陳玲（暨南大學，廣東 廣州　510632）

公告、通告的本質(zhì)區(qū)別

陳玲
（暨南大學，廣東 廣州510632）

“公告”、“通告”兩種知照性公文的辨析歷來是學界的一個重要話題，論述詳實全面，但是在實際公文寫作中卻指導性不強，究其原因在于學界的辨析一直未抓住公告和通告的本質(zhì)區(qū)別。本文認為公告、通告的本質(zhì)區(qū)別在于事項指向的不同，事項指向影響了發(fā)文機關(guān)、發(fā)文目的、公文效力、文種特性的不同，并最終決定了文種。

公告；通告；本質(zhì)區(qū)別；事項指向

自1951年政務(wù)院發(fā)布《公文處理暫行辦法》以來，公告與通告作為法定的兩種公文文種，歷經(jīng)60多年的社會發(fā)展，在國家機關(guān)實施領(lǐng)導、履行職能、處理公務(wù)中不僅是信息發(fā)布的重要媒體形式，而且也是體現(xiàn)國家機關(guān)權(quán)威性和嚴肅性的重要公文形式。然而，幾十年來，公告與通告的混用問題不僅是一個學術(shù)難點，也是一個現(xiàn)實難題。

一、學界對于公告、通告的辨析

從1986年開始，學界就從學術(shù)理論的角度研究如何區(qū)別公告與通告，研究成果十分豐富，但由于兩告的相似之處眾多，加之公文規(guī)定中兩告適用范圍的幾經(jīng)變化，學界對公告、通告的研究缺乏普遍接受的結(jié)論。關(guān)于公告和通告的辨析，潘立禹（1986）和潘連根（1992）認為公告和通告主要是發(fā)文機關(guān)、受文對象、內(nèi)容和發(fā)布形式、約束力五要素的不同。馮光（1994）、張志達（1999）、馬曉晗（2004：215-216）分別補充了兩告在寫法上、公文特點側(cè)重上、發(fā)布目的上也存在不同。學界關(guān)于兩告對比的主要觀點大致總結(jié)如下：

（一）發(fā)文機關(guān)不同。

公告的發(fā)文機關(guān)級別很高，一般具體限定為國家最高權(quán)力機關(guān)和管理機關(guān)，一般機關(guān)和基層單位不能制發(fā)。而通告可以不受單位級別的限制，國家一般行政機關(guān)和企事業(yè)單位都可以根據(jù)自己職權(quán)范圍發(fā)布。

（二）文內(nèi)容不同。

主要表現(xiàn)在內(nèi)容的重要程度不同。由于二者發(fā)布內(nèi)容的側(cè)重點是不同的，公告內(nèi)容涉及重要事項或法定事項，側(cè)重于周知的要聞?！巴ǜ妗钡膬?nèi)容則側(cè)重于行為規(guī)范和要求，是具體性的。所以內(nèi)容的重要性要求上也有所不同?！肮妗钡膬?nèi)容必須是重要事項和法定事項。通告的內(nèi)容可以是重要事項，也可以是一般事項。因此公告事項比通告事項重要。

（三）發(fā)文對象不同。

公告面向國內(nèi)外公眾， 告知的范圍廣泛，地域廣泛，受文對象廣泛，沒有具體的受文人，并且發(fā)布機關(guān)與被告知對象一般無隸屬關(guān)系。通告是一定范圍內(nèi)的，限定于國內(nèi)某一地區(qū)、系統(tǒng)、地段的群眾和有關(guān)人員。因此公告的對象范圍廣，不僅僅限于國內(nèi)，也面向國外；通告的對象范圍沒有公告廣泛，它是在一定范圍內(nèi)，面向有關(guān)的人民群眾或機關(guān)單位。

（四）公文約束力不同。

公告?zhèn)戎赜谥苤?，有些事項的發(fā)布雖有規(guī)定要求，因涉及的受眾面廣泛，強制性弱。通告的公文約束力有以下兩種情況，周知性通告無制約性，而執(zhí)行性通告有較強的強制性，違者要受處分和制裁。

