劉宏松+項南月

摘要：本文對有關(guān)G20在全球經(jīng)濟(jì)治理中作用的研究進(jìn)行了述評。既有研究議題包括G20的治理表現(xiàn)、G20的非正式性、G20的合法性、G20的有效性以及G20與其他國際組織的關(guān)系，本文對其所做的工作進(jìn)行了梳理。在此基礎(chǔ)上，本文討論了G20議程設(shè)置機(jī)理、G20政治共識的形成條件、G20成員如何履行承諾、G20如何與其他國際組織開展合作四個G20與全球經(jīng)濟(jì)治理研究議程中有待進(jìn)一步研究的問題。

關(guān)鍵詞：二十國集團(tuán)全球治理全球經(jīng)濟(jì)治理

一、對G20治理表現(xiàn)的研究

對G20治理表現(xiàn)的研究主要探討G20在全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)中開展的治理工作。約翰·柯頓的《二十國集團(tuán)與全球治理》是此類研究的代表性著作。該書對G20自1999年首屆財長和央行行長會議到2010年多倫多峰會這段時期的發(fā)展歷程進(jìn)行了細(xì)致梳理，從中可以了解到歷屆會議召開時的背景環(huán)境、各國的政策立場、協(xié)商過程以及最終達(dá)成的結(jié)果等十分詳細(xì)的信息。彼得·哈吉納爾（Peter I.Hajnal）的《二十國集團(tuán)：演進(jìn)、相互關(guān)系和文獻(xiàn)》探討了G20與其他國際組織、商業(yè)界及公民社會之間的關(guān)系，解答了G20在一個由不同類型的行為體交織而成的復(fù)雜的全球治理網(wǎng)絡(luò)中處于何種地位和如何發(fā)揮作用的問題。安德魯·庫珀（AndrewF Cooper）和拉梅什·塔庫爾（Ramesh Thakur）的《二十國集團(tuán)》探討了G20在全球治理中的成功和不足、如何更好地發(fā)揮作用以及未來發(fā)展方向等問題。類似的著作還有邁克爾·卡拉漢（Michael Callaghan）等人編著的《G20國家間的全球合作：應(yīng)對危機(jī)與恢復(fù)增長》。這些著作的寫作特點(diǎn)有許多相似之處，一般都遵循追溯發(fā)展歷史、評價治理表現(xiàn)、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)以及展望未來發(fā)展方向的進(jìn)路。

還有一些研究深入到具體議題領(lǐng)域，考察G20在具體領(lǐng)域的治理表現(xiàn)。作為一個旨在應(yīng)對危機(jī)、維護(hù)全球金融體系穩(wěn)定的國際機(jī)制，G20的治理工作集中于經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域。圍繞經(jīng)濟(jì)治理展開論述的研究成果較為豐富。羅斯·巴克利（RossBuckley）在《G20在全球金融監(jiān)管中的表現(xiàn)》一文中指出，G20確實(shí)在一定程度上推動了全球金融監(jiān)管體系改革，但并未改變這一體系的基本結(jié)構(gòu)，并不足以避免下一次危機(jī)的發(fā)生。朱杰進(jìn)、尼爾斯·約翰內(nèi)森（Niels Johannesen）等人分析了G20在反避稅合作方面所取得的成效，但兩者的看法并不一致。前者認(rèn)為G20推動了“稅收與實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)活動相匹配”原則和“稅收情報自動交換”共識的達(dá)成。而后者則對此持保留態(tài)度，因為G20協(xié)議導(dǎo)致逃稅款在不同避稅天堂之間的重新分配，卻未能成功地向受害國返還這些資金。此外，柯林·布拉德福特（Colin I.Bradford）等人撰寫的《轉(zhuǎn)型中的全球領(lǐng)導(dǎo)：使G20更加有效和靈敏》就G20在全球金融監(jiān)管機(jī)制改革、應(yīng)對全球失衡、可持續(xù)增長以及突破多邊發(fā)展銀行改革停滯局面等方面做出的努力進(jìn)行了詳細(xì)分析。

隨著G20從危機(jī)應(yīng)對機(jī)制向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型，G20的議題領(lǐng)域也逐漸擴(kuò)展，發(fā)展、氣候變化、能源、糧食安全等議題進(jìn)入了G20議程。對G20在發(fā)展和能源領(lǐng)域治理表現(xiàn)的研究也隨之出現(xiàn)。在發(fā)展議題上，張海冰的論文《試析G20在聯(lián)合國2015年后發(fā)展議程中的角色》具有代表性。張海冰指出，G20應(yīng)在聯(lián)合國后2015發(fā)展議程中發(fā)揮協(xié)助作用，將更加平等的發(fā)展伙伴關(guān)系和以成果為導(dǎo)向的國際發(fā)展合作作為G20參與國際發(fā)展合作的重點(diǎn)。此外，洛伊國際政策研究所（Lowy Institute for International Policy）發(fā)布的研究報告《發(fā)展與G20》指出，發(fā)展議題與全球經(jīng)濟(jì)議題不可孤立看待，發(fā)展議題必須進(jìn)入G20的核心議程。在能源議題上，《作為全球能源指導(dǎo)委員會的G8與G20：機(jī)遇與限制》和《G20中的全球能源治理：國家、聯(lián)盟和危機(jī)》兩篇論文分析了G20在全球能源治理中的表現(xiàn)，并為進(jìn)一步提高其行動能力提出了若干政策建議。

