李東陽(yáng)（江西理工大學(xué)，江西 贛州 341000）

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環(huán)境公益訴訟特別程序研究

李東陽(yáng)
（江西理工大學(xué)，江西 贛州 341000）

摘要：近年來(lái)，環(huán)境公益訴訟已經(jīng)日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，而我國(guó)現(xiàn)行法律中關(guān)于此方面的規(guī)定并不健全，一些 環(huán)境問(wèn)題得不到有效解決。新《民事訴訟法》所規(guī)定的環(huán)境公益訴訟，在制度構(gòu)成和理論解說(shuō)上仍然存在著諸多分歧。 因此，構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度勢(shì)在必行。文章界定了環(huán)境公益訴訟基本概念，厘清了環(huán)境公益訴訟的制度功能，并且從訴訟實(shí)施權(quán)配置理論出發(fā)重新審視非實(shí)體權(quán)利義務(wù)歸屬主體享有環(huán)境公益性訴訟實(shí)施權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)， 在此基礎(chǔ)上闡明了環(huán)境公益訴訟有別于普通訴訟程序的若干特別程序規(guī)則。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；民事訴訟法；特別程序

一、問(wèn)題的提出

2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這為環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，但由于《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單而淪為“公益訴訟原則”，[1]而且配套實(shí)體法律尚未修改以及最高人民法院相關(guān)司法解釋尚未出臺(tái)而導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟在2013年陷入低谷，社會(huì)各界對(duì)修改中的《環(huán)境保護(hù)法》寄以厚望，新聞媒體持續(xù)性關(guān)注和推動(dòng)著環(huán)境公益訴訟條款的起草和完善工作，學(xué)者同仁紛紛也對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的具體設(shè)置展開(kāi)論戰(zhàn)。然而，無(wú)論是普通民眾抑或法學(xué)研究者，大家關(guān)注的焦點(diǎn)均為環(huán)境公益訴訟的適格原告問(wèn)題，并且主要從行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體以及公民提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)進(jìn)行簡(jiǎn)單比較研究的基礎(chǔ)上倉(cāng)促地得出結(jié)論。事實(shí)上，縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，人們各自定義的環(huán)境公益訴訟各不相同，對(duì)環(huán)境公益訴訟的功能期待也有所區(qū)別，并伴隨著作者自身系統(tǒng)的利益訴求，“公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理”的混戰(zhàn)局面的發(fā)生也就不可避免了。鑒于此，在對(duì)環(huán)境公益訴訟的程序特則展開(kāi)詳盡分析之前，確有必要對(duì)環(huán)境公益訴訟的基本理念、基本界定及其制度功能進(jìn)行研究。與此同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體以及公民提起公益訴訟的優(yōu)劣勢(shì)對(duì)比結(jié)論取決于作者的研究視角與利益訴求偏好，并且其中的任何一方擔(dān)任環(huán)境公益訴訟適格原告均呈現(xiàn)優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)并存的局面，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何從制度上“揚(yáng)長(zhǎng)避短”，而并非“非此即彼”的抉擇。因而，筆者擬從訴訟實(shí)施權(quán)配置理論出發(fā)重新審視非實(shí)體權(quán)利義務(wù)歸屬主體享有環(huán)境公益性訴訟實(shí)施權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在解決環(huán)境公益訴訟基本概念界定、制度功能厘清尋求的基礎(chǔ)上，如何從程序上確保環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)其預(yù)期訴訟價(jià)值則當(dāng)然屬于本文的研究對(duì)象。

