董俐君 李文彬

濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院 山東濟(jì)南 250022

關(guān)于農(nóng)村低保制度問(wèn)題與對(duì)策研究的文獻(xiàn)綜述

董俐君 李文彬

濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院 山東濟(jì)南 250022

自2007年我國(guó)全面推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái)，我國(guó)學(xué)者從不同方面對(duì)我國(guó)農(nóng)村低保制度進(jìn)行了深入的研究。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村低保制度的研究主要集中研究我國(guó)農(nóng)村低保制度存在的問(wèn)題以及分析并提出完善的對(duì)策，本文對(duì)相關(guān)研究成果進(jìn)行了梳理和總結(jié)，并指出了今后可進(jìn)一步研究的內(nèi)容。

農(nóng)村最低生活保障制度；問(wèn)題及完善對(duì)策；綜述

農(nóng)村居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保”）是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救助制度。自2007年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，我國(guó)開(kāi)始全面建立和實(shí)施農(nóng)村低保制度，使許多低收入的農(nóng)村家庭受到了國(guó)家惠農(nóng)政策的保障，有效地解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題，保障了農(nóng)民基本生活的權(quán)益，加快了全面建成小康社會(huì)的穩(wěn)健步伐。本文梳理了近幾年國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村低保的相關(guān)文獻(xiàn)，總結(jié)和分析了有關(guān)我國(guó)農(nóng)村低保的現(xiàn)有成果，為進(jìn)一步的研究提供基礎(chǔ)。

一、我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度存在的問(wèn)題

自2007年我國(guó)全面實(shí)施農(nóng)村低保以來(lái)，越來(lái)越多的低收入農(nóng)戶享受到國(guó)家惠農(nóng)政策的福利，但隨著時(shí)間推移，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保實(shí)踐中出現(xiàn)了一定的問(wèn)題，而這些問(wèn)題也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，影響了重大民生政策的剛性落實(shí)，降低了群眾對(duì)政府的信任度，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定，并在一定程度上阻礙了和諧社會(huì)和小康社會(huì)的建設(shè)。

（一）農(nóng)村低保對(duì)象難以識(shí)別

農(nóng)村的獨(dú)特性使農(nóng)村低保對(duì)象的界定遇到一定的困難，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民的收入有其自身的特點(diǎn)，艾廣青認(rèn)為農(nóng)村居民收入難以貨幣化，且農(nóng)村居民收入不穩(wěn)定，除此之外收入也存在差別性，難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)界定不同家庭的收入狀況，這些特點(diǎn)加大了對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象的識(shí)別難度。呂學(xué)靜認(rèn)為農(nóng)村那些喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老年人口在生活、就醫(yī)等方面困難加大，擴(kuò)大了農(nóng)村低保對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別的程度。

（二）農(nóng)村低保資金籌集及真正落實(shí)存在問(wèn)題

資金是農(nóng)村低保制度建設(shè)和實(shí)施過(guò)程中最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)資金的籌集和真正的落實(shí)到位也成為困擾推行農(nóng)村低保制度中核心的問(wèn)題。

張雪林指出：農(nóng)村低保資金主要由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，市財(cái)政對(duì)縣（市、區(qū)）財(cái)政困難的給予適當(dāng)補(bǔ)助，有的縣市區(qū)為了減輕本級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，將符合條件的困難群眾拒之門(mén)外等現(xiàn)象，造成低保瞄準(zhǔn)機(jī)制失效。高宏偉認(rèn)為農(nóng)村低保制度實(shí)施面臨著低保資金籌集不足，低保資金管理和運(yùn)行監(jiān)督乏力等問(wèn)題。

（三）缺乏有效的專門(mén)管理機(jī)構(gòu)和基層管理人員

規(guī)范化的管理是農(nóng)村低保工作質(zhì)量水平不斷提高的重要保障。金淑彬認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村低保制度在基層缺乏專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，很多是由民政部門(mén)下屬科室進(jìn)行掛科管理，缺乏專業(yè)管理人員，極易造成保障對(duì)象的瞄準(zhǔn)產(chǎn)生偏差。