總體而言，對G20治理表現(xiàn)的既有研究側(cè)重于現(xiàn)狀描述。從中可以獲得有關(guān)G20演進(jìn)過程和治理表現(xiàn)的信息，但難以獲知G20的運(yùn)行機(jī)理。

二、其他主要研究議題

除G20治理表現(xiàn)外，有關(guān)G20在全球經(jīng)濟(jì)治理中作用的研究還涉及G20的非正式性、G20的合法性、G20的有效性、G20與聯(lián)合國關(guān)系、G20與國際金融機(jī)構(gòu)關(guān)系以及G20與G7/G8關(guān)系等議題。

1.G20的非正式性

唐納德普查拉（Donald J.Puchala）和雷蒙德霍普金斯（Raymond F.Hopkins）給出了正式與非正式國際機(jī)制的定義。正式機(jī)制是由國際組織立法通過，由理事會、議會等實(shí)體機(jī)構(gòu)維持并由國際官僚機(jī)構(gòu)監(jiān)督的國際機(jī)制。非正式機(jī)制是指通過成員方達(dá)成的共識創(chuàng)立和維持，基于共同利益或君子協(xié)定執(zhí)行并通過互相監(jiān)督來確保協(xié)議實(shí)施的國際機(jī)制。按照該定義，G20屬于典型的非正式機(jī)制。在這一點(diǎn)上，研究者們并無太多分歧，爭論之處在于G20在未來發(fā)展中應(yīng)繼續(xù)保持非正式性還是向正式機(jī)制轉(zhuǎn)變。

非正式國際機(jī)制擁有議題靈活性、開放性等許多獨(dú)特優(yōu)勢。對此，揚(yáng)·烏特斯（Jan Wouters）指出，非正式性可以創(chuàng)造一種相互信任而非相互懷疑的氛圍，在此氛圍中各國可以坦誠交流觀點(diǎn)而不必?fù)?dān)心被法律承諾束縛。還有一些學(xué)者認(rèn)為，非正式性是G20在特定的背景環(huán)境下做出的最佳選擇。例如奈瑞·伍茲（Ngaire Woods）認(rèn)為，非正式機(jī)制松散的組織結(jié)構(gòu)、靈活的議事日程、共識性軟約束在全球治理中具有比較優(yōu)勢，順應(yīng)了冷戰(zhàn)后全球化背景下全球治理多元化的趨勢。

然而，非正式性也帶來了一些缺陷。由于缺乏常設(shè)機(jī)構(gòu)和法律約束力，G20協(xié)議的執(zhí)行面臨許多困難。G20常常被形容為“清談俱樂部”（talking shop）。甚至有批評家指責(zé)G20領(lǐng)導(dǎo)人錯誤判斷了金融危機(jī)并拒絕承擔(dān)責(zé)任，也未能提供在部長級會議上許諾的公共物品，從而導(dǎo)致會議未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。對于G20治理能力的懷疑也一直存在。

由于優(yōu)勢和缺陷并存，學(xué)者們對G20的未來發(fā)展方向給出了不同的建議。朱杰進(jìn)建議在保持G20非正式性的基礎(chǔ)上改善與國際貨幣基金組織、世界銀行等正式國際組織的互動，提高其決議執(zhí)行的效力。揚(yáng)·烏特斯和托馬斯·拉莫普洛斯（Thomas Ramopoulos）則借鑒歐盟和歐洲理事會的治理經(jīng)驗，建議G20在一定程度上通過提升制度化水平來提高其效率，但不應(yīng)將其轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€正式國際組織。盡管學(xué)者們對于G20的未來發(fā)展方向提出了不同看法，但不使其成為一個正式國際組織、增強(qiáng)其部分功能已逐漸成為共識。

2.G20的合法性

G20的合法性是一大爭論焦點(diǎn)。前兩屆峰會上，G20還只是危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，在合法性問題上沒有遭遇太多質(zhì)疑。從2009年G20匹茲堡峰會開始，G20被定位為“國際經(jīng)濟(jì)合作的首要論壇”，這一定位引起了有關(guān)G20合法性的廣泛爭論。