二、對(duì)環(huán)境公益訴訟概念的理解

何謂環(huán)境公益訴訟？在新《民事訴訟法》頒布實(shí)施前，我國(guó)尚沒(méi)有一部關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定，只是隱性地規(guī)定在相關(guān)法律中。這些法律包括1989年《環(huán)境保護(hù)法》中“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”的規(guī)定，可以解釋或引申為允許提起環(huán)境公益訴訟；1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三十條規(guī)定的“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償請(qǐng)求。”也隱含了環(huán)境公益訴訟的概念；2008年的《水污染防治法》第八十八條規(guī)定的“因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助”，可以被認(rèn)為是促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展的立法；而2005年12月3日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中“完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”、“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”的闡述是對(duì)環(huán)境行政性法規(guī)對(duì)環(huán)境公益訴訟的明確支持。不僅如此，還有各種地方性法規(guī)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的立法界定和司法實(shí)踐，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟早已先于明確立法而在國(guó)內(nèi)持續(xù)發(fā)展，如2007年11月，貴州省貴陽(yáng)市清鎮(zhèn)市法院建立全國(guó)首個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭并按規(guī)定受理環(huán)境公益訴訟等。雖然上述法律法規(guī)和政策性決定不是真正意義上的“環(huán)境公益訴訟”，但作為環(huán)境公益訴訟的準(zhǔn)備和雛形，為我國(guó)環(huán)境公益訴訟在立法上的確立作出重要貢獻(xiàn)。

2013年1月1日，經(jīng)過(guò)修改的新《民事訴訟法》正式頒布施行，其第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，首次在立法層面上明確規(guī)定我國(guó)的環(huán)境公益訴訟，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度正式建立。該條規(guī)定打破了訴訟法理論上的“直接利益”原則，保護(hù)了公民的環(huán)境權(quán)，激發(fā)了公民在保護(hù)環(huán)境方面的積極作用，對(duì)保護(hù)環(huán)境起到極大的作用。環(huán)境公益訴訟主要有以下幾個(gè)特征：

首先，從環(huán)境公益訴訟的目的看，目的具有公益性。原告提起訴訟的目的是為了維護(hù)環(huán)境的公共利益，不是為了獲得個(gè)體的私利，而是不特定多數(shù)者的利益。如廣州石榴崗河污染公益訴訟案件，該案中由于原告的訴求是要求被告賠償自己的損失，因而不具備公益性，也就不是環(huán)境公益訴訟。

其次，從環(huán)境公益訴訟的原告來(lái)看，原告具有廣泛性。也就是說(shuō)只要有足夠的能力，想為保護(hù)環(huán)境或者為保護(hù)那些因環(huán)境污染、破壞而受到影響的人做點(diǎn)事，無(wú)論你是誰(shuí)都可以按程序提起訴訟。在此請(qǐng)注意，根據(jù)我國(guó)最新修改的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定： 對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。我們可以得知，我們國(guó)家并沒(méi)有賦予個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，并且能提起環(huán)境訴訟的組織也是“法律規(guī)定的”機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。這難道說(shuō)環(huán)境公益訴訟的原告不具有廣泛性嗎？答案肯定是否定的。這只能說(shuō)我們國(guó)家的原告資格制度還有待繼續(xù)完善，直到任何個(gè)體和組織都具有法律規(guī)定的原告資格。

最后，從環(huán)境公益訴訟的提起方式看，環(huán)境公益訴訟具有很強(qiáng)的預(yù)防性。不像環(huán)境私益訴訟，環(huán)境公益訴訟原告只要認(rèn)為被告的行為具有污染或破壞環(huán)境的行為，就可提起訴訟。這樣可以有效阻止環(huán)境危害的發(fā)生，把違法行為消滅在最初狀態(tài)，降低受環(huán)境問(wèn)題影響的風(fēng)險(xiǎn)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款的規(guī)定不具有環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)就是因?yàn)樵摋l不具備環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性，它是損害后才能提起的訴訟。

總之，要判斷一個(gè)訴訟是否是環(huán)境公益訴訟，綜合以上三點(diǎn)基本上就能做出判斷。

三、環(huán)境公益訴訟的特別程序

《民事訴訟法》是以私益訴訟為中心制定的，而在公益訴訟程序特則的立法供給嚴(yán)重不足。與此同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》系以實(shí)體法規(guī)范為主要內(nèi)容，難以為環(huán)境公益訴訟指定詳盡的特殊程序規(guī)則。因而，環(huán)境公益訴訟程序特則只能綜合運(yùn)用包括目的解釋在內(nèi)的各種法律解釋方法予以明確，并最終通過(guò)最高人民法院出臺(tái)司法解釋的方式對(duì)解釋效力加以強(qiáng)化。

