花 楷，劉志云

●博士（生）論壇 Doctor Forum

協(xié)同治理：縣級政府體育公共服務(wù)供給“碎片化”與消解

花 楷1，劉志云2

針對當前縣級政府體育公共服務(wù)供給“碎片化”困境，采用文獻資料、邏輯分析和實地調(diào)研等研究方法，在闡述協(xié)同治理與縣級政府體育公共服務(wù)供給內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，分析其“碎片化”表征，探尋協(xié)同治理消解路徑。研究認為當前縣級政府體育公共服務(wù)供給“碎片化”的表征為：職能碎片化：預(yù)期定位與實際能力不符；責權(quán)碎片化：權(quán)、責、利相互剝離；協(xié)作碎片化：政府主導、社會協(xié)作機制失靈；決策碎片化：目標與過程脫節(jié)。分析得出協(xié)同治理的消解路徑為：打造頂層設(shè)計，提供制度保障：協(xié)同服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型與體育公共服務(wù)供給改革；夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)，促進財政投入穩(wěn)步增長：協(xié)同本級政府財政投入與上級政府轉(zhuǎn)移支付；治理供給結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多中心供給格局：協(xié)同政府與其他主體供給體系；完善保障體系，實現(xiàn)監(jiān)督制度化：協(xié)同績效評價體系與市場監(jiān)管體系。

縣級政府；體育公共服務(wù)供給；碎片化；協(xié)同治理

我國當前五級行政體制中，縣級政府是功能較為全面的最小行政單位，是大多數(shù)具體事權(quán)責任的基本落腳點。完善縣域治理是構(gòu)建我國政府現(xiàn)代治理體系的重要一環(huán)[1]?？h級政府囿于在我國政府體系發(fā)展演變中受傳統(tǒng)行政體制影響深刻，在當前改革與治理中出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型滯后、主體虛化、能力弱化的現(xiàn)象[2]。雖然依照GDP等宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)，我國已經(jīng)總體邁入小康社會，但13億人口的基本公共服務(wù)需求遠未得到滿足，且需求比任何時候都強烈[3]。當前縣域人口的體育鍛煉意識已經(jīng)逐步覺醒，公眾對體育公共服務(wù)需求的不斷增長和現(xiàn)階段體育公共服務(wù)供給現(xiàn)狀矛盾不斷激化，具體主要表現(xiàn)為供給體系碎片化所導致的要素無規(guī)則、體系無秩序、效果分散化?？h域體育公共服務(wù)已成為短板，影響了“全面建成小康社會”進程[4]。所以如何實事求是地結(jié)合縣級政府管理實際，突破原有體育公共服務(wù)供給體制瓶頸，擺脫孤立的“點線式”管理路徑，協(xié)調(diào)各方利益，構(gòu)建協(xié)同、有序、整體的體育公共服務(wù)供給新次序，是破解縣級政府體育公共服務(wù)供給不力的基本途徑。

當前學界有關(guān)協(xié)同治理理論的應(yīng)用型研究多數(shù)著眼于國家宏觀層面和整體公共服務(wù)領(lǐng)域，具體借助協(xié)同治理理論完善縣級政府體育公共服務(wù)供給的針對性研究較少。本文在協(xié)同治理框架下，闡釋縣級政府體育公共服務(wù)供給與協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯，深入調(diào)研湖北省通山縣、云夢縣、監(jiān)利縣、神龍架林區(qū)等7縣以及所轄部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體育公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，并對各縣分管體育事業(yè)的主要領(lǐng)導、縣教體局負責人、群眾體育管理科員以及普通縣城居民進行了詳細訪談，總結(jié)、分析、透視當前供給“碎片化”困境，提出協(xié)同治理的消解路徑，是完善縣級政府體育公共服務(wù)管理體制，提升供給能力，落實國家整體體育公共服務(wù)供給政策的應(yīng)有之義。

1 內(nèi)在邏輯：協(xié)同治理與縣級政府體育公共服務(wù)供給改革的契合

1.1 協(xié)同治理理論本身即來源于對“碎片化”問題的探索

協(xié)同治理理論起源于對新公共管理運動的反思，具體針對于公共管理中“碎片化”問題而形成的相關(guān)理論，是由自然科學中HERMANN HAKEN于1971年提出的“研究由完全不同性質(zhì)的大量子系統(tǒng)”的協(xié)同論和社會科學中JAMES N ROSENAU于2001年提出的“研究各治理主體間的競爭與協(xié)作過程”的治理理論交叉而成。隨著我國國家與社會二元模式逐步瓦解被引入我國，歷經(jīng)萌芽與提出期（1995—2006）、發(fā)展與成熟期（2007—2012）、反思與再探索期（2013以來）三個發(fā)展階段。協(xié)同治理是解決碎片化問題的有效途徑，其理論本身即是在開放、混亂、碎片化中尋找有效治理途徑的過程中形成，是構(gòu)建有效治理結(jié)構(gòu)的研究范式，是一種更適合后現(xiàn)代社會治理的邏輯演繹[5-6]。該理論有效回應(yīng)了現(xiàn)實碎片化的治理難題，并在產(chǎn)生、達成與運行的不同階段表現(xiàn)出特有的實踐取向[7]，這既不同于西方傳統(tǒng)韋伯式強調(diào)層級分明的管理體制，又不對社會力量過分依賴，而是在兩者之間尋求“平衡”，通過協(xié)同與分工、完善與改革，最終實現(xiàn)對“碎片化”問題的治理[8]。

