楊 輝

(周口師范學(xué)院政法學(xué)院 河南 周口 466000)

失地農(nóng)民補(bǔ)償權(quán)益保護(hù)研究

楊 輝

(周口師范學(xué)院政法學(xué)院 河南 周口 466000)

農(nóng)民的權(quán)益包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障權(quán)利、就業(yè)機(jī)會權(quán)等權(quán)利，但是由于城市化進(jìn)程受到不同程度的破壞。農(nóng)民土地被征收后現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、范圍窄、方式單一等問題的存在，我國失地農(nóng)民權(quán)益保障亟待通過提高標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式多樣化、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍一系列措施進(jìn)行保障。

失地農(nóng)民;補(bǔ)償權(quán)益;方式多元化

城市化進(jìn)程土地征用造成大量農(nóng)民失去土地，失去土地的農(nóng)民喪失了生產(chǎn)資料，而且不合理的補(bǔ)償也不能保證他們的基本生活，農(nóng)民的權(quán)益受到損害。大多數(shù)農(nóng)民沒有一技之長很難融入到城市中，他們的生活沒有了保障。歸根結(jié)底這主要是因?yàn)槲覈恋卣饔贸绦?、土地產(chǎn)權(quán)問題、補(bǔ)償問題以及農(nóng)民社會保障問題等等制度存在在一定的問題，為了保障農(nóng)民的權(quán)益，論題主要針對失地農(nóng)民補(bǔ)償問題進(jìn)行全面探討。

1 失地農(nóng)民失地法律原因

失地農(nóng)民是指農(nóng)民的土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統(tǒng)稱為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程中的正常現(xiàn)象，是一個國家或地區(qū)在城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的一部分群體。他們被動的喪失土地，失去應(yīng)有權(quán)利，已不是存粹真正意義上的農(nóng)民。失去土地他們沒有了基本的生存能力，生存受到極大影響。造成原因如下:

1.1 《物權(quán)法》公共利益界定不清

《物權(quán)法》42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。

我國的《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》均沒有對“公共利益”做出明確的解釋，更沒有做出相關(guān)限制，這樣以來行政機(jī)關(guān)就擁有了過大的自由裁量權(quán)，失地農(nóng)民提請行政復(fù)議或訴訟時，行政機(jī)關(guān)往往把公共利益作為群體利益、國家利益、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的具體項(xiàng)目需要作為反對理由，處于弱勢地位的失地農(nóng)民便無法得到有效的法律保護(hù)；雖然新頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》8條列舉了公共利益大致范圍，但是依然不能彌補(bǔ)被侵犯利益后的農(nóng)民損失。

1.2 土地征收程序存在的瑕疵

1.2.1 拆遷單位打著政府征收名義征收農(nóng)民土地。農(nóng)民的知識水平還是非常有限的，對于現(xiàn)實(shí)中以政府名義征地的情況還不能完全的辨認(rèn)，不能意識到只有地方政府才有征用土地的權(quán)利。這也是權(quán)益受損的一個重要原因。

1.2.2 征收程序不透明。土地的征收程序主要申請、審查、批準(zhǔn)、公告、頒發(fā)使用證等內(nèi)容?，F(xiàn)實(shí)中由于農(nóng)民自身知識水平有限加之征地過程知情權(quán)被侵犯，少有開會征求農(nóng)民意見情形，農(nóng)民對自己的土地征用面積、用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案等一系列問題都少有了解。僅僅是在土地被征收后被告知結(jié)果而已。

1.2.3 政府濫用征地權(quán)?！稇椃ā焚x予了政府在為了公共利益需要的情況下可以依照法律的規(guī)定對農(nóng)民的土地實(shí)行征收或是征用并給予相應(yīng)補(bǔ)償。然而有些政府打著滿足公共利益的幌子，自由裁量肆意的把公共利益擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個角落，特別是工程建設(shè)作為公共利益，雖無忌憚的大規(guī)模征地，利用土地征收后的增值滿足私欲，造成建設(shè)占用農(nóng)民耕地的情勢難以遏制。

