陳玲（暨南大學，廣東 廣州　510632）

公告、通告的本質區(qū)別

陳玲
（暨南大學，廣東 廣州510632）

“公告”、“通告”兩種知照性公文的辨析歷來是學界的一個重要話題，論述詳實全面，但是在實際公文寫作中卻指導性不強，究其原因在于學界的辨析一直未抓住公告和通告的本質區(qū)別。本文認為公告、通告的本質區(qū)別在于事項指向的不同，事項指向影響了發(fā)文機關、發(fā)文目的、公文效力、文種特性的不同，并最終決定了文種。

公告；通告；本質區(qū)別；事項指向

自1951年政務院發(fā)布《公文處理暫行辦法》以來，公告與通告作為法定的兩種公文文種，歷經60多年的社會發(fā)展，在國家機關實施領導、履行職能、處理公務中不僅是信息發(fā)布的重要媒體形式，而且也是體現國家機關權威性和嚴肅性的重要公文形式。然而，幾十年來，公告與通告的混用問題不僅是一個學術難點，也是一個現實難題。

一、學界對于公告、通告的辨析

從1986年開始，學界就從學術理論的角度研究如何區(qū)別公告與通告，研究成果十分豐富，但由于兩告的相似之處眾多，加之公文規(guī)定中兩告適用范圍的幾經變化，學界對公告、通告的研究缺乏普遍接受的結論。關于公告和通告的辨析，潘立禹（1986）和潘連根（1992）認為公告和通告主要是發(fā)文機關、受文對象、內容和發(fā)布形式、約束力五要素的不同。馮光（1994）、張志達（1999）、馬曉晗（2004：215-216）分別補充了兩告在寫法上、公文特點側重上、發(fā)布目的上也存在不同。學界關于兩告對比的主要觀點大致總結如下：

（一）發(fā)文機關不同。

公告的發(fā)文機關級別很高，一般具體限定為國家最高權力機關和管理機關，一般機關和基層單位不能制發(fā)。而通告可以不受單位級別的限制，國家一般行政機關和企事業(yè)單位都可以根據自己職權范圍發(fā)布。

（二）文內容不同。

主要表現在內容的重要程度不同。由于二者發(fā)布內容的側重點是不同的，公告內容涉及重要事項或法定事項，側重于周知的要聞?！巴ǜ妗钡膬热輨t側重于行為規(guī)范和要求，是具體性的。所以內容的重要性要求上也有所不同?！肮妗钡膬热荼仨毷侵匾马椇头ǘㄊ马棥Ｍǜ娴膬热菘梢允侵匾马?，也可以是一般事項。因此公告事項比通告事項重要。

（三）發(fā)文對象不同。

公告面向國內外公眾， 告知的范圍廣泛，地域廣泛，受文對象廣泛，沒有具體的受文人，并且發(fā)布機關與被告知對象一般無隸屬關系。通告是一定范圍內的，限定于國內某一地區(qū)、系統、地段的群眾和有關人員。因此公告的對象范圍廣，不僅僅限于國內，也面向國外；通告的對象范圍沒有公告廣泛，它是在一定范圍內，面向有關的人民群眾或機關單位。

（四）公文約束力不同。

公告?zhèn)戎赜谥苤裕行┦马椀陌l(fā)布雖有規(guī)定要求，因涉及的受眾面廣泛，強制性弱。通告的公文約束力有以下兩種情況，周知性通告無制約性，而執(zhí)行性通告有較強的強制性，違者要受處分和制裁。

（五）發(fā)文目的不同。

公告是發(fā)布事項，傳達信息，讓人“知”為目的。通告雖然也有知照性，但是多公布讓人遵守的，是“知且行”，主要起規(guī)范約束的作用。

學界對于公告和通告的辨析的辨析探討了三十年，涉及了公文要素的方方面面，可以說辨析的很完備周詳了。但目前在實際的公文應用中，公告和通告的使用依然很混亂。主要原因在于學界的辨析因素太多太雜，無重點，研究者尚需花費大量精力去分辨和記住，更何況一線的執(zhí)筆者要應用這些繁雜的理論到寫作實際中，那更是云里霧里了。因此，從根本上避免公告和通告的混用，關鍵在于抓住本質區(qū)別，而不是泛泛而論各個公文要素的不同。首先要抓住二者的本質區(qū)別。

二、公告、通告的本質區(qū)別

（一）公告、通告的本質區(qū)別在于事項指向的不同。

何為本質區(qū)別？所謂本質區(qū)別是指根本屬性的不同。公告和通告根本屬性是發(fā)文機關、發(fā)文事項、發(fā)文范圍還是公文效力？在這里尤其要注意，本質區(qū)別并不代表是最明顯區(qū)別，往往越明顯的區(qū)別恰恰不是本質區(qū)別。要找出本質區(qū)別，我們要找到公告和通告決定性的屬性。

在公文寫作中，我們首先考慮是什么事項，包括事項的類型、重要程度和目的。其次，再決定到底發(fā)給誰即發(fā)文的范圍，自己是否有權發(fā)布，選擇什么效力的文種和如何發(fā)布。從寫作的流程來看，公告和通告根本屬性應該是事項。