1.2 協(xié)同治理理念已經(jīng)滲透到縣級政府公共事務(wù)管理改革與創(chuàng)新中

現(xiàn)有行政體制下，縣級政府作為大多數(shù)事權(quán)的基本落腳點，具體事務(wù)責任繁雜，日常管理較為混亂，公共服務(wù)供給矛盾突出，是政府改革中較為困難的一環(huán)[9]。當前我國縣域管理改革已不再局限于單一行政體制改革，而是歷經(jīng)了從管理到治理再到善治，從單一視角轉(zhuǎn)向多主體、多學科、多維度立體透視的協(xié)同治理[10]。該理論所確立的分工、合作、整合、協(xié)調(diào)的管理理念和治理方式，具有的公共性、多元性、互動性、正式性、主導型、動態(tài)性特征，正是解決基層政府層級管理體制所導致的管理“碎片化”“重疊化”“泛化”以及“越位”與“缺位”等問題的重要手段[11]。尤其是該理所論強調(diào)的淡化政府行政體制和管理機制差異，倡導協(xié)同化、多中心、整體性是現(xiàn)階段我國基層政府公共服務(wù)管理制度改革與創(chuàng)新的重要依據(jù)[12]。在當前縣級政府改革中，協(xié)同治理理念已經(jīng)被廣泛接受，實踐中所提出的“現(xiàn)代治理”“系統(tǒng)治理”“整體治理”“頂層設(shè)計”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”等多種思想和理論均滲透了協(xié)同治理理念精髓。

1.3 協(xié)同治理適用于縣級政府體育公共服務(wù)供給實踐

體育公共服務(wù)供給是一個多部門聯(lián)動的公共管理系統(tǒng)工程，不能簡單將其歸口到體育管理部門。同時體育公共服務(wù)本質(zhì)上屬于非經(jīng)濟型公共服務(wù)，政府對其投入不能獲得直接經(jīng)濟收益，不能對GDP直接提高，導致總體上受重視程度不高，對所涉及部門吸引力不夠，投入積極性不強[13]。當前縣級政府體育公共服務(wù)供給的低水平表現(xiàn)為“全能”“逞能”與“無能”，“越位”“缺位”與“錯位”等矛盾并存，主要原因為供給體系碎片化所導致的要素無規(guī)則、體系無秩序、效果分散化，體現(xiàn)在總量不足、分配不均衡、資金效率低下、內(nèi)容形式單一等現(xiàn)實不足[14]。所以協(xié)同治理正是針對該現(xiàn)象，充分強調(diào)政府責任和公共利益，建立“多中心”管理結(jié)構(gòu)，運行機制上倡導“協(xié)作性”服務(wù)，實踐上整合多主體協(xié)同供給次序[15]，從治理供給源頭入手，改善體育公共服務(wù)供給。

2 困境探析：縣級政府體育公共服務(wù)供給的“碎片化”表征

2.1 供給職能碎片化：預(yù)期定位與實際能力不符

2.1.1 縣級政府的“全能型”定位導致體育公共服務(wù)供給“越位” 我國在發(fā)展歷史上政府由于要應(yīng)對初期國內(nèi)外復(fù)雜、困難的政治、經(jīng)濟環(huán)境，以“全能型”政府構(gòu)架，以計劃經(jīng)濟形式，對各項事務(wù)進行事無巨細的管理。誠然該種模式有其固有優(yōu)勢，可以在困難階段集中力量辦大事，契合了所在歷史時期國家發(fā)展需要[16]。但是隨著社會、經(jīng)濟不斷發(fā)展，特別是在我國確立社會主義市場經(jīng)濟為主體的經(jīng)濟體制下，“全能型”政府已經(jīng)難以匹配當前政府管理實際，導致所謂“大政府”管理模式短板日益凸顯?？h級政府對轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)管理具有絕對權(quán)威，身兼“決策者、生產(chǎn)者、運營者、監(jiān)管者”，在體育公共服務(wù)供給中全方位、全過程參與。該種“全能”模式必然導致管理泛化、無邊界，供給無序、碎片化?？h級政府該種集多種主體與一身的職能定位必將極大地壓縮其他供給主參與空間和積極性，剝奪原本欠發(fā)展的體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展土壤，極大地削弱了供給效率。以大型綜合性運動場館的建設(shè)與運營為例，通過走訪湖北7縣共12個體育場館發(fā)現(xiàn)問題突出表現(xiàn)在：首先，決策階段，通常在舊城擴建或新城建設(shè)時，多數(shù)縣政府會考慮建設(shè)大型綜合運動場館，一是由于面子工程，出發(fā)點是彰顯所謂的“政績”；二是由于職能所在，出發(fā)點是完善供給職能、提升供給品質(zhì)。整個決策過程，幾乎完全是封閉式，社會公眾難以參與其中。其次，建設(shè)階段，由于項目投入大，企業(yè)由于自身實力和對未來投資回報不確定等原因無能力或不愿參與，政府“當仁不讓”成為唯一供給人。最后，運營階段，政府出于保護自身利益將運營權(quán)牢牢抓在自己手中，完全由其自身或者體系內(nèi)二級單位負責運營，較少引入市場機制，導致收費較高、運營與服務(wù)水平較低之間的惡性循環(huán)。

