泛,事項重要,具有政策性、公開性的特點,決定了公告文種的權(quán)威性及莊嚴性。通告指向范圍特定,事項一般,具有規(guī)范性、職能性的特點,決定了通告文種的常用性和專業(yè)性。

        不僅本質(zhì)要素—重要指向影響了以上其它公文要素的不同,而且反過來其它各公文要素也反映了本質(zhì)要素。

        總之,把握住了事項指向中指向的范圍及內(nèi)容,就很容易對比公告、通告在發(fā)文機關(guān)、發(fā)文目的、公文效力、文種特性等要素上的不同,迅速甄別出什么時候該用公告,什么范圍中該用通告,避免二者的誤用,進一步規(guī)范使用公文。

        [1]潘立禹.布告·公告·通告·廣告[J].秘書之友,1986,06:18.

        [2]潘連根.布告、公告、通告的聯(lián)系和區(qū)別[J].浙江檔案,1992,03:33.

        [3]馮光.寫作異同辨布告、公告與通告[J].理論導刊,1994,07:45.

        [4]馬曉晗. 公文寫作與處理[M].北京:中國人事出版社,2004.

        [5]張志達.“公告”不能濫用[J].語文建設(shè),1999,06:16.

        C93

        A

        1671-864X(2016)05-0138-02

        陳玲(1991—),女,漢,安徽池州人,無職務(wù)職稱,碩士研究生,暨南大學,高級秘書與行政助理學。

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