1.2.4 農(nóng)民的土地被征收后，維權(quán)途徑不是很有效。農(nóng)民可以通過協(xié)商、提請行政復(fù)議或是最后的行政訴訟來解決。協(xié)商中農(nóng)民是處于弱勢地位，只能一再讓步，不能堅(jiān)持自己的利益；而行政復(fù)議僅僅是政府自身的再次處理，依然完完整整體現(xiàn)政府利益；行政訴訟中又收到政府的牽制，所以很難有效的解決失地維權(quán)問題。

2 我國目前關(guān)于失地農(nóng)民補(bǔ)償法律保護(hù)現(xiàn)狀分析

2.1 補(bǔ)償范圍窄

根據(jù)土地管理法目前我國農(nóng)用土地征收后的補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)、房屋補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和搬遷安置費(fèi)等表面上直接關(guān)聯(lián)的損失。

以上可以看出，這些補(bǔ)償在不同層面對土地所有者和土地投資者做了基本的補(bǔ)償。但是我國目前的補(bǔ)償范圍僅僅限定與土地有直接關(guān)系可以量化的經(jīng)濟(jì)損失，對于間接關(guān)系[1]產(chǎn)生的損失或者是延伸附帶性的或者是難以量化的非經(jīng)濟(jì)損失均沒有體現(xiàn)。同時對于失地農(nóng)民不能提出相關(guān)具體損失證據(jù)的可以量化財(cái)產(chǎn)損失也沒有列入補(bǔ)償范圍，比如：臨時租房費(fèi)用、被征地被分割后形成的不經(jīng)濟(jì)的土地現(xiàn)狀、或者某些原因聘請的專家代理和律師而產(chǎn)生的費(fèi)用、或者是有些被征地用途的改變造成相鄰?fù)恋氐奈廴尽⒑恿鞯母牡篮妥枞麆荼赜绊懴噜彽氐霓r(nóng)作物的產(chǎn)量，為了提高生產(chǎn)農(nóng)民新投入的成本費(fèi)用等等。

土地被征收后，往往改變了其以前的用途，多用于道路的修建，樓盤的開發(fā)等等，這些都會使征地產(chǎn)生巨大的增值，但是從我國相關(guān)的補(bǔ)償費(fèi)用中去沒有體現(xiàn)。這一點(diǎn)也是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)[2]的體現(xiàn)，沒有充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用。

2.2 土地原有用途補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

根據(jù)《土地管理法》47條相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，我國目前僅僅把土地作為生產(chǎn)資料按照其原有用途進(jìn)行年產(chǎn)值6到10的倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，不把土地所體現(xiàn)的多種社會功能和征收后產(chǎn)生的巨大增值作為標(biāo)準(zhǔn)之一。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要完全以行政強(qiáng)制給出的補(bǔ)償，沒有體現(xiàn)級差地租帶來的價格增值，嚴(yán)重偏離的市場價值。

征收土地出讓價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償費(fèi)用?，F(xiàn)實(shí)中政府征收農(nóng)民土地給予的補(bǔ)償極低[3]，最多得到失去土地不超過30年的農(nóng)業(yè)收益，然而卻以極高的價格出讓給開發(fā)商等項(xiàng)目的，坐收中間的巨額差價，成為土地征收中的“地王”，收獲頗豐，最后受害的還是失地農(nóng)民。土地是農(nóng)民衣食之天，失去賴以生存的資料和保障，就失去了生存的根基。很多農(nóng)民多是敢怒不敢言，找不到解決問題的途徑，只能逆來順受。

2.3 征地補(bǔ)償費(fèi)分配標(biāo)準(zhǔn)不公平

按照《土地管理法實(shí)施條例》和《土地管理法實(shí)施細(xì)則》相關(guān)內(nèi)容，補(bǔ)償費(fèi)用原則上歸屬農(nóng)村集體組織，只有涉及到農(nóng)民自身“安置補(bǔ)償”部分，才能歸被安置者，也即是土地上的莊稼和房屋補(bǔ)償才能歸農(nóng)民個體。這樣以來，只有為數(shù)極少的補(bǔ)償給了農(nóng)民個人，大部分補(bǔ)償還是歸集體所有[4]。