2.1.2 縣級政府事權(quán)財力不匹配，導致體育公共服務(wù)供給“缺位” 我國自1994年開始實現(xiàn)分稅制的基本財政制度。該體制在保障中央政府收入和刺激地方政府積極性方面實現(xiàn)了相對平衡。但由于層級管理體制的客觀存在，上級政府習慣于利用行政命令將支出事權(quán)責任轉(zhuǎn)嫁到下級政府，而未配套任何財力支持，形成了上級政府普遍主動享受財政收入，下級政府普遍被動接受事權(quán)，“財力層層上繳、事權(quán)層層下放”的天然弊端[17]。相關(guān)研究表明中央政府集中了50%～60%的財政收入，但只承擔了25%～30%的事權(quán)責任。地方政府占有40%～50%的財政收入，卻要承擔70%～75%的事權(quán)責任[18]。而縣級政府作為功能基本全面的最低行政單位，事權(quán)與財力矛盾最為突出，有限的財力難以維持不斷增加的體育公共服務(wù)事權(quán)支出。具體表現(xiàn)在：一方面，本級政府財政投入吃緊。通過查閱與估算2015財政決算發(fā)現(xiàn)，調(diào)查走訪的7縣體育日常經(jīng)費支出均不足1元（不含重大基礎(chǔ)性項目投入）。常規(guī)性投入不足導致日常性工作開展只有過多依賴臨時性立項。多位縣教體局領(lǐng)導無奈地笑稱為“化緣”。另一方面，上級政府專項轉(zhuǎn)移支付配套要求高。如“美好鄉(xiāng)村”項目要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均需建設(shè)標準籃球場1片和乒乓球桌2張。該項專項資金僅為2萬元，而完成上述建設(shè)需要約8萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須配套6萬元。又如國家體育總局的“雪炭工程”利用體彩資金對邊遠地區(qū)進行專項資助，但一般需1比1進行配套，項目配套資金均在百萬以上，這給原本捉襟見肘的縣級政府財政增加了沉重負擔。

2.2 供給責權(quán)碎片化：權(quán)、責、利相互剝離

2.2.1 管理體制：上下級政府的“職權(quán)同構(gòu)” 我國政府間縱向隸屬關(guān)系本質(zhì)上是一種自上而下的一體化等級管理機制?？h級政府處于五級縱向?qū)蛹壥叫姓w制底部?？h級政府多數(shù)是政策“執(zhí)行者”，日常主要行政決策形式之一即為接受垂直命令。在管理體制方面的制約，決定了縣級政府與上級政府職權(quán)具有高度一致性?？h級政府實踐中往往是疲于應(yīng)付，完全依照于上級行政部門重視程度和檢查力度排定資金支出優(yōu)先順序。而體育公共服務(wù)既受上級政府關(guān)注度不高，又不能直接帶來經(jīng)濟效益，縣級政府出于財政支出壓力以及自身利益考慮，難以維持穩(wěn)定關(guān)注，主觀能動性難以發(fā)揮。通過對縣教體局主要負責人訪談發(fā)現(xiàn)，多數(shù)對轄區(qū)內(nèi)體育公共服務(wù)現(xiàn)狀缺乏客觀了解、整體統(tǒng)籌和系統(tǒng)規(guī)劃，通常是接受上級管理部門指令進行被動地臨時性落實，管理難成體系，碎片化現(xiàn)象嚴重。如2015年省體育局對各縣的社區(qū)健身資源進行了要求，各縣也確實做出了針對性建設(shè)，但多數(shù)為“拆東墻補西墻”，相應(yīng)減少了其他體育公共服務(wù)項目支出。而在政府財力確實有限的鄂西國家級貧困縣，體育公共服務(wù)則被迫處于“有錢搞一搞、沒錢放一放”的“常態(tài)”。

2.2.2 責任歸屬：本級政府的“多頭管理” 體育公共服務(wù)供給是整體基本公共服務(wù)的重要組成部分，日常遵循“縣委領(lǐng)導、縣政府負責、教體局主抓、其他部門協(xié)同、社會參與”的基本管理次序。尤其是在大型項目投入上，更是要集中全縣財力，所涉職能部門較多。而在這一體系中，體育管理部門在行政級別、系統(tǒng)獨立性等方面上不足必然導致資源調(diào)動的劣勢，縣教體局僅起到串聯(lián)作用。管理上出現(xiàn)較多事權(quán)歸口和責權(quán)交叉，“多頭管理”成為體育公共服務(wù)管理常態(tài)，甚至出現(xiàn)了領(lǐng)導意見不合導致工作難以推進的現(xiàn)象。在2016年初鄂東某縣的“百姓問政”中，居民提出需要建設(shè)快走路徑，項目規(guī)劃方案為圍繞該縣護城河修建，但從立項至今一直建設(shè)緩慢，甚至夜間照明設(shè)備和線路仍未落實。該縣教體局負責人表示工程涉及規(guī)劃、城建、財政、土地以及途經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個部門，教體局疲于協(xié)調(diào)，特別是在職能尚未厘清和明確的情況下，只能依賴臨時性的集體決策甚至私人關(guān)系，導致供給效率、管理系統(tǒng)性和政策持續(xù)性難以保障。

2.2.3 利益驅(qū)動：“供給錯位” 一方面政府內(nèi)部：政府處于壟斷地位，供給競爭的長期缺乏客觀上造成了縣級政府自身積極主動性不高。同時政府自身政績觀較為片面，對于不顯政績的“苦差事”，如農(nóng)村體育公共服務(wù)，供給部門之間互相推諉“踢皮球”。而對于可以產(chǎn)生顯性政績的“高大上”工程，如大型綜合場館建設(shè)，供給部門之間則是“你爭我奪”，難以協(xié)作形成合力。另一方面多主體供給體系之間：在可以產(chǎn)生利潤的半公共服務(wù)行業(yè)，如收費體育場館政府仍然“緊抓不放權(quán)”，堅持獨立建設(shè)并運營，“與市場爭利”現(xiàn)象時有發(fā)生。而對無利潤的純公共服務(wù)領(lǐng)域則“推諉拖延”難以落實。如恩施土家族苗族自治州多個縣由于經(jīng)濟條件差、山區(qū)交通極為不便，留守兒童的體育設(shè)施匱乏，往往只有學校的一個破舊籃球框，甚至只有一片空地，同時也缺乏必要的體育教育與指導。地方政府及相關(guān)部門均表示財政太緊，難以拿出有效、穩(wěn)定的解決途徑。目前只能依靠上級政府的專項資助和社會捐贈，以及省委的“三萬”、“精準扶貧”等工程進行補缺，體育公共服務(wù)供給困境難以根本扭轉(zhuǎn)。

