陳玲（暨南大學(xué)，廣東 廣州　510632）

公告、通告的本質(zhì)區(qū)別

陳玲
（暨南大學(xué)，廣東 廣州510632）

“公告”、“通告”兩種知照性公文的辨析歷來(lái)是學(xué)界的一個(gè)重要話題，論述詳實(shí)全面，但是在實(shí)際公文寫(xiě)作中卻指導(dǎo)性不強(qiáng)，究其原因在于學(xué)界的辨析一直未抓住公告和通告的本質(zhì)區(qū)別。本文認(rèn)為公告、通告的本質(zhì)區(qū)別在于事項(xiàng)指向的不同，事項(xiàng)指向影響了發(fā)文機(jī)關(guān)、發(fā)文目的、公文效力、文種特性的不同，并最終決定了文種。

公告；通告；本質(zhì)區(qū)別；事項(xiàng)指向

自1951年政務(wù)院發(fā)布《公文處理暫行辦法》以來(lái)，公告與通告作為法定的兩種公文文種，歷經(jīng)60多年的社會(huì)發(fā)展，在國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)中不僅是信息發(fā)布的重要媒體形式，而且也是體現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)威性和嚴(yán)肅性的重要公文形式。然而，幾十年來(lái)，公告與通告的混用問(wèn)題不僅是一個(gè)學(xué)術(shù)難點(diǎn)，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。

一、學(xué)界對(duì)于公告、通告的辨析

從1986年開(kāi)始，學(xué)界就從學(xué)術(shù)理論的角度研究如何區(qū)別公告與通告，研究成果十分豐富，但由于兩告的相似之處眾多，加之公文規(guī)定中兩告適用范圍的幾經(jīng)變化，學(xué)界對(duì)公告、通告的研究缺乏普遍接受的結(jié)論。關(guān)于公告和通告的辨析，潘立禹（1986）和潘連根（1992）認(rèn)為公告和通告主要是發(fā)文機(jī)關(guān)、受文對(duì)象、內(nèi)容和發(fā)布形式、約束力五要素的不同。馮光（1994）、張志達(dá)（1999）、馬曉晗（2004：215-216）分別補(bǔ)充了兩告在寫(xiě)法上、公文特點(diǎn)側(cè)重上、發(fā)布目的上也存在不同。學(xué)界關(guān)于兩告對(duì)比的主要觀點(diǎn)大致總結(jié)如下：

（一）發(fā)文機(jī)關(guān)不同。

公告的發(fā)文機(jī)關(guān)級(jí)別很高，一般具體限定為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和管理機(jī)關(guān)，一般機(jī)關(guān)和基層單位不能制發(fā)。而通告可以不受單位級(jí)別的限制，國(guó)家一般行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位都可以根據(jù)自己職權(quán)范圍發(fā)布。

（二）文內(nèi)容不同。

主要表現(xiàn)在內(nèi)容的重要程度不同。由于二者發(fā)布內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)是不同的，公告內(nèi)容涉及重要事項(xiàng)或法定事項(xiàng)，側(cè)重于周知的要聞。“通告”的內(nèi)容則側(cè)重于行為規(guī)范和要求，是具體性的。所以內(nèi)容的重要性要求上也有所不同。“公告”的內(nèi)容必須是重要事項(xiàng)和法定事項(xiàng)。通告的內(nèi)容可以是重要事項(xiàng)，也可以是一般事項(xiàng)。因此公告事項(xiàng)比通告事項(xiàng)重要。

（三）發(fā)文對(duì)象不同。

公告面向國(guó)內(nèi)外公眾， 告知的范圍廣泛，地域廣泛，受文對(duì)象廣泛，沒(méi)有具體的受文人，并且發(fā)布機(jī)關(guān)與被告知對(duì)象一般無(wú)隸屬關(guān)系。通告是一定范圍內(nèi)的，限定于國(guó)內(nèi)某一地區(qū)、系統(tǒng)、地段的群眾和有關(guān)人員。因此公告的對(duì)象范圍廣，不僅僅限于國(guó)內(nèi)，也面向國(guó)外；通告的對(duì)象范圍沒(méi)有公告廣泛，它是在一定范圍內(nèi)，面向有關(guān)的人民群眾或機(jī)關(guān)單位。

（四）公文約束力不同。

公告?zhèn)戎赜谥苤?，有些事?xiàng)的發(fā)布雖有規(guī)定要求，因涉及的受眾面廣泛，強(qiáng)制性弱。通告的公文約束力有以下兩種情況，周知性通告無(wú)制約性，而執(zhí)行性通告有較強(qiáng)的強(qiáng)制性，違者要受處分和制裁。

（五）發(fā)文目的不同。

公告是發(fā)布事項(xiàng)，傳達(dá)信息，讓人“知”為目的。通告雖然也有知照性，但是多公布讓人遵守的，是“知且行”，主要起規(guī)范約束的作用。