另外，分配到集體的補(bǔ)償部分按道理應(yīng)該用到集體失地農(nóng)民身上，可以是公共設(shè)施的建設(shè)，也可以是其他為大家公共服務(wù)的情況，但是實(shí)際上很難有效的用到農(nóng)民個人身上，這樣的分配標(biāo)準(zhǔn)極其不公平，畢竟農(nóng)民個體才是土地征收中利益受到影響最大的。

2.4 征地補(bǔ)償管理混亂

現(xiàn)實(shí)中的征地補(bǔ)償并沒有直接發(fā)放給失地農(nóng)民。失地農(nóng)民最總獲得的補(bǔ)償要經(jīng)過鄉(xiāng)和村兩級政府。補(bǔ)償費(fèi)用經(jīng)過這兩級政府后被扣留，失地農(nóng)民拿到手里的費(fèi)用已經(jīng)不是足額的，甚至是少了很多。

關(guān)于針對征地補(bǔ)償費(fèi)用的使用、管理，政府并沒有給出統(tǒng)一指導(dǎo)建議，所以當(dāng)補(bǔ)償費(fèi)用到了集體組織后，什么時間分配，如何分配都有集體說了算，又不向失地農(nóng)民征詢意見，這造成集體組織一意孤行，按照集體組織的需要對補(bǔ)償費(fèi)用分配發(fā)放，有時甚至挪用補(bǔ)償費(fèi)用以支付一些人員工資、用于管理費(fèi)、接待費(fèi)等等，這都成立政府的隱形收入，大大損害了失地農(nóng)民的權(quán)益。

2.5 補(bǔ)償方式單一

關(guān)于目前我國對失地農(nóng)民的補(bǔ)償多數(shù)采取一次性貨幣補(bǔ)償，沒有從社會就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活質(zhì)量等方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，這種補(bǔ)償方式對農(nóng)民的生活保障和社會保障考慮較少，只能解決短期的失地農(nóng)民生活問題，不能根本上解決農(nóng)民長期穩(wěn)定的生活出路問題。一次性貨幣補(bǔ)償沒有考慮到失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，把重大的責(zé)任和壓力留給了社會和失地農(nóng)民自己；更不能取代土地對農(nóng)民最后的社會保障功能。雖然少有地區(qū)采取的就業(yè)安置補(bǔ)償，但此舉給市場經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)帶來了巨大的社會負(fù)擔(dān)，失地農(nóng)民也會因?yàn)樽陨砑寄軉栴}會被企業(yè)的自由用工權(quán)再次放置到社會中。這種相對單一的補(bǔ)償方式使失地農(nóng)民最后陷入了無地、無業(yè)、又沒有保障的困難境地。失地農(nóng)民的最后境況也會給我國社會帶來更大的社會隱患。

3 針對我國失地農(nóng)民權(quán)益保障建議

3.1 擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

充分體現(xiàn)轉(zhuǎn)用后增值收益補(bǔ)償。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)市場價格，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍不能以政府所得為基本標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)該以失地農(nóng)民的實(shí)際損失為標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)不僅包括現(xiàn)狀損失，還有包括發(fā)展性損失即間接性損失。土地被征收后會用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如道路、公共場所，也會被用于房地產(chǎn)開發(fā)等具有增值性的建設(shè)。對于增值性建設(shè)的收益部分需要體現(xiàn)對失地農(nóng)民權(quán)益的補(bǔ)償。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，補(bǔ)償范圍應(yīng)包括：農(nóng)地質(zhì)量價格和農(nóng)地社會價值量化值。只有這樣[5]擴(kuò)大補(bǔ)償范圍才能保護(hù)農(nóng)民的根本利益。