有關(guān)G20合法性的爭論主要集中于代表性問題。支持者認(rèn)可G20合法性的主要理由是：其成員國人口占全球的2/3，國內(nèi)生產(chǎn)總值和貿(mào)易額分別占全球的90%和80%，同時還充分考慮了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間以及不同地域之間的平衡性問題。但是，反對者認(rèn)為這一比例并不足以證明G20的合法性：G20的代表性僅僅是比G7/G8有所提高，并不足以代表其余的170多個國家；另一方面，雖然G20接納了許多發(fā)展中國家，但大部分發(fā)展中國家仍被排除在外；從地區(qū)代表性上看，G20成員國的地域分布極不均衡。安德魯·庫珀指出，在G20機(jī)制中，歐盟的代表性過高。而加勒比地區(qū)、北歐、東南亞以及非洲的代表性過低甚至被完全排除。這使得G20的合法性鴻溝進(jìn)一步擴(kuò)大。還有一種批評意見認(rèn)為，G20成員國的選擇過于隨意，缺乏清晰合理的標(biāo)準(zhǔn)。挪威外長喬納斯·斯多（Jonas GahrStore）批評道，“許多斯堪的納維亞地區(qū)國家都是具有系統(tǒng)重要性的國家，并且比一些G20成員國擁有更高的GDP，卻被排除在G20機(jī)制之外”。斯多還將G20定性為一個類似于維也納體系中進(jìn)行歐洲協(xié)調(diào)的“自我任命的集團(tuán)（self-appointedgroup）”。

一般而言，進(jìn)入G20機(jī)制的發(fā)展中國家因獲得了與發(fā)達(dá)國家平等參與全球經(jīng)濟(jì)治理的權(quán)利，對該機(jī)制合法性的認(rèn)可度較高。被排除在機(jī)制外的國家對G20的合法性有較多質(zhì)疑。但發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家質(zhì)疑的理由存在差別。前者質(zhì)疑G20的成員標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是希望進(jìn)入該機(jī)制。后者則希望在G20中增強(qiáng)自己的聲音，同時繼續(xù)以聯(lián)合國作為全球治理的主要平臺。

除代表性問題外，還有一些研究從其他要素著手對G20的合法性提出了質(zhì)疑。例如斯蒂凡·基什內(nèi)爾（Stephan Kirchner）從結(jié)構(gòu)性缺陷角度指出，由于缺乏國際條約等明確的法律基礎(chǔ)，G20的成立和加入該機(jī)制的決定并未經(jīng)過成員國國內(nèi)議會的批準(zhǔn)。這種缺陷從根基上削弱了G20的合法性?？贫鳌啔v山大（KernAlexander）等人則從國際法基本原則的角度指出，G20不符合法治原則、民主化不足、不符合善治標(biāo)準(zhǔn)、缺乏透明度和問責(zé)性等合法性缺陷。

總體而言，關(guān)于G20合法性的研究大多集中于代表性問題，從其他角度展開的研究還有進(jìn)一步發(fā)展的空間。

3.G20的有效性

國際機(jī)制的有效性研究是當(dāng)前制度主義理論的研究重點(diǎn)。奧蘭·揚(yáng)給出了一個被廣泛接受的有效性定義：有效性是用以衡量社會制度在多大程度上能塑造或影響國家行為的一個重要尺度。羅納德·米切爾（Ronald Mitchell）給出了一個更加精煉的有效性定義，即制度影響國家行為的程度。

為使對有效性的衡量方法更加嚴(yán)密，阿里爾德·翁德達(dá)爾（Arild Underdal）提出，在衡量有效性時，需要將現(xiàn)實(shí)效果與以下兩種情況進(jìn)行對比：（1）假設(shè)該機(jī)制不存在，會出現(xiàn)什么情況；（2）在理想狀態(tài)下，集體行動所能取得的最佳效果（collective optimum）是什么？這樣機(jī)制有效性就成為一個相對而非絕對意義上的概念。一些十分簡單的、即使不存在國際機(jī)制也能自動得到解決的問題，或是一些十分困難的、在最理想的狀態(tài)下也難以解決的問題都不應(yīng)成為稱贊或貶低機(jī)制有效性的理由。庫珀針對G20有效性的認(rèn)識與機(jī)制有效性的相對含義相符。他指出：“G20應(yīng)該作為一個供領(lǐng)導(dǎo)人共同討論危機(jī)爆發(fā)的原因、改進(jìn)方法以及協(xié)調(diào)危機(jī)應(yīng)對措施的平臺。要求G20能夠直接解決金融危機(jī)或歐債危機(jī)，既不公平，也不現(xiàn)實(shí)”。