2.3 供給協(xié)作碎片化：政府主導、社會協(xié)作機制失靈

2.3.1 政府：尋求協(xié)作的主觀意愿與客觀機制雙重缺失 （1）主動尋求供給合作的意愿不強烈。多數(shù)縣域體育公共服務(wù)供給仍是政府“一元制”，政府長期作為單一供給主體形成壟斷，且逐步形成了“單中心”供給定式，在邏輯起點上即沒有主動尋求協(xié)同供給。此種長此以來的“大政府”理念，認為以社會力量難以實現(xiàn)體育公共服務(wù)有效供給，并且以“市場失靈”、“社會組織能力不足”等為理由，堅持獨立承擔起體育公共服務(wù)供給。（2）尚未建立常態(tài)化協(xié)作機制。近年來盡管縣級政府體育公共服務(wù)經(jīng)費支出不斷增長，但仍然不能滿足公眾體育公共服務(wù)需求，并且差距逐步加大。隨著供給內(nèi)容與形式增加，縣級政府在服務(wù)能力、資源配置、運營管理中不足日益凸顯。通過對各縣分管群眾體育的主要領(lǐng)導訪談發(fā)現(xiàn)，管理者已經(jīng)開始意識到政府自身短板，但在尋求社會協(xié)作的實際操作中，目前缺乏相對成熟的合作模式和常態(tài)化機制，囿于“不求有功但求無過”的思想，最終仍然回到挖掘政府自身能力，維系封閉供給生態(tài)的老路?？上驳氖且延猩贁?shù)縣正在探索體育公共服務(wù)供給的公私合營方式，如尚處于規(guī)劃中的通山縣和監(jiān)利縣文體中心的部分項目正在嘗試采用PPP模式，但是實際效果和相關(guān)經(jīng)驗仍在摸索中，尚未得到廣泛推廣。

2.3.2 市場：“前景光明”和“現(xiàn)實低賺錢效應(yīng)”矛盾 第一、體育產(chǎn)業(yè)前景廣闊?！笆濉睍r期，伴隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，“健康中國2030”等國家發(fā)展戰(zhàn)略逐步實施，體育產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為新興產(chǎn)業(yè)的代表，是未來經(jīng)濟發(fā)展的新增長點?！扼w育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，明確提出實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過3萬億，產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中比重達到1%，體育消費額占人均居民可支配收入比例超2.5%等目標。公眾體育需求已經(jīng)從低水平、單一化向多元化、個性化發(fā)展。公眾需求不斷擴大和國家各項重大產(chǎn)業(yè)政策的頒布標志著體育產(chǎn)業(yè)必將迎來重大戰(zhàn)略機遇。第二、縣域體育服務(wù)企業(yè)盈利能力弱。當前湖北縣域體育服務(wù)行業(yè)規(guī)模小，企業(yè)數(shù)量少、主營單一。主要經(jīng)營形式為健身俱樂部和依附于農(nóng)家樂兼營的休閑體育項目。以云夢縣為例，目前正式注冊且在營的體育服務(wù)相關(guān)企業(yè)28家，其中20家為依附于農(nóng)家樂兼營的休閑體育項目，6家為單一健身俱樂部，2家為體育培訓機構(gòu)。行業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，缺乏核心競爭力和差異性發(fā)展。同時由于投入門檻不高，導致在企業(yè)數(shù)量不足的情況下仍然出現(xiàn)了局部供給相對過剩，形成惡性競爭的情況。云夢縣主要的三個健身俱樂部均分布在同一商業(yè)街，且相鄰距離不超過400 m，分布高度集中。此外縣域體育公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對孤立，尚未與其他行業(yè)進行融合發(fā)展，未能借助成熟行業(yè)模式謀求自身快速發(fā)展?，F(xiàn)有極少產(chǎn)業(yè)融合案例位于地理資源得天獨厚的神龍架地區(qū)，以冰雪項目、休閑運動為賣點，產(chǎn)生“榮盛·健康谷”為代表的地產(chǎn)、旅游與體育融合項目，但總體上仍處于起步階段，體育元素尚未得到更好彰顯與融合，相反爆出了削山破壞生態(tài)和入住率低導致“鬼城”等負面影響，成功案例仍在摸索中。

2.3.3 社會組織：“官辦”難獨立、“草根”待發(fā)展 （1）“官辦”組織難獨立。本質(zhì)原因：缺乏適合其獨立發(fā)展的土壤，多數(shù)為政府及相關(guān)部門的衍生產(chǎn)物或直接從其組織中剝離成立的。從建立之初即具有濃厚的“官方”色彩，完全依照政府命令開展工作。人員構(gòu)成：主要工作人員均由政府任命和選派，多數(shù)本身即為政府、相關(guān)事業(yè)單位或離退休人員。經(jīng)費來源：幾乎完全依賴于政府財政資金維持運營，少部分經(jīng)費來源于對公共體育資源經(jīng)營。以來鳳縣社會體育指導員組織為例，該組織直接由縣教體局發(fā)起并組建，日常主要管理人員直接為縣教體局群眾體育科室人員，其經(jīng)費來源幾乎完全來自于教體局群眾體育日常經(jīng)費，實踐中缺乏支撐其獨立發(fā)展的土壤。（2）“草根”組織能力弱。此類組織多數(shù)是自發(fā)形成、自我管理、自由發(fā)展。組織與成員之間管理與維系主要依賴于成員對項目的熱愛，管理機制松散，多數(shù)沒有成文的組織管理紀律和繼續(xù)學習培訓機制。來鳳縣較為知名的“草根”組織有“來一腳足球聯(lián)盟”“在路上騎行俱樂部”和“漫步者”等，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)均存在“受眾小”“圈子化”等不足，服務(wù)對象僅局限于成員內(nèi)部。此外，服務(wù)形式單一、“項目化”嚴重，多數(shù)為圍繞自身項目舉辦體育賽事。在全縣層面的群眾體育日常指導、普適性體育習慣養(yǎng)成等方面較為缺乏，難以面向更廣泛的受眾，承擔更廣泛的供給職能。