（五）發(fā)文目的不同。

公告是發(fā)布事項，傳達信息，讓人“知”為目的。通告雖然也有知照性，但是多公布讓人遵守的，是“知且行”，主要起規(guī)范約束的作用。

學界對于公告和通告的辨析的辨析探討了三十年，涉及了公文要素的方方面面，可以說辨析的很完備周詳了。但目前在實際的公文應(yīng)用中，公告和通告的使用依然很混亂。主要原因在于學界的辨析因素太多太雜，無重點，研究者尚需花費大量精力去分辨和記住，更何況一線的執(zhí)筆者要應(yīng)用這些繁雜的理論到寫作實際中，那更是云里霧里了。因此，從根本上避免公告和通告的混用，關(guān)鍵在于抓住本質(zhì)區(qū)別，而不是泛泛而論各個公文要素的不同。首先要抓住二者的本質(zhì)區(qū)別。

二、公告、通告的本質(zhì)區(qū)別

（一）公告、通告的本質(zhì)區(qū)別在于事項指向的不同。

何為本質(zhì)區(qū)別？所謂本質(zhì)區(qū)別是指根本屬性的不同。公告和通告根本屬性是發(fā)文機關(guān)、發(fā)文事項、發(fā)文范圍還是公文效力？在這里尤其要注意，本質(zhì)區(qū)別并不代表是最明顯區(qū)別，往往越明顯的區(qū)別恰恰不是本質(zhì)區(qū)別。要找出本質(zhì)區(qū)別，我們要找到公告和通告決定性的屬性。

在公文寫作中，我們首先考慮是什么事項，包括事項的類型、重要程度和目的。其次，再決定到底發(fā)給誰即發(fā)文的范圍，自己是否有權(quán)發(fā)布，選擇什么效力的文種和如何發(fā)布。從寫作的流程來看，公告和通告根本屬性應(yīng)該是事項。

公告和通告作為法定公文，要界定兩告的本質(zhì)屬性，必須要基于國家公文處理的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。自1951年政務(wù)院頒布《公文處理暫行辦法》以來，至今60余年里頒布的各級各類公文處理制度中，公告和通告都作為法定公文一直是相鄰而出現(xiàn)。兩告的表述也不斷在調(diào)整，但是核心的界定卻未一直未變，概括起來就是：向國內(nèi)外宣布重要事項用公告，在一定范圍內(nèi)宣布事項用通告。因此，公告、通告本質(zhì)區(qū)別在于事項指向的不同，公告是指向國內(nèi)外重要事項，通告是指向一定范圍的事項，因此事項指向有兩個維度，一個維度是重要性，另一個維度是范圍。重要維度上，公告是指向重要事項的，通告則既可以指向重要事項也可以指向一般事項。國內(nèi)外并非實指的國內(nèi)和國外，而是與一定范圍相對應(yīng)的相反概念。范圍既包括地域范圍，也包括對象范圍，因此一定范圍，根據(jù)邏輯公式，通告=特定地域或部分對象，那公告=非通告=非（特定地域或部分對象）=廣泛地域并且所有對象。廣泛是指省級及以上，特定自然是省級以下。不過國外范圍是特殊，無論是所有對象還是部分對象，都是用公告。

如2010年8月14日關(guān)于哀悼甘肅舟曲特大山洪泥石流遇難同胞的《國務(wù)院公告》，其事項是甘肅舟曲特大山洪泥石流，是國內(nèi)外關(guān)注的重大事件。范圍指向是全國人民，指向地域是全國，屬于廣泛區(qū)域，指向的對象是社會大眾，屬于所有對象。2014年10月19日《國家工商行政管理總局商標局關(guān)于防范假借商標局名義進行欺詐行為的通告》，事項是防范假借商標局名義進行欺詐的行為，屬于商標局的管理事項，其范圍指向是國內(nèi)企業(yè)與商標申請人，指向地域是全國，屬于廣泛區(qū)域，指向?qū)ο笫瞧髽I(yè)與商標申請人，屬于部分對象。2013年11月8日《關(guān)于天河區(qū)居民申領(lǐng)廣州市社會保障卡和保障網(wǎng)頁的通告》，其事項是申領(lǐng)廣州市社會保障卡和保障網(wǎng)頁，是跟天河區(qū)居民相關(guān)的事項，范圍指向的是廣州市天河區(qū)未持有廣州市社會保障卡本市戶籍居民，指向區(qū)域是天河區(qū)，屬于特定范圍，指向?qū)ο笫俏闯钟袕V州市社會保障卡本市戶籍居民，屬于部分對象。2015年3月20日《新豐縣民政局關(guān)于舉辦“新豐縣殯儀館公眾開放日”活動的通告》，事項是殯儀館公眾開放，是一項市民活動，范圍指向新豐縣廣大市民，指向區(qū)域是縣級，屬于特定區(qū)域，指向?qū)ο笫菑V大市民，屬于所有對象。