在翁德達(dá)爾提出的有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，卡斯滕·赫爾姆（Carsten Helm）和德特萊夫·施普林茨（Detlef Sprinz）進(jìn)一步發(fā)展出三個概念并設(shè)計出有效性評分公式，實(shí)現(xiàn)了對機(jī)制有效性的賦值。這三個概念是無機(jī)制假設(shè)（no-regimecounterfactural），實(shí)際政策（actual policies）和集體行動最佳效果（collectiveoptimum），機(jī)制有效性得分=（實(shí)際表現(xiàn)一無機(jī)制假設(shè)）/（集體行動最佳效果-無機(jī)制假設(shè)）。翁德達(dá)爾和赫爾姆等人對機(jī)制有效性的研究被稱為奧斯陸一波茨坦方案（the Oslo-Postam Solution）。不過，奧斯陸--Ok茨坦方案也面臨著操作上的困難。我們很難得知在機(jī)制不存在和最理想的狀態(tài)下具體情況究竟如何，經(jīng)常需要通過因果推理來猜測，這樣就會有較強(qiáng)的主觀性。目前已經(jīng)有一些可以用來克服這些不足的分析工具，例如過程跟蹤、思想實(shí)驗等。這些分析工具可以起到一定的輔助推理作用，但面對全球治理的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)，其可操作性仍然有限。

因此，在對具體議題領(lǐng)域的機(jī)制有效性的研究中，學(xué)者們根據(jù)實(shí)際需要發(fā)展出一些可操作性相對較強(qiáng)的有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如托馬斯·貝爾瑙（ThomasBemauer）認(rèn)為，一個成功的環(huán)境治理機(jī)制，應(yīng)改變國家和其他行為體的行為，使其朝著合作方希望的方向靠攏，解決了國家希望解決的環(huán)境問題，并且以一種高效、公平的方式解決問題。哈羅德·雅各布森（Harold Jacobson）和大衛(wèi)·凱（David Kay）提出的衡量機(jī)制有效性的標(biāo)準(zhǔn)包括：參與者和觀察者對所達(dá)成結(jié)果的態(tài)度、程序目標(biāo)和實(shí)際目標(biāo)的達(dá)成情況以及對環(huán)境的影響等。

然而，大部分對G20有效性的考察仍然停留于對現(xiàn)狀的描述。上文提到的有關(guān)G20在各個議題領(lǐng)域的治理表現(xiàn)的研究，幾乎都是將最終的結(jié)果作為衡量G20是否有效的標(biāo)準(zhǔn)。大多都沒有在理論和方法論指導(dǎo)下建立起分析框架?，旣惸取だ飱W諾娃（Marina Larionova）的一篇論文是為數(shù)不多的發(fā)展出系統(tǒng)衡量標(biāo)準(zhǔn)的G20有效性研究成果。它在分析和對比G8與G20的有效性時使用了三個指標(biāo)：在發(fā)揮全球治理功能、問責(zé)性和遵從方面的表現(xiàn)；對全球治理議程的貢獻(xiàn)；在治理過程中能否吸引其他國際機(jī)制的參與?？梢钥闯?，這三個指標(biāo)無法從相對意義上衡量G20機(jī)制影響國家行為的程度。關(guān)于G20機(jī)制有效性的研究還需要更多理論和實(shí)證相結(jié)合的研究成果。

4.G20與聯(lián)合國關(guān)系

G20在全球經(jīng)濟(jì)治理中的地位日漸上升，這不可避免地引發(fā)人們對其與聯(lián)合國關(guān)系的思考。聯(lián)合國是全球治理中最具普遍性和權(quán)威性的國際組織，新生的G20被定位為“國際經(jīng)濟(jì)合作的首要論壇”，這自然引來許多認(rèn)為G20對聯(lián)合國構(gòu)成挑戰(zhàn)甚至威脅的觀點(diǎn)。例如，時任瑞士聯(lián)邦主席漢斯·魯?shù)婪颉っ窢柎模℉ans RudolfMerz）提出，“G20已經(jīng)接手商討全球重大問題的角色。這種發(fā)展趨勢絕不能以繞開其他國家以及聯(lián)合國等全球性機(jī)構(gòu)為代價”。盡管有許多類似的擔(dān)憂，但從官方態(tài)度來看，G20并沒有取代聯(lián)合國的打算。其主要目標(biāo)是在聯(lián)合國治理的薄弱環(huán)節(jié)發(fā)揮自身優(yōu)勢，彌補(bǔ)其不足。例如，在多次峰會中，G20領(lǐng)導(dǎo)人都表達(dá)了力促《聯(lián)合國反腐敗公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的決心。在此背景下，更多的有關(guān)G20與聯(lián)合國關(guān)系的研究強(qiáng)調(diào)的是二者之間的互補(bǔ)性以及如何更好地促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)，其主要理由如下：