（一）訴訟模式。在環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)民事訴訟所貫徹的處分原則和辯論原則加以必要限制，以防止社會(huì)公共利益因原告的不妥當(dāng)訴訟行為遭受損害或者得不到保護(hù)。處分原則的限制適用主要表現(xiàn)為：對(duì)原告放棄訴訟請(qǐng)求、承認(rèn)對(duì)方請(qǐng)求、和解等訴訟行為進(jìn)行嚴(yán)格限制，限制被告反訴，限制法院調(diào)解；法院裁判不受當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的限制，判決主文與訴訟請(qǐng)求不具有對(duì)應(yīng)性。辯論主義的限制適用主要體現(xiàn)為：當(dāng)事人不主張的事實(shí)，如果事關(guān)公共利益的保護(hù)，法院也應(yīng)當(dāng)審理；法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)，調(diào)查范圍不限于當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查的范圍；法院對(duì)雙方自認(rèn)的事實(shí)也要進(jìn)行審查。誠(chéng)然，強(qiáng)調(diào)法院在環(huán)境公益訴訟中適當(dāng)強(qiáng)化職權(quán)主義色彩并不等于法院可以違背司法中立原則，應(yīng)當(dāng)確保雙方當(dāng)事人享有充分的攻擊防御機(jī)會(huì)。[2]

（二）管轄制度。在級(jí)別管轄方面，考慮到環(huán)境公益訴訟案件影響范圍大、涉及人數(shù)多、社會(huì)關(guān)注度高，協(xié)調(diào)復(fù)雜利益沖突的難度和壓力也很大，建議借鑒意大利2009年關(guān)于集團(tuán)訴訟的法律，規(guī)定由省會(huì)城市的中級(jí)法院或者最高人民法院指定的中級(jí)法院集中行使公益訴訟案件管轄權(quán)，但跨省市的河流污染以及海洋環(huán)境污染案件，由海事法院機(jī)制管轄。在地域管轄方面，建議將采取預(yù)防污染措施地增加為管轄連接點(diǎn)，具體可以表述為：環(huán)境公益訴訟由污染發(fā)生地或者損害結(jié)果地、采取預(yù)防污染措施地人民法院管轄。污染發(fā)生地、損害結(jié)果地、采取預(yù)防污染措施地在多個(gè)人民法院轄區(qū)的，有關(guān)人民法院均有管轄權(quán)。

（三）舉證與證明規(guī)則的特則。鑒于國(guó)家機(jī)關(guān)的證據(jù)收集能力并不亞于被告，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)采取與環(huán)境私益訴訟相同的舉證責(zé)任分配規(guī)則與證明標(biāo)準(zhǔn)，以免造成雙方當(dāng)事人訴訟地位失衡。對(duì)于環(huán)保團(tuán)體與自然人提起的環(huán)境公益訴訟而言，考慮到其舉證能力弱、距離證據(jù)較遠(yuǎn)、收集證據(jù)手段的匱乏等因素，建議采用表見(jiàn)證明、事實(shí)推定等方法認(rèn)定被告的過(guò)錯(cuò)以及因果關(guān)系等難以證明的要件事實(shí)。

