王敬波

誰(shuí)有權(quán)申請(qǐng)——關(guān)于信息公開申請(qǐng)人資格的國(guó)際比較

王敬波

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授、院長(zhǎng)

本文通過(guò)總結(jié)國(guó)際上信息公開法律制度中對(duì)于信息公開申請(qǐng)人資格的規(guī)定，將申請(qǐng)人資格的界定劃分為不同的類型，提出我國(guó)修改《政府信息公開條例》時(shí)，應(yīng)當(dāng)取消關(guān)于生產(chǎn)、生活、科研需要的有關(guān)規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)完善有關(guān)的程序規(guī)定。

總體來(lái)看，想要根本杜絕信息申請(qǐng)權(quán)的濫用，是不現(xiàn)實(shí)的，這也是推進(jìn)民主進(jìn)程的代價(jià)之一，需要我們接受并正視。

我國(guó)《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第1條立法目的規(guī)定“為了保障公民、法人和其他組織依法獲得政府信息”?！稐l例》第13條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。”實(shí)踐中據(jù)此將申請(qǐng)人資格限制生產(chǎn)、生活、科研的需要，簡(jiǎn)稱“三需要”并作為判斷申請(qǐng)人是否有資格申請(qǐng)信息的標(biāo)準(zhǔn)。本文通過(guò)總結(jié)國(guó)際上信息公開法律制度中對(duì)于信息公開申請(qǐng)人資格的規(guī)定，將申請(qǐng)人資格的界定劃分為不同的類型，提出我國(guó)修改《條例》時(shí)，應(yīng)當(dāng)取消關(guān)于生產(chǎn)、生活、科研需要的有關(guān)規(guī)定。

一、國(guó)際上關(guān)于申請(qǐng)人資格的三種類型

對(duì)于哪些人可以向信息公開義務(wù)主體申請(qǐng)公開信息，是信息公開申請(qǐng)人資格問(wèn)題；從各國(guó)信息公開法律的制度看，大致可以分為三種情形：第一種是不限身份，任何人均可；第二種是本國(guó)人和符合法定條件的外國(guó)人；第三種是限于具有本國(guó)國(guó)籍的自然人和在本國(guó)注冊(cè)的法人。

1.任何人

世界上很多國(guó)家對(duì)于申請(qǐng)人資格不作限制，以墨西哥、美國(guó)、荷蘭、泰國(guó)、烏克蘭、瑞士、日本等國(guó)家為代表的大多數(shù)國(guó)家對(duì)于申請(qǐng)人資格不作限制，在立法中較多的表述是“任何人”（any person）。例如，丹麥《行政文件公開法》第4條規(guī)定：任何人可以要求查看公共行政機(jī)關(guān)在其活動(dòng)過(guò)程中獲取或發(fā)布的文件，行政機(jī)關(guān)也可以在不被保密規(guī)定禁止的情況下，保障公民更加廣泛地獲取行政文件的權(quán)利。牙買加的《信息公開法》第 6 條第1款規(guī)定：每個(gè)人都有權(quán)獲取官方文件，除了那些不予公開的文件。斯洛伐克《信息公開法》第3條規(guī)定：任何人對(duì)義務(wù)人可以公開的信息都享有信息公開申請(qǐng)權(quán)。

有國(guó)家明確規(guī)定“任何人”包括自然人和法人，捷克《信息公開自由法》第3條第1款規(guī)定：信息公開申請(qǐng)指的是任何自然人或法人要求獲取信息的申請(qǐng)。有國(guó)家明確規(guī)定“任何人”包括本國(guó)人和外國(guó)人，瑞士《關(guān)于行政信息自由的聯(lián)邦法律》第6條規(guī)定：任何人包括法律實(shí)體和協(xié)會(huì)都有權(quán)獲取文件，不論他們住在哪里或者他們的國(guó)籍。申請(qǐng)可以用口頭或者書面申請(qǐng)表、信件、傳真或者電子郵件的方式作出。申請(qǐng)時(shí)并不需要給出原因并且該申請(qǐng)者不必聲明任何特定的利益或者個(gè)人動(dòng)機(jī)。塞爾維亞《信息公開法》第6條規(guī)定：任何人都享有本法規(guī)定的信息公開申請(qǐng)權(quán)，不論其是否為塞爾維亞公民，不論其享有的是暫時(shí)性居留權(quán)或永久性居留權(quán)，也不論其民族、種族、國(guó)際、性別等。