首先，從職責(zé)上看，聯(lián)合國最重要的任務(wù)是“維護(hù)國際和平與安全，制止侵略行為或其他和平之破壞”，而G20的核心職能是“國際經(jīng)濟(jì)合作的首要論壇”。前者側(cè)重于政治安全領(lǐng)域，后者則側(cè)重于經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域。盡管聯(lián)合國的治理工作不可避免地會涉足經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但它并不是這一領(lǐng)域的核心機(jī)制。長期以來，在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮主要作用的是布雷頓森林體系中的國際經(jīng)濟(jì)組織，而不是聯(lián)合國。盡管近年來G20的議題范圍有所擴(kuò)展，但地緣政治和軍事安全議題并未進(jìn)入G20議程。因此，從機(jī)制功能上看，G20與聯(lián)合國之間并不存在直接沖突，它們分別在經(jīng)濟(jì)和政治方面發(fā)揮治理功能。

其次，聯(lián)合國的合法性非G20機(jī)制可比。G20可以借助聯(lián)合國提高自身行動的合法性。保羅·海因貝克（Paul Heinbecker）指出，聯(lián)合國保持著獨(dú)一無二的合法性?！堵?lián)合國憲章》是國家在國際關(guān)系中的行為法典，所有國家都認(rèn)為遵守憲章符合自身的利益。如果G20決策能夠得到聯(lián)合國的背書，那么其行為的合法性將得到極大提高。

最后，G20可以在機(jī)制效率方面幫助聯(lián)合國。聯(lián)合國成員眾多，分歧經(jīng)常難以克服；并且，由于聯(lián)合國平臺上達(dá)成的協(xié)議具有法律約束力，成員國經(jīng)常在談判和協(xié)調(diào)時格外謹(jǐn)慎。因此，聯(lián)合國難以實(shí)現(xiàn)較高的決策效率。與之相比，G20相對有限的成員數(shù)量和非正式性使其決策效率得到極大提高。鑒于此，有研究者指出，一些在聯(lián)合國體系內(nèi)難以解決的棘手問題，可以先在G20機(jī)制內(nèi)協(xié)商并達(dá)成共識。盡管G20執(zhí)行力較差，但各國達(dá)成的共識有助于問題的逐步解決。譬如，斯坦利基金會指出，G20可以作為聯(lián)合國的政策催化劑，通過商討達(dá)成初步共識，并且可以在關(guān)鍵問題上推動聯(lián)合國議程。

聯(lián)合國與G20應(yīng)該充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成互補(bǔ)效應(yīng)，共同治理全球事務(wù)。這一觀點(diǎn)已在相當(dāng)程度上成為共識。對于如何協(xié)調(diào)這一問題，作為G20創(chuàng)始人之一的前加拿大總理保羅背書馬?。≒aul Martin）提出了一條原則性建議：在G20機(jī)制中，各國的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該記住他們不僅僅是為本國說話，更要為不在談判桌前的其他173個國家說話。這一政策建議有其合理性，但如果能夠從機(jī)制間互動、行為體在多重機(jī)制環(huán)境下的行為選擇等角度進(jìn)行深入的學(xué)理探討，或許可以為更好地協(xié)調(diào)二者關(guān)系提供更有說服力的依據(jù)。

5.G20與國際金融機(jī)構(gòu)關(guān)系

由于非正式的機(jī)制特征，G20缺乏協(xié)議執(zhí)行能力，它在很多情況下借助國際貨幣基金組織、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等國際組織來推動協(xié)議執(zhí)行。這就引出了一系列關(guān)于G20與這些國際組織關(guān)系的問題。這些問題包括G20與這些組織在具體領(lǐng)域各自具有何種優(yōu)勢和不足、G20政治共識如何傳遞給這些組織、后者又是如何執(zhí)行這些任務(wù)等。

G20與其他國際組織的關(guān)系問題實(shí)際上就是G20在國際制度和跨國治理網(wǎng)絡(luò)中的治理模式問題。因此，有學(xué)者將G20治理模式定義為網(wǎng)絡(luò)治理。譚雅·波澤爾（Tanja Borzel）將政策網(wǎng)絡(luò)定義為一種非等級制并且相互依賴的相對穩(wěn)定的關(guān)系。它由許多在某一問題上擁有共同利益的行為體構(gòu)成。在政策網(wǎng)絡(luò)中，行為體意識到合作是實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的最佳方式，并通過資源交換追求共同利益。安·瑪麗-斯勞特（Anne Marie Slaughter）將政策網(wǎng)絡(luò)的定義應(yīng)用于國家間關(guān)系，指出跨政府網(wǎng)絡(luò)是供各國政府官員進(jìn)行信息交換、政策協(xié)調(diào)和共同解決問題的網(wǎng)絡(luò)。在G20治理過程中，世界主要發(fā)達(dá)國家與新興國家匯聚在一起，以平等身份協(xié)商解決全球性重大經(jīng)濟(jì)問題。這一治理實(shí)踐符合網(wǎng)絡(luò)治理模式。針對網(wǎng)絡(luò)治理模式中的政策執(zhí)行問題，西格林德·格斯托爾（Sieglinde Gstohl）在對G8與其他國際組織的合作進(jìn)行考察時提出了三種合作模式：政策輸出（policy export），授權(quán)（delegation）以及擴(kuò)大的政策協(xié)調(diào)（extended policy coordination）。其中政策輸出是指其他國際組織接受并執(zhí)行G8的相關(guān)政策。授權(quán)是指另行創(chuàng)建一個組織，委托其完成相關(guān)任務(wù)。擴(kuò)大的政策協(xié)調(diào)是指將G8共識擴(kuò)展到其他國家和國際組織中，這是一個相互適應(yīng)的過程。通過實(shí)例考察，格斯托爾發(fā)現(xiàn)在減免欠發(fā)達(dá)國家債務(wù)問題上，G8成功地對國際貨幣基金組織等國際組織進(jìn)行了政策輸出。而在打擊恐怖主義融資問題上，G8一方面嘗試通過擴(kuò)大的政策協(xié)調(diào)影響聯(lián)合國并取得了一定成效，另一方面通過將相關(guān)任務(wù)授權(quán)給金融行動工作組，使其發(fā)揮了重要作用。盡管格斯托爾的考察對象是G8，但相似的機(jī)制特征使其研究發(fā)現(xiàn)很可能適用于G20。