2.4 供給決策碎片化：目標與過程脫節(jié)

2.4.1 決策目標：“基礎(chǔ)性”與“標志性”難協(xié)同 縣級政府從自身執(zhí)政業(yè)績出發(fā)，非理性地追求體育“面子工程”“標志建筑”，以期提升執(zhí)政業(yè)績。導致原本有限的財政資金片面的在“高、大、上”的大型綜合性項目中投入過度投入，而忽視了群眾身邊的體育公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。崇陽縣于2014年籌建縣文體中心，項目占地面積209畝，僅一期即投資1.2億，二期還將規(guī)劃建設(shè)1.2萬座體育場、游泳館。該項目集全縣人力、物力、財力，是縣政府年度重點工程之一。以此形成鮮明對比的是該縣對老城區(qū)居民多次提出的社區(qū)健身器材（約0.6萬元每套）和廣場舞空地（平整及布置約1.5萬元）等基礎(chǔ)性體育需求，卻至今未能較好滿足。但從供給效果、資源使用率、享受便捷度來說，后者與公眾日常體育實際需求相關(guān)度更高。體育公共服務(wù)本身即與公眾日常生活息息相關(guān)，是一個“潤物細無聲”的過程?，F(xiàn)實中多數(shù)綜合性體育場館因交通、營業(yè)時間、收費等客觀原因使用率較低，難以帶動并提升體育公共服務(wù)品質(zhì)。政府供給次序不合理，造成群眾身邊的體育公共服務(wù)資源缺失和大型體育場館閑置困境。

2.4.2 決策過程：“政府盲目供給”導致“公眾被動接受”（1）體系不科學?？h級政府對于轄區(qū)內(nèi)的體育公共服務(wù)現(xiàn)狀、公眾實際需求難以客觀掌握與分析，決策過程中缺乏缺乏客觀調(diào)查和嚴謹論證。通常是依據(jù)自身管理訴求、主觀感受甚至是領(lǐng)導喜好而產(chǎn)生的“拍腦袋”決策，導致供給“盲目性”現(xiàn)象較為常見。鄂西南某縣在2014年武漢網(wǎng)球公開賽開辦所帶動的網(wǎng)球熱下，在綜合體育場外單獨修建了2片網(wǎng)球場，但該縣經(jīng)常參與網(wǎng)球運動者極少，修建至今使用率極低，同時缺乏管理，設(shè)施和場地破壞嚴重，甚至一度成為停車場，目前則處于封閉狀態(tài)。（2）過程不民主?？h級政府由于長期處于供給壟斷和決策的主導地位，決策過程相對封閉。在項目論證、立項、實施、驗收及運營方面完全由政府自行完成，決策過程的不民主、不公開、不透明。縣級政府對現(xiàn)實需求的失察，供給理念、管理需求與公眾實際需求之間存在差異，“公眾被動接受”現(xiàn)象嚴重。通過調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)多數(shù)縣城居民對于政府準備建什么體育設(shè)施，什么時間建成、建成后如何向公眾開放等有關(guān)“供給什么”、“如何供給”的基本問題完全不知曉。（3）決策難切實際。上級所下達的行政命令也多為依照自身執(zhí)政目的與需求進行，沒有依據(jù)具體各縣域經(jīng)濟及體育公共服務(wù)現(xiàn)狀進行針對性意見，與縣級政府供給決策、信息、監(jiān)督等環(huán)節(jié)責任不清，分工不明，極大降低了決策效率。

3 消解路徑：以協(xié)同治理統(tǒng)籌與完善縣級政府體育公共服務(wù)供給體系的政策建議

3.1 打造頂層設(shè)計，提供制度保障：協(xié)同服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型與體育公共服務(wù)供給改革

3.1.1 轉(zhuǎn)變“管制型政府”為“服務(wù)型政府”，提升體育公共服務(wù)受重視程度 （1）改變長期計劃經(jīng)濟下發(fā)展形成的“管制型”政府理念，轉(zhuǎn)變原有較為簡單的“沖擊—反應(yīng)式”管理模式，擺脫過分依賴政府權(quán)威與資源配置對社會經(jīng)濟進行全方面管控的行政方式。將原先“唯政府中心”，強調(diào)“自我服務(wù)”的“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暽鐣⑴c公眾利益的“小政府”，處理好與市場、社會的關(guān)系，真正做好“守夜人”。（2）以服務(wù)性政府建設(shè)為契機，縣級政府應(yīng)將有限的資源和精力主要放在向公眾供給公共服務(wù)上來。在政府、社會組織、企事業(yè)單位和公眾個人間，建立平等合作的伙伴關(guān)系，共同依法管理社會各項事務(wù)，實現(xiàn)公共利益最大化，為提高體育公共服務(wù)供給提供制度保障。（3）厘清上下級政府間和縣政府內(nèi)部體育公共服務(wù)管理次序，通過建立相關(guān)規(guī)定、條例，進一步明晰體育公共服務(wù)事權(quán)責任，提升體育公共服務(wù)受重視程度。