有的國(guó)家在法律中明確“任何人均可申請(qǐng)信息公開”，還有的國(guó)家在立法中明確規(guī)定“不需要提供證明文件或者說(shuō)明申請(qǐng)理由”。例如，冰島《信息法》第5條說(shuō)明：公眾有權(quán)向公共機(jī)關(guān)提出獲得信息，無(wú)需提供文件或者進(jìn)一步的材料。波蘭《信息公開法》第10條規(guī)定：本法允許任何人申請(qǐng)公共機(jī)構(gòu)、履行公共任務(wù)的私人機(jī)構(gòu)、工會(huì)和政黨，公開其享有的公共信息、公共數(shù)據(jù)和公共財(cái)產(chǎn)。該法第2條第2款規(guī)定，申請(qǐng)信息公開時(shí)，不得要求申請(qǐng)人說(shuō)明其法律目的或?qū)嶋H目的。荷蘭《政府信息法》第3條規(guī)定：任何人都可以根據(jù)自己的需求向行政機(jī)關(guān)或公共機(jī)構(gòu)申請(qǐng)信息公開。申請(qǐng)者可以在信息持有者那里平等地、不受限制地獲取信息。申請(qǐng)人在提出信息公開時(shí)要說(shuō)明所申請(qǐng)公開的信息，但不需要注明申請(qǐng)公開的理由?？扑魑帧东@取公共文件法》第1條規(guī)定：本法保證每一個(gè)自然人和法人不受任何歧視享有信息申請(qǐng)權(quán)，并且申請(qǐng)人無(wú)需說(shuō)明理由而獲取自身需要的信息。日本《行政機(jī)關(guān)信息公開法》第3條規(guī)定：任何人都可以向行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)請(qǐng)求公開政府信息，不問(wèn)請(qǐng)求理由與目的。烏干達(dá)《信息獲取法》第5條規(guī)定：任何公民均有權(quán)獲得本法規(guī)定的政府或者公共機(jī)關(guān)擁有的信息和資料。第6條規(guī)定：無(wú)論申請(qǐng)人出于何種原因而申請(qǐng)，或者信息官員對(duì)申請(qǐng)人陳述的理由有何看法，信息獲取權(quán)都不應(yīng)受到影響。烏克蘭《信息公開法》第19條第1款規(guī)定，每個(gè)人都有權(quán)向信息提供者申請(qǐng)信息公開，對(duì)申請(qǐng)的理由和申請(qǐng)者是否與該信息有利害關(guān)系不予審查。

有些國(guó)家法律規(guī)定在特殊情況下，如申請(qǐng)保密文件、個(gè)人信息時(shí)，可以要求申請(qǐng)人說(shuō)明理由。芬蘭《政府活動(dòng)公開法》第13條規(guī)定：申請(qǐng)必須足夠詳細(xì)，以便國(guó)家機(jī)關(guān)確定申請(qǐng)的文件。申請(qǐng)人應(yīng)得到官方登記與目錄的協(xié)助，以便明確其申請(qǐng)的文件。申請(qǐng)人不必表明其身份，也不用提供理由，除非出于國(guó)家機(jī)關(guān)行使其自由裁量權(quán)或者判斷申請(qǐng)人是否有權(quán)獲得文件的需要。當(dāng)申請(qǐng)保密文件、由國(guó)家機(jī)關(guān)控制的個(gè)人登記系統(tǒng)或者任何其他文件時(shí)，必須符合某些條件才能提，除非另有特別規(guī)定，申請(qǐng)人應(yīng)表明該信息的用途，并詳細(xì)說(shuō)明是否符合條件。如果必要，解釋采用了何種措施保護(hù)信息。

2.本國(guó)人及法定外國(guó)人

有些國(guó)家將申請(qǐng)人限定為本國(guó)公民和法人，在本國(guó)居住或者具有其他利害關(guān)系的外國(guó)人；對(duì)于外國(guó)人的范圍，可以分為幾種情況：

（1）單行法律明確規(guī)定享有信息申請(qǐng)權(quán)的外國(guó)人

馬其頓《公共信息公開法》第4條規(guī)定：申請(qǐng)人可以通過(guò)口頭、書面或電子形式對(duì)信息公開提出申請(qǐng)。申請(qǐng)人包括馬其頓自然人和法人以及依照本法享有獲取信息權(quán)的外國(guó)法人和自然人。韓國(guó)《公共機(jī)構(gòu)信息公開法》第6條規(guī)定了信息公開的申請(qǐng)主體，包括所有本國(guó)公民和總統(tǒng)令規(guī)定的外國(guó)人。之后《總統(tǒng)令》規(guī)定允許因教育或研究而暫時(shí)居住在韓國(guó)的外國(guó)人以及在韓國(guó)有辦事處的公司申請(qǐng)信息公開。