（二）公告、通告事項指向的決定作用。

公告、通告的本質(zhì)區(qū)別在于事項指向的不同，事項指向還影響了其它的公文要素，如發(fā)文機關(guān)、公文效力、文種特性的不同。

1.影響了發(fā)文機關(guān)不同。

一般而言事項越重要，指向范圍大，需要發(fā)文機關(guān)職權(quán)大，發(fā)文機關(guān)的級別高。事項一般，指向范圍小，發(fā)文機關(guān)的職權(quán)小，級別低。因此，公告事項指向重要事項，指向區(qū)域是省級及以上，甚至涉及到國外，指向?qū)ο笫撬袑ο?，這要求發(fā)文機關(guān)級別高，一般是黨和國家高級別機關(guān)（包括省級及以上權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、檢察機關(guān)及軍隊系統(tǒng)）和重要影響力的大型企事業(yè)單位、社會團體（如世界五百強，央企等）。而通告事項指向一般事項，指向區(qū)域不定，發(fā)文機關(guān)級別可高可低，不限制，上至黨和國家高級機關(guān)，下至基層單位和企事業(yè)單位、社會團體都可使用。

2.影響了發(fā)文目的、公文效力不同。

公告事項，指向范圍廣泛，告知對象多，一般以告知為主，可以體現(xiàn)發(fā)文機關(guān)的信息主動公開和維護公眾知情權(quán)的目的。但對于某些有制約性的公告而言，法不責眾，制約性和約束力較弱，體現(xiàn)在公告文本中就是規(guī)范抽象性，偏向政策性精神，具體落實無直接的依據(jù)。而通告指向范圍特定，告知對象較少，制約性通告不僅可以像公告一樣是抽象的規(guī)范性，對于某些事項，通告的約束力和強制力可以更強，體現(xiàn)在通告文本中就是規(guī)范具體性，偏向法令性規(guī)定，類似于辦法、規(guī)定等法律文件，具體落實有直接依據(jù)，體現(xiàn)了職能管理性。

3.影響了文種特性不同。

公告指向范圍廣泛，事項重要，具有政策性、公開性的特點，決定了公告文種的權(quán)威性及莊嚴性。通告指向范圍特定，事項一般，具有規(guī)范性、職能性的特點，決定了通告文種的常用性和專業(yè)性。

不僅本質(zhì)要素—重要指向影響了以上其它公文要素的不同，而且反過來其它各公文要素也反映了本質(zhì)要素。

總之，把握住了事項指向中指向的范圍及內(nèi)容，就很容易對比公告、通告在發(fā)文機關(guān)、發(fā)文目的、公文效力、文種特性等要素上的不同，迅速甄別出什么時候該用公告，什么范圍中該用通告，避免二者的誤用，進一步規(guī)范使用公文。

［1］潘立禹.布告·公告·通告·廣告［J］.秘書之友，1986，06：18.

［2］潘連根.布告、公告、通告的聯(lián)系和區(qū)別［J］.浙江檔案，1992，03：33.

［3］馮光.寫作異同辨布告、公告與通告［J］.理論導刊，1994，07：45.

［4］馬曉晗. 公文寫作與處理［M］.北京：中國人事出版社，2004.

［5］張志達.“公告”不能濫用［J］.語文建設(shè)，1999，06：16.

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1671-864X（2016）05-0138-02

陳玲（1991—），女，漢，安徽池州人，無職務(wù)職稱，碩士研究生，暨南大學，高級秘書與行政助理學。