肯尼思·阿波特（Kenneth Abbott）等學(xué)者發(fā)展出的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)概念框架是有關(guān)G20網(wǎng)絡(luò)治理模式的另一種觀點(diǎn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的核心內(nèi)涵是治理主體通過一個中間方（intermediary）間接地影響目標(biāo)行為體，中間方并不對治理主體承擔(dān)義務(wù)，只是在自愿基礎(chǔ)上對其提供支持。因此，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理模式是一種間接的軟治理模式。治理主體與中間方之間相似的或者至少是相互兼容的目標(biāo)和立場，是二者建立合作關(guān)系的基礎(chǔ)。治理主體通常能夠在道德、觀念和合法性等方面提供支持，而中間方通常擁有技術(shù)專長和物質(zhì)資源或者與目標(biāo)行為體聯(lián)系緊密。治理主體對中間方發(fā)揮作用的方式一般有發(fā)出召集（convening），設(shè)置議程（agenda setting），提供（有限的）物質(zhì)援助（assistance），為中間方的行動合法性背書（endorsement）以及促成不同中間方行動的協(xié)調(diào)（coordination）。中間方則借助自身特長對目標(biāo)行為體產(chǎn)生影響。

勞拉·安·維奧拉（Lora Anne Viola）在這一概念的基礎(chǔ)上具體分析了G20如何通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)模式開展全球治理。G20的成立和升級都是出于應(yīng)對金融危機(jī)的目的。在危機(jī)得到控制后，又要進(jìn)一步維護(hù)全球金融體系的健康和穩(wěn)定運(yùn)行。這一目標(biāo)與國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)一致，這就為G20與這些國際組織之間的合作提供了可能。另一方面，這些國際金融機(jī)構(gòu)擁有豐富的治理經(jīng)驗和技術(shù)專長，且長期以來與目標(biāo)行為體保持著密切聯(lián)系，具有較強(qiáng)的執(zhí)行能力，從而使G20協(xié)議得以成功傳遞給目標(biāo)行為體。從整體上看，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的治理模式較為準(zhǔn)確地描述了G20與其他國際組織合作的動力和過程。

6.G20與G7/G8關(guān)系

除了對G20與聯(lián)合國和各類國際金融機(jī)構(gòu)關(guān)系的研究外，還有許多研究將目光投向G20與G7/G8關(guān)系。目前，關(guān)于G20與G7/G8之間的關(guān)系，主要存在G20取代G7/G8、G20與G7/G8共存以及如何更好地促成G20與G7/G8的協(xié)調(diào)等幾種觀點(diǎn)。認(rèn)為G20將取代G7/G8的學(xué)者主要是從G7/G8的失效和G20優(yōu)勢的角度來論證的。他們認(rèn)為，G7/G8的包容性不足，而G20具有創(chuàng)新性等優(yōu)勢。更多的學(xué)者認(rèn)為，G7/G8將會與G20并存，為了更好地協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，應(yīng)該進(jìn)行明確的職能分工。拉里奧諾娃（Marina V Larionova）等人建議G7/G8應(yīng)關(guān)注地緣政治和技術(shù)性問題，G20應(yīng)集中關(guān)注經(jīng)濟(jì)議題，并在其議程中加入收入不均、能源、農(nóng)產(chǎn)品價格波動等議題。德萊斯·萊薩奇（Dries Lesage）則建議G7/G8重新定位自身角色，它不能再將自己作為全球治理的中心，而應(yīng)該作為一個核心集團(tuán)來發(fā)揮作用；G20則應(yīng)發(fā)揮全球治理的協(xié)調(diào)和政治觀點(diǎn)匯聚的作用。