學(xué)界對(duì)于公告和通告的辨析的辨析探討了三十年，涉及了公文要素的方方面面，可以說(shuō)辨析的很完備周詳了。但目前在實(shí)際的公文應(yīng)用中，公告和通告的使用依然很混亂。主要原因在于學(xué)界的辨析因素太多太雜，無(wú)重點(diǎn)，研究者尚需花費(fèi)大量精力去分辨和記住，更何況一線的執(zhí)筆者要應(yīng)用這些繁雜的理論到寫(xiě)作實(shí)際中，那更是云里霧里了。因此，從根本上避免公告和通告的混用，關(guān)鍵在于抓住本質(zhì)區(qū)別，而不是泛泛而論各個(gè)公文要素的不同。首先要抓住二者的本質(zhì)區(qū)別。

二、公告、通告的本質(zhì)區(qū)別

（一）公告、通告的本質(zhì)區(qū)別在于事項(xiàng)指向的不同。

何為本質(zhì)區(qū)別？所謂本質(zhì)區(qū)別是指根本屬性的不同。公告和通告根本屬性是發(fā)文機(jī)關(guān)、發(fā)文事項(xiàng)、發(fā)文范圍還是公文效力？在這里尤其要注意，本質(zhì)區(qū)別并不代表是最明顯區(qū)別，往往越明顯的區(qū)別恰恰不是本質(zhì)區(qū)別。要找出本質(zhì)區(qū)別，我們要找到公告和通告決定性的屬性。

在公文寫(xiě)作中，我們首先考慮是什么事項(xiàng)，包括事項(xiàng)的類(lèi)型、重要程度和目的。其次，再?zèng)Q定到底發(fā)給誰(shuí)即發(fā)文的范圍，自己是否有權(quán)發(fā)布，選擇什么效力的文種和如何發(fā)布。從寫(xiě)作的流程來(lái)看，公告和通告根本屬性應(yīng)該是事項(xiàng)。

公告和通告作為法定公文，要界定兩告的本質(zhì)屬性，必須要基于國(guó)家公文處理的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。自1951年政務(wù)院頒布《公文處理暫行辦法》以來(lái)，至今60余年里頒布的各級(jí)各類(lèi)公文處理制度中，公告和通告都作為法定公文一直是相鄰而出現(xiàn)。兩告的表述也不斷在調(diào)整，但是核心的界定卻未一直未變，概括起來(lái)就是：向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)用公告，在一定范圍內(nèi)宣布事項(xiàng)用通告。因此，公告、通告本質(zhì)區(qū)別在于事項(xiàng)指向的不同，公告是指向國(guó)內(nèi)外重要事項(xiàng)，通告是指向一定范圍的事項(xiàng)，因此事項(xiàng)指向有兩個(gè)維度，一個(gè)維度是重要性，另一個(gè)維度是范圍。重要維度上，公告是指向重要事項(xiàng)的，通告則既可以指向重要事項(xiàng)也可以指向一般事項(xiàng)。國(guó)內(nèi)外并非實(shí)指的國(guó)內(nèi)和國(guó)外，而是與一定范圍相對(duì)應(yīng)的相反概念。范圍既包括地域范圍，也包括對(duì)象范圍，因此一定范圍，根據(jù)邏輯公式，通告=特定地域或部分對(duì)象，那公告=非通告=非（特定地域或部分對(duì)象）=廣泛地域并且所有對(duì)象。廣泛是指省級(jí)及以上，特定自然是省級(jí)以下。不過(guò)國(guó)外范圍是特殊，無(wú)論是所有對(duì)象還是部分對(duì)象，都是用公告。

如2010年8月14日關(guān)于哀悼甘肅舟曲特大山洪泥石流遇難同胞的《國(guó)務(wù)院公告》，其事項(xiàng)是甘肅舟曲特大山洪泥石流，是國(guó)內(nèi)外關(guān)注的重大事件。范圍指向是全國(guó)人民，指向地域是全國(guó)，屬于廣泛區(qū)域，指向的對(duì)象是社會(huì)大眾，屬于所有對(duì)象。2014年10月19日《國(guó)家工商行政管理總局商標(biāo)局關(guān)于防范假借商標(biāo)局名義進(jìn)行欺詐行為的通告》，事項(xiàng)是防范假借商標(biāo)局名義進(jìn)行欺詐的行為，屬于商標(biāo)局的管理事項(xiàng)，其范圍指向是國(guó)內(nèi)企業(yè)與商標(biāo)申請(qǐng)人，指向地域是全國(guó)，屬于廣泛區(qū)域，指向?qū)ο笫瞧髽I(yè)與商標(biāo)申請(qǐng)人，屬于部分對(duì)象。2013年11月8日《關(guān)于天河區(qū)居民申領(lǐng)廣州市社會(huì)保障卡和保障網(wǎng)頁(yè)的通告》，其事項(xiàng)是申領(lǐng)廣州市社會(huì)保障卡和保障網(wǎng)頁(yè)，是跟天河區(qū)居民相關(guān)的事項(xiàng)，范圍指向的是廣州市天河區(qū)未持有廣州市社會(huì)保障卡本市戶籍居民，指向區(qū)域是天河區(qū)，屬于特定范圍，指向?qū)ο笫俏闯钟袕V州市社會(huì)保障卡本市戶籍居民，屬于部分對(duì)象。2015年3月20日《新豐縣民政局關(guān)于舉辦“新豐縣殯儀館公眾開(kāi)放日”活動(dòng)的通告》，事項(xiàng)是殯儀館公眾開(kāi)放，是一項(xiàng)市民活動(dòng)，范圍指向新豐縣廣大市民，指向區(qū)域是縣級(jí)，屬于特定區(qū)域，指向?qū)ο笫菑V大市民，屬于所有對(duì)象。