（2）居民，居住在該國(guó)家或者地區(qū)的人

新西蘭《官方信息法》第21條第1款規(guī)定，新西蘭公民、新西蘭永久居民、在新西蘭的人、在新西蘭成立的法人團(tuán)體有權(quán)利向政府提出對(duì)所需信息的申請(qǐng)，申請(qǐng)人在提出申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明所要獲得的政府信息；如果申請(qǐng)人有緊急情況需要加急處理，則應(yīng)說(shuō)明理由。

（3）信息公開關(guān)系其權(quán)利的外國(guó)人

以色列《信息自由法》第7條第1款規(guī)定，申請(qǐng)人向相應(yīng)公共機(jī)關(guān)主管信息公開事務(wù)的負(fù)責(zé)人或是負(fù)責(zé)人授權(quán)的人員提交信息公開的申請(qǐng)，該申請(qǐng)必須以書面方式作出。依照第12條規(guī)定，非以色列公民或居民的人只要信息關(guān)系到其在以色列的權(quán)利的，都可以享有信息公開申請(qǐng)權(quán)，且不需說(shuō)明理由。

3.本國(guó)人

少數(shù)國(guó)家將信息申請(qǐng)權(quán)限于本國(guó)公民、法人。白俄羅斯《信息公開法》第15—17條明確了信息公開權(quán)的內(nèi)容，主要包括以下幾個(gè)方面：國(guó)家機(jī)關(guān)、公民以及法人有權(quán)依據(jù)白俄羅斯法律的相關(guān)規(guī)定制作、搜集、傳輸、接收、儲(chǔ)存、處理、使用和申請(qǐng)公開信息。任何白俄羅斯公民都有權(quán)從國(guó)家機(jī)關(guān)（組織）處獲取與其個(gè)人相關(guān)的信息，即與他的基本權(quán)利、自由、法律權(quán)利與義務(wù)直接相關(guān)的信息；與此相同，任何法人也有權(quán)從國(guó)家機(jī)關(guān)（組織）處獲取與其自身直接相關(guān)的信息。任何公民和法人都有權(quán)獲取與政府機(jī)關(guān)、行政部門的日常工作相關(guān)的信息。約旦《信息公開法》第7條規(guī)定：每一個(gè)約旦的公民都依法享有信息獲取權(quán)。

有的國(guó)家在法律中明確對(duì)申請(qǐng)人資格給予保障。例如，巴基斯坦《信息自由法》第3條規(guī)定：申請(qǐng)人提出的信息公開申請(qǐng)不應(yīng)被無(wú)理拒絕，除本法第15條規(guī)定的例外情形，任何法律法規(guī)均不得限制當(dāng)事人申請(qǐng)信息公開的權(quán)利。百慕大地區(qū)《公眾訪問(wèn)信息法》第12條規(guī)定，百慕大的任何一名居民（resident）都有權(quán)獲得由公共權(quán)力機(jī)關(guān)掌握的任何信息，那些不予公開的信息除外。這里的權(quán)利享有者指百慕大的居民，不僅包括擁有百慕大國(guó)籍的公民，還包括無(wú)國(guó)籍人和外國(guó)國(guó)籍人。公共機(jī)構(gòu)應(yīng)采取合理措施來(lái)幫助那些申請(qǐng)人，并對(duì)該申請(qǐng)作出完全的、正確的、及時(shí)的回應(yīng)。申請(qǐng)者不需要對(duì)申請(qǐng)?zhí)岢鋈魏卫碛伞Ｉ暾?qǐng)者身份需要被保密，除了征得申請(qǐng)者同意，不能透露給任何人。

二、申請(qǐng)人信息提供責(zé)任

法律上不對(duì)申請(qǐng)人資格進(jìn)行限制，并不意味不要求申請(qǐng)人提供必要的信息。雖然很多國(guó)家不要求申請(qǐng)人說(shuō)明申請(qǐng)理由，但是為便于信息申請(qǐng)的開展，有三項(xiàng)內(nèi)容是各國(guó)普遍要求提供的：