由于更廣泛的代表性以及應(yīng)對金融危機(jī)的成功實(shí)踐，目前支持G20的觀點(diǎn)居多。相關(guān)研究主要圍繞如何更好地促進(jìn)二者的協(xié)作展開。清晰的職能分工和角色的重新定位是主流建議。

三、有待進(jìn)一步研究的問題

G20從部長級會議機(jī)制升級為峰會機(jī)制后，逐漸發(fā)展為全球經(jīng)濟(jì)治理的核心機(jī)制。已有大量研究從不同路徑出發(fā)，探討了G20在全球經(jīng)濟(jì)治理中作用的主要表現(xiàn)以及機(jī)制建設(shè)和發(fā)展面臨的主要問題。然而，對于G20特有的運(yùn)行機(jī)制和治理機(jī)制，既有研究尚未建立起有解釋力的分析框架。G20的機(jī)制運(yùn)行和治理過程包括設(shè)置議程、形成政治共識和落實(shí)政治共識三個階段。而政治共識的落實(shí)可能采取G20成員直接履約和借助其他國際組織執(zhí)行協(xié)議兩種模式。因此，G20運(yùn)行機(jī)制和治理機(jī)制可以分解為G20議程設(shè)置機(jī)理、G20政治共識的形成條件、G20成員如何履行承諾、G20如何與其他國際組織開展合作四個方面的研究問題。進(jìn)一步的研究需要圍繞這四個方面的問題展開。

1.G20議程設(shè)置機(jī)理

G20機(jī)制的非正式性使所有成員都有機(jī)會將自身偏好的議題納入會議議程。同時，G20在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮的方向引導(dǎo)作用為各成員國影響G20議程提供了動力。G20成員如何成功地使自身偏好的議題被納入G20議程？對于這一問題，既有研究尚未給出令人滿意的解答。不同的G20成員希望將不同的議題或者針對相同議題的不同解決方案納入G20議程。在此過程中，勢必會出現(xiàn)G20成員之間的合作和競爭。

G20成員可以通過與其他成員聯(lián)合塑造議程的方式來提高其議程設(shè)置能力，但這一策略并不能確保其成功塑造G20議程。例如，金磚國家在宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)、國際金融機(jī)構(gòu)改革、國際貨幣體系改革、國際金融監(jiān)管改革、多邊貿(mào)易體系建設(shè)、消除貧困和發(fā)展援助等議題上開展了聯(lián)合塑造G20議程的行動，但僅在國際金融機(jī)構(gòu)改革議題上按照其集體偏好成功塑造了G20議程。G20成員即使有聯(lián)合塑造G20議程的合作意愿和共同利益基礎(chǔ)，在實(shí)踐中也可能無法開展協(xié)調(diào)一致的行動。出現(xiàn)這些結(jié)果的原因可能在于，其他G20成員通過防御性合作削弱了聯(lián)合塑造議程的實(shí)際效果，或者希望聯(lián)合塑造議程的G20成員未能實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)。這些可能的原因只是針對G20成員未能成功地聯(lián)合塑造議程這一現(xiàn)象提出的假設(shè)。要弄清G20論壇中的議程設(shè)置機(jī)理，還需要對議程塑造過程中G20成員之間合作與競爭的動力機(jī)制開展進(jìn)一步的實(shí)證研究。

2.G20政治共識的形成條件

G20主要通過盡可能地將各成員不同的偏好匯聚為單一的政治共識來發(fā)揮引導(dǎo)集體行動的作用。盡管G20峰會上達(dá)成的國際協(xié)議不具有法律約束力，但這些協(xié)議并非沒有實(shí)質(zhì)性作用，因為它們反映了G20成員的政治共識。這一政治共識可以看作是全球治理確立的具有較高程度道德權(quán)威性的總體原則，在后續(xù)的全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮著引導(dǎo)集體行動的重要作用。政治共識的形成是G20推動和強(qiáng)化全球經(jīng)濟(jì)治理的必要條件。然而，要在特定議題上將G20成員不同的偏好匯聚為單一的政治共識并非易事。事實(shí)上，G20成員經(jīng)常出現(xiàn)因偏好迥異而無法形成政治共識的情況。例如，在2010年G20首爾峰會上，美國提出全球經(jīng)濟(jì)失衡議題，主張將全球經(jīng)濟(jì)再平衡引入G20政治共識。這一提法沒有得到中國、德國、巴西以及俄羅斯、沙特等石油輸出國的認(rèn)可。最終，G20首爾峰會公報雖然引入了一些失衡指標(biāo)，但并未將全球經(jīng)濟(jì)再平衡作為政治共識。在某些議題上，G20成員原本存在不同偏好，但由于內(nèi)部或外部條件發(fā)生變化，一些G20成員在一定程度上改變了初始偏好，從而使政治共識的形成成為可能。例如，在金融監(jiān)管議題上，一些持中間和偏左意識形態(tài)立場的G20領(lǐng)導(dǎo)人希望加強(qiáng)金融監(jiān)管，而持偏右立場的G20領(lǐng)導(dǎo)人并不是金融監(jiān)管政策的熱心支持者。但由于全球金融危機(jī)暴露了寬松金融監(jiān)管模式的缺陷，英、美兩個典型的偏好寬松監(jiān)管模式的G20成員國對加強(qiáng)金融監(jiān)管的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)國際金融監(jiān)管最終成為G20政治共識。這一事例說明，在成員偏好存在較大差異的情況下，G20政治共識的形成需要滿足特定條件。對G20政治共識形成條件的研究，應(yīng)當(dāng)在G20與全球經(jīng)濟(jì)治理研究議程中占據(jù)重要位置。