（二）公告、通告事項(xiàng)指向的決定作用。

公告、通告的本質(zhì)區(qū)別在于事項(xiàng)指向的不同，事項(xiàng)指向還影響了其它的公文要素，如發(fā)文機(jī)關(guān)、公文效力、文種特性的不同。

1.影響了發(fā)文機(jī)關(guān)不同。

一般而言事項(xiàng)越重要，指向范圍大，需要發(fā)文機(jī)關(guān)職權(quán)大，發(fā)文機(jī)關(guān)的級(jí)別高。事項(xiàng)一般，指向范圍小，發(fā)文機(jī)關(guān)的職權(quán)小，級(jí)別低。因此，公告事項(xiàng)指向重要事項(xiàng)，指向區(qū)域是省級(jí)及以上，甚至涉及到國(guó)外，指向?qū)ο笫撬袑?duì)象，這要求發(fā)文機(jī)關(guān)級(jí)別高，一般是黨和國(guó)家高級(jí)別機(jī)關(guān)（包括省級(jí)及以上權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及軍隊(duì)系統(tǒng)）和重要影響力的大型企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（如世界五百?gòu)?qiáng)，央企等）。而通告事項(xiàng)指向一般事項(xiàng)，指向區(qū)域不定，發(fā)文機(jī)關(guān)級(jí)別可高可低，不限制，上至黨和國(guó)家高級(jí)機(jī)關(guān)，下至基層單位和企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體都可使用。

2.影響了發(fā)文目的、公文效力不同。

公告事項(xiàng)，指向范圍廣泛，告知對(duì)象多，一般以告知為主，可以體現(xiàn)發(fā)文機(jī)關(guān)的信息主動(dòng)公開(kāi)和維護(hù)公眾知情權(quán)的目的。但對(duì)于某些有制約性的公告而言，法不責(zé)眾，制約性和約束力較弱，體現(xiàn)在公告文本中就是規(guī)范抽象性，偏向政策性精神，具體落實(shí)無(wú)直接的依據(jù)。而通告指向范圍特定，告知對(duì)象較少，制約性通告不僅可以像公告一樣是抽象的規(guī)范性，對(duì)于某些事項(xiàng)，通告的約束力和強(qiáng)制力可以更強(qiáng)，體現(xiàn)在通告文本中就是規(guī)范具體性，偏向法令性規(guī)定，類(lèi)似于辦法、規(guī)定等法律文件，具體落實(shí)有直接依據(jù)，體現(xiàn)了職能管理性。

3.影響了文種特性不同。

公告指向范圍廣泛，事項(xiàng)重要，具有政策性、公開(kāi)性的特點(diǎn)，決定了公告文種的權(quán)威性及莊嚴(yán)性。通告指向范圍特定，事項(xiàng)一般，具有規(guī)范性、職能性的特點(diǎn)，決定了通告文種的常用性和專(zhuān)業(yè)性。

不僅本質(zhì)要素—重要指向影響了以上其它公文要素的不同，而且反過(guò)來(lái)其它各公文要素也反映了本質(zhì)要素。

總之，把握住了事項(xiàng)指向中指向的范圍及內(nèi)容，就很容易對(duì)比公告、通告在發(fā)文機(jī)關(guān)、發(fā)文目的、公文效力、文種特性等要素上的不同，迅速甄別出什么時(shí)候該用公告，什么范圍中該用通告，避免二者的誤用，進(jìn)一步規(guī)范使用公文。

［1］潘立禹.布告·公告·通告·廣告［J］.秘書(shū)之友，1986，06：18.

［2］潘連根.布告、公告、通告的聯(lián)系和區(qū)別［J］.浙江檔案，1992，03：33.

［3］馮光.寫(xiě)作異同辨布告、公告與通告［J］.理論導(dǎo)刊，1994，07：45.

［4］馬曉晗. 公文寫(xiě)作與處理［M］.北京：中國(guó)人事出版社，2004.

［5］張志達(dá).“公告”不能濫用［J］.語(yǔ)文建設(shè)，1999，06：16.

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1671-864X（2016）05-0138-02

陳玲（1991—），女，漢，安徽池州人，無(wú)職務(wù)職稱，碩士研究生，暨南大學(xué)，高級(jí)秘書(shū)與行政助理學(xué)。