第一，要求提供申請(qǐng)人的姓名、住址、聯(lián)系方式等信息，主要是為了與申請(qǐng)人保持聯(lián)系，便于申請(qǐng)信息的處理。印度《信息權(quán)利法》第6條專門規(guī)定：申請(qǐng)人不得被要求提供任何關(guān)于要求信息公開的理由和個(gè)人信息，除非為了方便聯(lián)系申請(qǐng)人。

第二，要求申請(qǐng)要盡量清晰地描述申請(qǐng)公開的信息，以便信息公開義務(wù)主體檢索信息。瑞士《關(guān)于行政信息自由的聯(lián)邦法律》第10條規(guī)定了申請(qǐng)程序，對(duì)于官方文件獲取的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)向發(fā)布文件或者從第三方接收到的文件的權(quán)力機(jī)關(guān)作出。該申請(qǐng)必須精確，包含足夠的細(xì)節(jié)來(lái)確定申請(qǐng)的文件。對(duì)相關(guān)部門來(lái)說(shuō)掌握文件創(chuàng)制或者發(fā)布的時(shí)間、文件的名字或者參考是非常有幫助的。必要時(shí)相關(guān)部門可以要求申請(qǐng)者給予更多精確的信息。該權(quán)力機(jī)關(guān)必須盡力幫助申請(qǐng)者。

第三，要求申請(qǐng)人說(shuō)明希望提供信息的方式。墨西哥《聯(lián)邦信息公開和透明法》第40條規(guī)定，任何個(gè)人或其代表可以向任何機(jī)構(gòu)和實(shí)體設(shè)立的聯(lián)絡(luò)部門申請(qǐng)信息公開，申請(qǐng)方式可以包括信件或其他任何被許可的方式。申請(qǐng)應(yīng)該包括以下內(nèi)容：申請(qǐng)人的姓名或住址，或其他任何可以收到通知的地址，如電子郵件地址，以及其代理人的一般信息；對(duì)被申請(qǐng)的文件的清楚和準(zhǔn)確描述；其他能夠有助于查找信息的事實(shí)；申請(qǐng)人希望能夠獲得信息的形式。

三、我國(guó)信息公開申請(qǐng)人資格的發(fā)展

我國(guó)《條例》第1條立法目的明確公民、法人和其他組織有依法獲得政府信息的權(quán)利。實(shí)踐中根據(jù)第13條規(guī)定將申請(qǐng)人資格簡(jiǎn)化為“生產(chǎn)、生活、科研”的“三需要”標(biāo)準(zhǔn)。第25條第1款也規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)峁┡c其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息的，應(yīng)當(dāng)出示有效身份證件或者證明文件。”基于《條例》規(guī)定，關(guān)于申請(qǐng)人資格存在三種情況：第一個(gè)是公民、法人和其他組織基于第1條的知情權(quán)標(biāo)準(zhǔn)；第二個(gè)是申請(qǐng)非本人信息，需要證明存在“生產(chǎn)、生活、科研”的特殊需要；第三個(gè)是申請(qǐng)本人信息，需要證明本人身份。

理論上遭到最多質(zhì)疑的是申請(qǐng)人資格的“三需要”限制。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)待“三需要”的態(tài)度不一。從文字表述看，《條例》似乎給申請(qǐng)人利益貼上了生產(chǎn)、生活、科研的“三需要”作為標(biāo)簽。但是就一般意義而言，當(dāng)申請(qǐng)人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要可解釋到最大化時(shí)，“三需要”幾乎可以涵蓋申請(qǐng)人所有的需要，也就意味著申請(qǐng)人可以是任何人。實(shí)踐中看行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)人資格的限制并不一致，筆者曾經(jīng)在2010年和2011年參加北京大學(xué)發(fā)起的政府信息公開觀察項(xiàng)目，承擔(dān)針對(duì)國(guó)務(wù)院部門信息公開的觀察，組織研究生向部分國(guó)務(wù)院部門發(fā)起信息公開申請(qǐng)。其中一個(gè)觀察指標(biāo)是“是否過(guò)度收集個(gè)人信息”。根據(jù)實(shí)際觀察結(jié)果，在2010年，除了明確不受理信息公開申請(qǐng)的監(jiān)察部和3個(gè)沒(méi)有開通網(wǎng)站的部門外，42個(gè)國(guó)務(wù)院部門中，有3個(gè)要求發(fā)起申請(qǐng)的研究生提供科研項(xiàng)目證明其申請(qǐng)目的是科研需要，其他39個(gè)部門均無(wú)要求證明申請(qǐng)目的。2011年，雖然也有個(gè)別部門要求提供學(xué)生證明或者科研證明，但是大多數(shù)部門沒(méi)有要求提供證明。2013年，在中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院組織的全國(guó)法治政府評(píng)估項(xiàng)目中，筆者組織研究生對(duì)全國(guó)53個(gè)較大市政府發(fā)起信息公開申請(qǐng)，7個(gè)城市要求提交科研項(xiàng)目立項(xiàng)證書證明科研需要，其他46個(gè)城市都沒(méi)有要求證明信息申請(qǐng)目的。從筆者申請(qǐng)信息公開的情況看，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)不再將“三需要”作為申請(qǐng)人資格的限制條件。