3.1.2 以社會管理機構(gòu)改革為基礎(chǔ)，規(guī)捋體育公共服務(wù)供給管理與決策機制 （1）整合層級式政府，理順體育公共服務(wù)供給管理體系。圍繞縣級政府社會管理機構(gòu)改革，建立協(xié)同治理的管理樞紐，實現(xiàn)體育公共服務(wù)供給“扁平化”管理，整合管理層級，構(gòu)建體育公共服務(wù)供給大系統(tǒng)、小層級管理體系，實現(xiàn)管理的簡化、高效、統(tǒng)一。做好體育公共服務(wù)管理逆部門化，制度上能夠?qū)崿F(xiàn)工作責任人制和責任不交叉，構(gòu)建包容與整合高度協(xié)調(diào)的體育公共服務(wù)管理機構(gòu)。（2）以公眾實際需求為決策導向，以“精準化”供給為決策目標。改變原有脫離現(xiàn)狀調(diào)研、完全依靠政策“命令式”供給模式，告別“管”、“壓”的“粗放”供給，轉(zhuǎn)而形成符合轄區(qū)實際，以公眾實際需求為導向的常態(tài)化“精準”供給。（3）構(gòu)建縣級政府體育公共服務(wù)民主決策機制。充分發(fā)動社會組織和公眾個人積極參與，培育自我服務(wù)、自我管理能力，提高體育公共服務(wù)管理的透明度，為公眾廣泛參與決策創(chuàng)設(shè)環(huán)境。

3.2 夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)，促進財政投入穩(wěn)步增長：協(xié)同本級政府財政投入與上級政府轉(zhuǎn)移支付

3.2.1 定量：確立并謀求本級政府體育公共服務(wù)支出穩(wěn)定增長 （1）轉(zhuǎn)變政府“唯GDP”政績觀。用全面發(fā)展的眼光，完善考核評估內(nèi)容和規(guī)范，建立以公共服務(wù)、民生、環(huán)境等為代表的綜合考核體系，將體育公共服務(wù)納入整體政府業(yè)績考核中。（2）規(guī)范財政預(yù)算制度，提升體育公共服務(wù)預(yù)算等級。在縣級政府年度財政預(yù)算中力爭將體育事業(yè)“由款升級為類”，并且在體育事業(yè)經(jīng)費預(yù)算中將體育公共服務(wù)預(yù)算單列，實現(xiàn)獨立一次預(yù)算，改變長期與文化等公共事業(yè)合并，列支難以清晰計算的狀態(tài)，從預(yù)算制度上提升資金支持力度、支出透明度及使用效率，保障對體育公共服務(wù)投入監(jiān)管。

3.2.2 增量：爭取并合理利用上級政府轉(zhuǎn)移支付擴充資金來源 （1）重視并積極爭取轉(zhuǎn)移支付資金?？h級政府應(yīng)對所在轄區(qū)體育公共服務(wù)現(xiàn)狀進行全面分析，針對客觀存在的短板，通過積極申報項目，爭取借助轉(zhuǎn)移支付資金彌補資金缺口。（2）將一般性轉(zhuǎn)移支付定位于“常規(guī)性”公眾身邊的體育公共服務(wù)支出。體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付主要由一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩者類型。利用一般性轉(zhuǎn)移支付其穩(wěn)定、常規(guī)性的根本屬性，優(yōu)先滿足日常、公眾身邊的體育公共服務(wù)。此外由于體育公共服務(wù)一般性轉(zhuǎn)移支付并未獨立存在，而是包含在整體一般性轉(zhuǎn)移支付之中，所以力爭定量規(guī)定支出比例，參考教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)項目，與重要的經(jīng)濟指標掛鉤，穩(wěn)定供給來源。（3）將專項轉(zhuǎn)移支付定位于“項目性”支出。利用專項轉(zhuǎn)移支付的一次性、彌補性的根本屬性，做好縣域體育公共服務(wù)的補缺補差。通過嚴格項目資金管理，確保專項資金用于專項，對項目立項、進展、成果和經(jīng)費使用情況做到公開透明。

3.3 治理供給結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多中心供給格局：協(xié)同政府與其他主體供給體系

3.3.1 立足“均等”底線，以政府供給為基礎(chǔ) （1）守住底線。對于基本體育公共服務(wù)領(lǐng)域，政府應(yīng)將其作為供給底線盡全力供給。轄區(qū)內(nèi)公眾能夠均等享受基本體育公共服務(wù)是縣級政府體育公共服務(wù)供給的基本目標。通過政策、財力以及相關(guān)規(guī)章制度確?？h級政府該項職能基本實現(xiàn)。（2）營造環(huán)境。努力創(chuàng)設(shè)體育公共服務(wù)市場發(fā)展的有利條件，構(gòu)建公平寬松的市場次序及規(guī)則，消除市場外部性，轉(zhuǎn)變政府“全能型”供給定位，以制度制定者、秩序維護者身份推動并引領(lǐng)縣域體育公共服務(wù)發(fā)展。（3）簡政放權(quán)。政府應(yīng)該堅決退出經(jīng)營性體育公共服務(wù)項目，不能因可以利用公共體育資源產(chǎn)生利潤而不愿脫手，堅決杜絕“以市場爭利”。