（四）訴訟費(fèi)用與訴訟成本的特則?？紤]到環(huán)境公益訴訟的利他性，如果需要提供環(huán)境公益訴訟原告預(yù)交甚或承擔(dān)案件受理費(fèi)以及包括交通費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師費(fèi)等在內(nèi)的其他合理訴訟費(fèi)用，環(huán)境公益訴訟實(shí)施權(quán)主體將缺乏訴訟動(dòng)力。對(duì)此，貴州市中級(jí)人民法院出臺(tái)的《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》已經(jīng)作出很好的嘗試，筆者在其基礎(chǔ)上提出以下建議供參考：（1）原告起訴時(shí)法院緩收案件受理費(fèi)，原告敗訴時(shí)免收原告訴訟費(fèi)用，鑒定費(fèi)、律師費(fèi)和其他訴訟成本由各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)境保護(hù)公益基金支付。原告勝訴的，判決被告承擔(dān)訴訟費(fèi)以及原告的律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等費(fèi)用。（2）原告申請(qǐng)保全或先予執(zhí)行的，經(jīng)人民法院審查符合法律規(guī)定的，應(yīng)及時(shí)作出裁定并免收保全費(fèi)用，并可以不要求原告提供擔(dān)保。

（五）禁止令之發(fā)布。環(huán)境公益訴訟往往具有滯后性，無(wú)法及時(shí)遏制污染、破壞環(huán)境的違法行為，在理論上存在著適用《民事訴訟法》第100條規(guī)定的行為保全制度之必要，即可以根據(jù)一方當(dāng)事人的申請(qǐng)責(zé)令對(duì)方當(dāng)事人作出一定行為或者禁止其作出一定行為，當(dāng)事人沒(méi)有提出申請(qǐng)的，人民法院在必要時(shí)也可以裁定采取保全措施。然而，《民事訴訟法》第100條規(guī)定的行為保全制度系以案件已經(jīng)系屬法院為必要條件，而環(huán)境公益訴訟案件的起訴與受理有時(shí)候需要花費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間，這使得訴前禁令乃至獨(dú)立性禁令制度均見(jiàn)諸于我國(guó)司法實(shí)踐。考慮到《環(huán)境保護(hù)法》只賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)以能夠有效應(yīng)對(duì)企業(yè)事業(yè)單位違法排污的強(qiáng)制性應(yīng)對(duì)措施，環(huán)保行政機(jī)關(guān)只能針對(duì)企業(yè)事業(yè)單位以外其他主體違法排污行為以及所有類型主體破壞環(huán)境行為向人民法院申請(qǐng)禁止令，而環(huán)保行政機(jī)關(guān)以外的其他環(huán)境公益訴訟實(shí)施權(quán)主體的禁令申請(qǐng)類型則不應(yīng)當(dāng)受到限制。

（六）判決效力的片面擴(kuò)張規(guī)則。根據(jù)既判力片面擴(kuò)張理論，為保障其他沒(méi)有提起公益訴訟但享有相應(yīng)訴訟實(shí)施權(quán)主體獲得最低限度的程序正義保障，已經(jīng)確定的環(huán)境公益判決只有在勝訴的情形下才能拘束其他尚未起訴的訴訟實(shí)施權(quán)主體，而敗訴的環(huán)境公益訴訟判決則不禁止其他主體針對(duì)同一公益性請(qǐng)求再次向人民法院提起訴訟。誠(chéng)然，為防止被告遭受不必要的額外訴累，可以考慮允許被告提起反訴，請(qǐng)求法院確認(rèn)其行為并不違反環(huán)境保護(hù)法律的相關(guān)規(guī)定，法院受理此類反訴后應(yīng)當(dāng)發(fā)布公告，以便其他公益性訴訟實(shí)施權(quán)主體有機(jī)會(huì)對(duì)被告的反訴進(jìn)行反駁。

注解：

[1]參見(jiàn)張衛(wèi)平：“民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究”，載《清華法學(xué)》2013年第4期。

[2]在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，為了保障環(huán)境公益訴訟案件勝訴，法院、檢察院與環(huán)保部門(mén)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制、集體研究案情、制定訴訟策略的做法顯然有違司法的本質(zhì)屬性，長(zhǎng)期以往將會(huì)危及司法權(quán)威。參見(jiàn)王社坤：“檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀與建議”，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2013年第4期。

中圖分類號(hào)：D925

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）04-0144-02

作者簡(jiǎn)介：李東陽(yáng)（1987.06-）,男，2013級(jí)研究生，江西理工大學(xué)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。