從國(guó)際比較看，世界上很多國(guó)家在信息公開法中都沒(méi)有設(shè)置申請(qǐng)人的資格限制，類似的“任何人”或者“每個(gè)人”都可以申請(qǐng)信息公開普遍存在于世界范圍的信息公開法中，任何人都可以提出信息公開申請(qǐng)，不需要提供任何理由。從理論上說(shuō)，信息自由是一項(xiàng)基本人權(quán)，而且是被聯(lián)合國(guó)視為所有自由權(quán)利的“試金石”。反過(guò)來(lái)說(shuō)，假如《條例》設(shè)置的申請(qǐng)人資格具有正當(dāng)性，那么該規(guī)定賦予的是一種主觀權(quán)利，以滿足申請(qǐng)人特殊需要為目標(biāo)的權(quán)利保障制度，從而弱化了對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)，實(shí)際上排除了監(jiān)督政府的客觀性。若如此，則行政機(jī)關(guān)和法院只需要針對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)公開信息之權(quán)益與第三人之商業(yè)秘密、個(gè)人隱私之利益進(jìn)行比較衡量，決定何種利益優(yōu)先而公開或者不公開?！稐l例》第14條第4款規(guī)定的公共利益衡量則完全沒(méi)有必要存在。

綜合上述知情權(quán)的權(quán)源、國(guó)際上其他國(guó)家的制度、我國(guó)實(shí)際情況可以得出結(jié)論，《條例》對(duì)于申請(qǐng)人設(shè)置的“三需要”既不符合法理，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)“名存實(shí)亡”的端倪。申請(qǐng)人沒(méi)有資格限制，不需要說(shuō)明申請(qǐng)的目的，申請(qǐng)人特殊的個(gè)體利益并不總是存在，或者即使存在也不需要證明，行政機(jī)關(guān)決定是否公開時(shí)不應(yīng)將其作為考量因素。申請(qǐng)人特殊利益的虛化和公共利益衡量制度共同改變了信息公開的利益格局，公共利益取代申請(qǐng)人利益成為促進(jìn)信息公開的主動(dòng)力。在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息的情況下，申請(qǐng)人利益更不存在，行政機(jī)關(guān)主要依靠利益衡量來(lái)判斷是否公開信息。我國(guó)《條例》應(yīng)刪除關(guān)于信息申請(qǐng)人“三需要”的相關(guān)規(guī)定，明確自然人、法人或者其他組織可以依法向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開政府信息；申請(qǐng)人不需要說(shuō)明申請(qǐng)理由，行政機(jī)關(guān)不得設(shè)置條件限制申請(qǐng)。

我國(guó)信息公開制度應(yīng)完善申請(qǐng)程序，建立申請(qǐng)的提出、受理等程序機(jī)制。例如，關(guān)于申請(qǐng)的提出，可以規(guī)定申請(qǐng)人可以向行政機(jī)關(guān)提出書面申請(qǐng)（包括電子郵件、信函、傳真等數(shù)據(jù)電文形式）；申請(qǐng)人采用書面形式確有困難的可以口頭提出，由受理該申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)代為填寫政府信息公開申請(qǐng)，并由申請(qǐng)人簽字或者蓋章確認(rèn)。申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：申請(qǐng)人姓名或者名稱、聯(lián)系方式、申請(qǐng)公開的信息的內(nèi)容描述、申請(qǐng)公開的信息的形式要求。