3.3.2 尋求“多元”主線，以市場供給為提升 （1）將市場供給定位于多元化與個性化。借助市場對公眾體育公共服務(wù)需求變化的敏感性和自身運營的靈活性，補充政府相對標準化體育公共服務(wù)供給配置實現(xiàn)后，公眾多元化、個性化發(fā)展需求。以市場“個性”“多樣”供給與政府“普適”“基本”供給互為補充，共同完善供給體系。（2）逐步確立市場機制在體育公共資源配置中的主導地位。改變完全依賴政府僵化的行政命令，利用市場“看不見的手”提升體育公共資源配置的效率與應(yīng)激性。（3）借助產(chǎn)業(yè)融合實現(xiàn)跨越式發(fā)展。利用體育作為朝陽產(chǎn)業(yè)的特點，主動尋求與地產(chǎn)、旅游等相關(guān)成熟、可關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)進行融合發(fā)展，發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)屬性優(yōu)勢，借助其他產(chǎn)業(yè)的成熟運營模式，通過“高位嫁接”實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

3.3.3 定位“承接”本質(zhì)，以社會組織供給為補缺 （1）定位“承接性”。將社會組織供給職能定位于承接政府體育公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移?？h級政府應(yīng)規(guī)捋體育公共服務(wù)事權(quán)責任、評估社會組織服務(wù)能力，有步驟、有計劃地將政府體育服務(wù)管理事務(wù)分解，轉(zhuǎn)交由相應(yīng)的社會組織完成。（2）培養(yǎng)“獨立性”。在社會組織積極協(xié)同開展服務(wù)與管理過程中，重視培育其能力發(fā)展，在此基礎(chǔ)上謀求逐步與政府及相關(guān)部門脫鉤。在社會組織能夠完成的體育公共服務(wù)領(lǐng)域，政府應(yīng)充分鼓勵并扶持，通過提供政策和財力，保障其正常運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移。（3）重視“補缺性”。將主要精力集中對社區(qū)服務(wù)、困難地區(qū)、弱勢群體等相對“隱性”的體育公共服務(wù)幫扶。在政府因忽視而“缺位”、市場因無利而“不愿”的真空地帶，著力發(fā)揮“補缺”作用。

3.4 完善保障體系，實現(xiàn)監(jiān)督制度化：協(xié)同績效評價體系與市場監(jiān)管體系

3.4.1 以民生為核心、第三方評價為方向、從機會、過程和結(jié)果三個維度構(gòu)建績效評價機制 （1）以服務(wù)民生為核心。立足全面建成小康大背景，以服務(wù)民生理念引領(lǐng)體育公共服務(wù)績效評價。構(gòu)建區(qū)別于傳統(tǒng)西方發(fā)達國家的公共服務(wù)績效評價體系，在量化數(shù)字背后，突出基層政府體育公共服務(wù)的根本目標和良心拷問。（2）明確以第三方評價為主體的發(fā)展方向。構(gòu)建以公眾表達需求為渠道的第三方社會評價體系，從根本上解決政府自我評價的弊端，提升績效評價可信度，并通過扶持并完善第三方評價體系為政府進一步購買體育公共服務(wù)提供基礎(chǔ)。（3）以機會均等、過程均等和結(jié)果均三個維度構(gòu)建績效評價體系。首先以機會均等為評價前提。以享有權(quán)利均等、人均財政支出等數(shù)據(jù)為度量指標，從政策制定、機制設(shè)計、財力保障等方面確保享有體育資源機會均等。其次以過程均等為評價主體。把握公眾是否能夠公平享受體育資源作為評價關(guān)鍵，將“可獲得性”作為重要指標，充分考慮城鄉(xiāng)、便捷、人口流動等因素的影響。最后以結(jié)果均等為評價本質(zhì)。圍繞強調(diào)廣度的“覆蓋率”和強調(diào)公眾感受的“滿意度”，對體育公共服務(wù)供給結(jié)果進行客觀評價。

3.4.2 從健全法規(guī)，建立多層次監(jiān)管體系，完善市場準入退出機制三個方面構(gòu)建市場監(jiān)管機制 （1）健全法律、法規(guī)。貫徹全面依法治國精神，健全縣域體育公共服務(wù)市場相關(guān)制度、法規(guī)、辦法。將縣域體育公共服務(wù)市場監(jiān)管由原本較為單一的行政事業(yè)管理上升到規(guī)范的綜合依法治理，利用法律法規(guī)應(yīng)對“市場失靈”。（2）建立多層次監(jiān)管體系?？h教體局應(yīng)肩負轄區(qū)體育公共服務(wù)市場監(jiān)管的主體責任。同時應(yīng)結(jié)合具體工作，與工商、稅務(wù)、物價等部門形成工作聯(lián)動機制。此外充分重視并發(fā)揮社會組織和公眾個人在市場監(jiān)管方面的積極主動性，借助當前互聯(lián)網(wǎng)等多種新媒體充分參與其中。（3）完善市場準入與退出機制。在簡政放權(quán)大背景下，完善相關(guān)準入標準與條件，進一步簡化手續(xù)、優(yōu)化程序、提高效率。針對從事具體項目性質(zhì)降低準入門檻，吸引社會資本投入體育產(chǎn)業(yè)，增加市場活力。圍繞服務(wù)水平、安全保障等方面，建立退出機制，形成管理機制“有進有出”。