3.2 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)考慮遵循市場公平價格，綜合參考土地的潛在收益、利用價值、土地對農(nóng)民承擔(dān)的多重功能以及市場對土地的需求狀況不能過多的體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟(jì)中的公平市場價格原則，避免按照土地類別不同進(jìn)行定價的弊端對失地農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償，只有這樣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才不會偏低。失地的補(bǔ)償應(yīng)該考慮使用者對土地市場價格認(rèn)知程度，公平合理的補(bǔ)償要體現(xiàn)買者、賣者和失地農(nóng)民三方愿意接受的程度。而不能只體現(xiàn)一方或是兩方的利益，要綜合體現(xiàn)。

充分體現(xiàn)東西部經(jīng)濟(jì)水平的巨大差異性。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，補(bǔ)償要區(qū)分不同行政區(qū)域，同一的行政區(qū)域也應(yīng)該區(qū)分市區(qū)、郊區(qū)和郊縣土地的補(bǔ)償基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。這樣既突出了不同地區(qū)的區(qū)位情況差異，也突出了級差地租的不同。這樣更能保障不同地區(qū)農(nóng)民的利益，也減少土地征收糾紛。

綜合考慮征地片區(qū)因素。包括區(qū)位條件、土地質(zhì)量狀況、土地資源供求因素、土地轉(zhuǎn)讓使用價值、人均耕地?cái)?shù)量、農(nóng)作物產(chǎn)值、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等一系列綜合因素。公益用途用地參照次標(biāo)準(zhǔn)，非公益用途征地失地農(nóng)民通過談判的方式協(xié)商失地補(bǔ)償，只有這樣才能有效維護(hù)失地農(nóng)民的切身權(quán)益，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[6]。

3.3 采用多元化補(bǔ)償方式

3.3.1 土地債券的形式進(jìn)行補(bǔ)償

我國目前的土地征收補(bǔ)償主要是現(xiàn)金補(bǔ)償，但是現(xiàn)金補(bǔ)償方式在土地評估技術(shù)的有限和物價變化較大的情況下，失地農(nóng)民所得到的土地賠償金已經(jīng)無法維持應(yīng)有的生活水平。

當(dāng)國家把土地征收用于相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)后，對于投資收益性的項(xiàng)目。國家可以先做基礎(chǔ)性補(bǔ)償，用于保障失地農(nóng)民的基本生活，然后形成一定債券，把這些債券補(bǔ)償給失地農(nóng)民作為發(fā)展資本。這些債券是具有一定市場性的，會隨著市場的變化而變化，是一種動態(tài)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以滿足一次性補(bǔ)償?shù)慕o失地農(nóng)民帶來的損失。

3.3.2 土地作價入股的方式

對于我國目前的農(nóng)民而言，他們的的理財(cái)意識和技能水平還是比較低的。土地征收一次性補(bǔ)償支付，不利于農(nóng)民的發(fā)展，大多數(shù)農(nóng)民都用于生活消費(fèi)，不能發(fā)展使用。如果把這筆資金用于發(fā)展生產(chǎn)，那么失地農(nóng)民的權(quán)益將得到長久有效的保護(hù)。

大力推廣失地農(nóng)民土地作價入股，綜合考慮眼前利益和長遠(yuǎn)利益。有專門的部門對失地農(nóng)民當(dāng)時當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，對需要支付的生活消費(fèi)補(bǔ)償和發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償做評估，作出補(bǔ)償比例，把必要的生活消費(fèi)補(bǔ)償支付失地農(nóng)民，剩下的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償劃入被征收后土地收益的股份，使其得到源源不斷的利益。

[1] 杜偉，黃善明.失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究綜述及建議[J].生產(chǎn)力研究.2007(2):30.

[2] 萬朝林.失地農(nóng)民權(quán)益流失與保障[J].經(jīng)濟(jì)體制改革.2003(6):74.

[3] 陳儉.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題及對策[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào).2012(3):45.

[4] 戚小村.缺陷與重構(gòu):失地農(nóng)民權(quán)益保障的法律思考[J].湖南社會科學(xué).2009(1):109.

[5] 劉文烈，劉晨之.試論城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題[J].齊魯學(xué)刊.2007(3):139.

[6] 文維.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制探討[J].法學(xué)雜志.2014(2):92.

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