公告和通告作為法定公文，要界定兩告的本質屬性，必須要基于國家公文處理的相關法律法規(guī)的規(guī)定。自1951年政務院頒布《公文處理暫行辦法》以來，至今60余年里頒布的各級各類公文處理制度中，公告和通告都作為法定公文一直是相鄰而出現。兩告的表述也不斷在調整，但是核心的界定卻未一直未變，概括起來就是：向國內外宣布重要事項用公告，在一定范圍內宣布事項用通告。因此，公告、通告本質區(qū)別在于事項指向的不同，公告是指向國內外重要事項，通告是指向一定范圍的事項，因此事項指向有兩個維度，一個維度是重要性，另一個維度是范圍。重要維度上，公告是指向重要事項的，通告則既可以指向重要事項也可以指向一般事項。國內外并非實指的國內和國外，而是與一定范圍相對應的相反概念。范圍既包括地域范圍，也包括對象范圍，因此一定范圍，根據邏輯公式，通告=特定地域或部分對象，那公告=非通告=非（特定地域或部分對象）=廣泛地域并且所有對象。廣泛是指省級及以上，特定自然是省級以下。不過國外范圍是特殊，無論是所有對象還是部分對象，都是用公告。

如2010年8月14日關于哀悼甘肅舟曲特大山洪泥石流遇難同胞的《國務院公告》，其事項是甘肅舟曲特大山洪泥石流，是國內外關注的重大事件。范圍指向是全國人民，指向地域是全國，屬于廣泛區(qū)域，指向的對象是社會大眾，屬于所有對象。2014年10月19日《國家工商行政管理總局商標局關于防范假借商標局名義進行欺詐行為的通告》，事項是防范假借商標局名義進行欺詐的行為，屬于商標局的管理事項，其范圍指向是國內企業(yè)與商標申請人，指向地域是全國，屬于廣泛區(qū)域，指向對象是企業(yè)與商標申請人，屬于部分對象。2013年11月8日《關于天河區(qū)居民申領廣州市社會保障卡和保障網頁的通告》，其事項是申領廣州市社會保障卡和保障網頁，是跟天河區(qū)居民相關的事項，范圍指向的是廣州市天河區(qū)未持有廣州市社會保障卡本市戶籍居民，指向區(qū)域是天河區(qū)，屬于特定范圍，指向對象是未持有廣州市社會保障卡本市戶籍居民，屬于部分對象。2015年3月20日《新豐縣民政局關于舉辦“新豐縣殯儀館公眾開放日”活動的通告》，事項是殯儀館公眾開放，是一項市民活動，范圍指向新豐縣廣大市民，指向區(qū)域是縣級，屬于特定區(qū)域，指向對象是廣大市民，屬于所有對象。

（二）公告、通告事項指向的決定作用。

公告、通告的本質區(qū)別在于事項指向的不同，事項指向還影響了其它的公文要素，如發(fā)文機關、公文效力、文種特性的不同。

1.影響了發(fā)文機關不同。

一般而言事項越重要，指向范圍大，需要發(fā)文機關職權大，發(fā)文機關的級別高。事項一般，指向范圍小，發(fā)文機關的職權小，級別低。因此，公告事項指向重要事項，指向區(qū)域是省級及以上，甚至涉及到國外，指向對象是所有對象，這要求發(fā)文機關級別高，一般是黨和國家高級別機關（包括省級及以上權力機關、行政機關、司法機關、檢察機關及軍隊系統）和重要影響力的大型企事業(yè)單位、社會團體（如世界五百強，央企等）。而通告事項指向一般事項，指向區(qū)域不定，發(fā)文機關級別可高可低，不限制，上至黨和國家高級機關，下至基層單位和企事業(yè)單位、社會團體都可使用。

2.影響了發(fā)文目的、公文效力不同。

公告事項，指向范圍廣泛，告知對象多，一般以告知為主，可以體現發(fā)文機關的信息主動公開和維護公眾知情權的目的。但對于某些有制約性的公告而言，法不責眾，制約性和約束力較弱，體現在公告文本中就是規(guī)范抽象性，偏向政策性精神，具體落實無直接的依據。而通告指向范圍特定，告知對象較少，制約性通告不僅可以像公告一樣是抽象的規(guī)范性，對于某些事項，通告的約束力和強制力可以更強，體現在通告文本中就是規(guī)范具體性，偏向法令性規(guī)定，類似于辦法、規(guī)定等法律文件，具體落實有直接依據，體現了職能管理性。

3.影響了文種特性不同。

公告指向范圍廣泛，事項重要，具有政策性、公開性的特點，決定了公告文種的權威性及莊嚴性。通告指向范圍特定，事項一般，具有規(guī)范性、職能性的特點，決定了通告文種的常用性和專業(yè)性。

不僅本質要素—重要指向影響了以上其它公文要素的不同，而且反過來其它各公文要素也反映了本質要素。

總之，把握住了事項指向中指向的范圍及內容，就很容易對比公告、通告在發(fā)文機關、發(fā)文目的、公文效力、文種特性等要素上的不同，迅速甄別出什么時候該用公告，什么范圍中該用通告，避免二者的誤用，進一步規(guī)范使用公文。

［1］潘立禹.布告·公告·通告·廣告［J］.秘書之友，1986，06：18.

［2］潘連根.布告、公告、通告的聯系和區(qū)別［J］.浙江檔案，1992，03：33.

［3］馮光.寫作異同辨布告、公告與通告［J］.理論導刊，1994，07：45.

［4］馬曉晗. 公文寫作與處理［M］.北京：中國人事出版社，2004.

［5］張志達.“公告”不能濫用［J］.語文建設，1999，06：16.

C93

A

1671-864X（2016）05-0138-02

陳玲（1991—），女，漢，安徽池州人，無職務職稱，碩士研究生，暨南大學，高級秘書與行政助理學。