4 結(jié) 語

縣級政府是國家各級各類政策能夠“落地生根”的根本保障，也是政府管理矛盾最為突出的一級行政單位。在當前縣級政府改革形勢復(fù)雜、內(nèi)容繁難、關(guān)系多元等的諸多實際困難下，體育公共服務(wù)供給呈碎片化，導致供給體系無秩序、要素無規(guī)則、效果分散化。所以如何依托協(xié)同治理，圍繞服務(wù)性政府建設(shè)，實現(xiàn)“政府—市場—社會”的核心關(guān)系重構(gòu)是實現(xiàn)縣級政府體育公共服務(wù)供給現(xiàn)代化的必由之路。本文簡要闡述了協(xié)同治理與縣級政府體育公共服務(wù)供給內(nèi)在邏輯。從供給職能碎片化、責權(quán)碎片化、協(xié)作碎片化、決策碎片化四個維度，剖析“碎片化”困境的表征，得出預(yù)期定位與實際能力不符，權(quán)、責、利相互剝離，政府主導、社會協(xié)作機制失靈，目標與過程脫節(jié)等不足。從打造頂層設(shè)計，夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)，治理供給結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多中心供給格局四個方面，提出協(xié)同服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型與體育公共服務(wù)供給改革，協(xié)同本級政府財政投入與上級政府轉(zhuǎn)移支付，協(xié)同政府與其他主體供給體系，協(xié)同績效評價體系與市場監(jiān)管體系四條協(xié)同治理的消解路徑，以期能夠為當前縣級政府體育公共服務(wù)供給改革提供借鑒。

[1]張立榮，劉毅.整體性治理視角下縣級政府社會管理創(chuàng)新研究[J].管理世界，2014（11）：178-179.

[2]魏來，胡莉.基層社會治理：實踐特征、發(fā)展困境與化解之策——首屆縣域治理高層論壇綜述[J].社會主義研究，2016（1）：168-172.

[3]張強.基本公共服務(wù)均等化：制度保障與績效評價[J].西北師大學報（社會科學版），2009（2）：70-74.

[4]花楷，蘭自力，劉志云.我國體育公共服務(wù)財政投入現(xiàn)狀、問題與對策[J].天津體育學院學報，2014（6）：473-477.

[5]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014（1）：138-142.

[6]金太軍，鹿斌.協(xié)同治理生成邏輯的反思與調(diào)整[J].行政論壇，2016（5）：1-7.

[7]張賢明，田玉麒.論協(xié)同治理的內(nèi)涵、價值及發(fā)展趨向[J].湖北社會科學，2016（1）：30-37.

[8]BO ROTHSTEIN.Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government：The Cadre Organization Meets Max Weber”[J].Gover?nance，2015（4）：533-548.

[9]鄭風，田李明.新農(nóng)村建設(shè)視角下中國基層縣鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)[J].中國人民大學學報，2006（5）：126-134.

[10]彭云.從“縣政改革”到“縣域治理”：縣域政治研究述評[J].甘肅行政學院學報，2016（3）：121-139.

[11]田培杰.協(xié)同治理概念考辨[J].上海大學學報（社會科學版），2014（1）：124-140.

[12]折曉葉.縣域政府治理模式的新變化[J].中國社會科學，2014（1）：44-46.

[13]金戈，史晉川.多種類型公共支出與經(jīng)濟增長[J].經(jīng)濟研究，2010（7）：124-140.

[14]唐任伍，趙國欽.公共服務(wù)跨界合作：碎片化服務(wù)的整合[J].中國行政管理，2012（8）：43-56.

[15]唐剛，彭英.多元主體參與公共體育服務(wù)治理的協(xié)同機制研究[J].體育科學，2016（3）：10-24.

[16]金太軍，鹿斌.社會治理新常態(tài)下的地方政府角色轉(zhuǎn)型[J].中國行政管理，2016（10）：11-15.

[17]花楷，劉志云.財政轉(zhuǎn)移支付：體育公共服務(wù)均等化的邏輯、困境與路徑[J].天津體育學院學報，2016（8）：283-286.

[18]李偉，燕星池.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度促進基本公共服務(wù)均等化[J].經(jīng)濟縱橫，2014（2）：17-21.

Collaborative Governance：The“Fragmentation”and Degradation of the Public Service Supply in County Government

HUA Kai1，LIU Zhiyun2
（1.School of Sport Economy and Management，Hubei University of Economy，Hubei 430205，China;2.President Office，Tianjin Universi?ty of Sport，Tianjin 300381，China）

In the light of the current sports public service supply of"fragmentation"dilemma，using document literature，logic analysis，interdisciplinary analysis and other methods，the"fragmentation"characterization should be analyzed to explore the collaborative governance path of digestion in the basis of ex?plaining the logic between collaborative governance and sports public service supply.The research indicated that“fragmentation”shows in these aspects：the fragmentation of function：the expected position is inconsistent with actual ability;the fragmentation of right and responsibility：right，responsibility and bene?fit of mutual collaboration stripping.The fragmentation of cooperation：failure of the government led，social cooperation mechanism;decision pieces of discon?nection between target and process.The way to work out the solution is to create a top-level design，to provide an institutional guarantee：cooperative transfor?mation of government service and supply of sports public service reform;strengthen the economic foundation，to promote the steady growth of government fis?cal investment：cooperative financial investment level and higher levels of government transfer payment;governance supply structure，establish a multi center collaborative supply pattern：government and other the main supply system;improve the security system，implementation of supervision system：collaborative performance evaluation system and market supervision system.

county government;sports public service supply;fragmentation;collaborative governance

G 80-05

A

1005-0000（2016）06-485-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.06.005

2016-08-29；

2016-10-06；錄用日期：2016-10-07

國家體育總局基金項目（項目編號：2363SS16100）；湖北省教育廳人文社會科學重點項目（項目編號：17D069）

花 楷（1983-），男，安徽涇縣人，博士，副教授，研究方向為體育公共服務(wù)；通信作者：劉志云（1960-），男，湖北武漢人，教授，博士生導師，研究方向為體育發(fā)展戰(zhàn)略、足球教學與訓練。

1.湖北經(jīng)濟學院體育經(jīng)濟與管理學院，湖北武漢430205；2.天津體育學院院長辦公室，天津300381。