我國(guó)應(yīng)逐步完善信息公開申請(qǐng)的受理等程序。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立起本行政區(qū)域內(nèi)各行政機(jī)關(guān)規(guī)范化的受理制度，包括受理編號(hào)格式和標(biāo)準(zhǔn)。各行政機(jī)關(guān)對(duì)本年度收到的信息公開申請(qǐng)進(jìn)行統(tǒng)一登記和編號(hào)，向申請(qǐng)人出具注明收案日期和編號(hào)的書面憑證。鼓勵(lì)具備條件的地區(qū)建立政府信息申請(qǐng)的檢索系統(tǒng)，申請(qǐng)人使用收案編號(hào)等申請(qǐng)?zhí)卣鳂?biāo)記，可以跟蹤查詢其申請(qǐng)辦理情況。對(duì)于拒不接收申請(qǐng)書以及接收后不出具書面憑證的，視為接受申請(qǐng)。對(duì)于申請(qǐng)的內(nèi)容不明確，信息公開機(jī)關(guān)應(yīng)出具《信息公開申請(qǐng)補(bǔ)正告知書》，一次性告知申請(qǐng)人更正、補(bǔ)充申請(qǐng)。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照《補(bǔ)正告知書》積極補(bǔ)正。申請(qǐng)書或經(jīng)補(bǔ)正的申請(qǐng)符合規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)書或口頭申請(qǐng)之日起進(jìn)入受理程序，并通知申請(qǐng)人。申請(qǐng)人描述所需信息的文件名稱、文號(hào)等確切特征有困難，向信息公開機(jī)關(guān)咨詢的，該機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能地提供指引和幫助。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以申請(qǐng)不符合條件為由不予受理。

四、濫用信息申請(qǐng)權(quán)與申請(qǐng)人資格

目前部分地方的信息公開實(shí)踐中，確實(shí)出現(xiàn)部分申請(qǐng)人濫用信息申請(qǐng)的情況，大致存在兩種情況：一是申請(qǐng)人之間關(guān)系密切，親屬、朋友或者同村村民等。例如，江蘇如皋范氏父子向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開多達(dá)一千多件。二是同一申請(qǐng)主體大量、反復(fù)申請(qǐng)，或者多個(gè)主體申請(qǐng)同一信息。隨著信息公開申請(qǐng)的增加，相應(yīng)的行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量也水漲船高。

2014年江蘇南通港閘法院在陸某霞、陸某國(guó)（系陸某霞父親）案件中，認(rèn)定原告存在濫用獲取政府信息權(quán)和濫用訴權(quán)的行為。在全國(guó)率先規(guī)制政府信息公開濫訴行為，引發(fā)較多爭(zhēng)論。為平衡知情權(quán)和公共利益，既保障公眾獲取信息的權(quán)利，也減少濫用申請(qǐng)對(duì)于行政資源的浪費(fèi)，需要從兩個(gè)方面著手：一方面，要關(guān)注當(dāng)事人的真實(shí)訴求，在濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)的事件中，大部分的申請(qǐng)人申請(qǐng)信息公開是手段，其真實(shí)目的“醉翁之意不在酒”；因此，受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)通報(bào)政府，依法協(xié)助解決其真實(shí)訴求。另一方面，也要完善信息公開制度。第一，完善收費(fèi)制度。由于目前收費(fèi)制度不合理，甚至有些地區(qū)完全免費(fèi)，給濫用申請(qǐng)權(quán)的人以可乘之機(jī)。未來(lái)需要構(gòu)建更加科學(xué)、合理的收費(fèi)制度，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。第二，完善答復(fù)機(jī)制。針對(duì)多人申請(qǐng)同一信息，可以建立信息申請(qǐng)代表制度，由其選擇代表提出申請(qǐng)，在答復(fù)中可以一并答復(fù)。對(duì)于一人或者多人向多個(gè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)同一信息的，可以由政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一答復(fù)。針對(duì)特定情況，規(guī)定信息公開義務(wù)機(jī)關(guān)可以駁回申請(qǐng)。第三，延長(zhǎng)答復(fù)時(shí)間。同一人在短時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)公開的信息數(shù)量巨大，將嚴(yán)重影響正常的行政工作，經(jīng)過(guò)特別審批程序，可以延長(zhǎng)答復(fù)時(shí)間。這里的“巨大”應(yīng)嚴(yán)格限制適用條件，以免濫用。總體來(lái)看，想要根本杜絕信息申請(qǐng)權(quán)的濫用，是不現(xiàn)實(shí)的，這也是推進(jìn)民主進(jìn)程的代價(jià)之一，需要我們接受并正視。試圖利用“三需要”等申請(qǐng)人資格條件作為門檻，達(dá)到控制不正當(dāng)甚至惡意信息公開申請(qǐng)的做法，不僅無(wú)法收到預(yù)期效果，而且其負(fù)面價(jià)值導(dǎo)向更是難以估量。況且，關(guān)閉信息公開的渠道，社會(huì)矛盾自然還會(huì)尋找其他渠道。