3.G20成員如何履行承諾

G20成員在G20論壇上達(dá)成的國際協(xié)議不具有法律約束力。包括公報、聲明、宣言和行動計劃在內(nèi)的所有G20文件僅僅發(fā)揮引導(dǎo)作用，對G20成員并不具有約束效應(yīng)。這意味著G20成員的履約行為不受國際法約束。為促進(jìn)G20成員履行承諾，G20建立了相互評估程序。在該程序下，G20領(lǐng)導(dǎo)人對各成員履行承諾的狀況進(jìn)行相互評估。在此過程中，履約狀況不好的G20成員會受到點(diǎn)名批評，這會對其帶來一定的壓力。理論上講，相互評估程序會促使G20成員的履約狀況在一定水平上趨于一致。然而，加拿大多倫多大學(xué)G20研究團(tuán)隊對歷屆G20峰會承諾履約狀況的研究表明，不同G20成員的履約狀況存在較大差異，同一G20成員在不同議題上的履約狀況也有明顯差異。這說明G20成員的履約行為除受到相互評估程序約束外，還受到其他因素的影響。

4.G20如何與其他國際組織開展合作

G20已在治理實(shí)踐中形成“G20做決策，其他國際組織負(fù)責(zé)執(zhí)行”的機(jī)制間合作模式。如前所述，維奧拉運(yùn)用阿波特等學(xué)者發(fā)展出的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)概念框架分析了G20與國際貨幣基金組織、世界銀行在全球金融治理領(lǐng)域的合作。但維奧拉的工作尚未涉及G20通過與不同國際組織合作取得的不同治理效果，對這一現(xiàn)象的解釋自然就不在其研究范圍。從實(shí)際表現(xiàn)看，在國際金融監(jiān)管議題上與金融穩(wěn)定理事會合作雖然使國際金融監(jiān)管有所加強(qiáng)，但與預(yù)期目標(biāo)有一定差距。G20與國際組織的合作治理建立在相容目標(biāo)和優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，但受特定因素影響，合作治理并未出現(xiàn)趨同效果。對這一現(xiàn)象作出解釋，需要探討G20成員在不同國際組織中的影響力以及不同國際組織的資源動員能力?；谶@兩個觀察視角構(gòu)建分析框架，或許可以對G20與不同國際組織合作的不同治理效果提供解釋，進(jìn)而對G20在國際金融監(jiān)管、國際金融機(jī)構(gòu)改革、國際金融監(jiān)管改革、跨國征稅合作、國際能源治理等議題領(lǐng)域的不同治理表現(xiàn)作出解釋。這應(yīng)當(dāng)是G20與全球經(jīng)濟(jì)治理研究議程中的一項重要工作。

結(jié)論

隨著G20在全球經(jīng)濟(jì)治理中的作用日益凸顯，相關(guān)研究不斷涌現(xiàn)。既有研究專注于G20在全球經(jīng)濟(jì)治理中的總體表現(xiàn)及其在各個議題領(lǐng)域的治理表現(xiàn)、G20的非正式性、有效性和合法性以及G20與聯(lián)合國關(guān)系、G20與國際金融機(jī)構(gòu)關(guān)系、G20與G7/G8關(guān)系等議題。對于G20這一新興機(jī)制，既有研究尚未針對其運(yùn)行機(jī)制和治理機(jī)制發(fā)展出有解釋力的分析框架。為實(shí)現(xiàn)建立有解釋力的分析框架的研究目標(biāo)，進(jìn)一步的研究需要圍繞議程設(shè)置機(jī)制、政治共識的形成條件、G20成員如何履行承諾、G20如何與其他國際組織開展合作四個方面的研究問題展開。這些工作既有助于從更深層次上理解G20在全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮治理作用的方式、路徑和機(jī)理，也可以為中國利用G20機(jī)制深度參與全球經(jīng)濟(jì)治理、推動全球經(jīng)濟(jì)治理改革提供必要的學(xué)理準(zhǔn)備。