二、完善農(nóng)村低保對(duì)策的建議

（一）準(zhǔn)確確定農(nóng)村低保對(duì)象

學(xué)者們對(duì)如何正確識(shí)別農(nóng)村低保對(duì)象的研究主要集中農(nóng)村居民收入的特點(diǎn)，對(duì)收入科學(xué)核算的研究。劉曉梅提出的構(gòu)建農(nóng)村低保家庭收入核查機(jī)制，該機(jī)制依據(jù)家庭純收入、參考影響家庭收入的各種因素，借助數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，通過(guò)四個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，準(zhǔn)確確定低保家庭。

（二）建立確定的資金籌措機(jī)制

建立穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制是完善農(nóng)村低保制度的關(guān)鍵問(wèn)題。一是可加大政府對(duì)農(nóng)村低保資金的投入，潘敏等學(xué)者建議發(fā)達(dá)省份應(yīng)加大對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保的財(cái)政投入，明晰中央和地方對(duì)農(nóng)村低保的財(cái)政投入責(zé)任，大幅度增加中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保資金的投入。二是開(kāi)征社會(huì)保障稅來(lái)籌集農(nóng)村低保資金。郭海清提出開(kāi)征社會(huì)保障稅是解決資金籌集問(wèn)題的根本途徑，保證了低保資金來(lái)源的穩(wěn)定可靠。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村低保管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)和基層工作人員專業(yè)化

通過(guò)建立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，提高基層工作人員素質(zhì)，是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村低保工作逐步體系化、規(guī)范化的重要環(huán)節(jié)。劉同薌等學(xué)者建議各級(jí)政府在民政部應(yīng)自上而下設(shè)立低保機(jī)構(gòu)，定編定崗，并健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保組織結(jié)構(gòu)，增加基層工作人員編制，提高管理隊(duì)伍素質(zhì)，提升農(nóng)村低保服務(wù)的水平。

三、關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度需要進(jìn)一步研究的內(nèi)容

自全面推進(jìn)農(nóng)村低保以來(lái)，農(nóng)村低保的研究取得了顯著的進(jìn)步，不僅研究領(lǐng)域有了廣闊的擴(kuò)展，學(xué)術(shù)研究更加全面詳細(xì)，學(xué)者隊(duì)伍迅速增加，而且成果跟質(zhì)量也獲得了顯而易見(jiàn)的飛躍，使農(nóng)村低保的實(shí)施更有利于推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的進(jìn)展。但研究中還存在著一些不足和值得研究的問(wèn)題：

第一、在全面推進(jìn)農(nóng)村低保建設(shè)中，學(xué)者們過(guò)度關(guān)注低保在物質(zhì)生活中起到的作用，卻忽略了獲得低保的家庭是否在精神上需要開(kāi)導(dǎo)、支持和幫助，許多低保家庭因貧困處于弱勢(shì)、未能有效的參與生產(chǎn)、消費(fèi)等活動(dòng)，產(chǎn)生脫離社會(huì)關(guān)系的狀況，心理承受的壓力大。對(duì)于這些低保家庭，物質(zhì)上的支持僅能保障基本的溫飽問(wèn)題，而我們的目標(biāo)是全面建成小康社會(huì)，建設(shè)和諧社會(huì)，所以低保家庭的精神滿足需要我們關(guān)注并得以解決是全面建成小康社會(huì)不可或缺的重要部分，我們需要協(xié)力共建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

第二、對(duì)于農(nóng)村低保工作的推進(jìn)，國(guó)家在進(jìn)行財(cái)政投入的同時(shí)，也應(yīng)提高農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的能力。用簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)手段解決最低生活保障問(wèn)題，只能使貧困人口維持基本的生活，而加大教育、就業(yè)培訓(xùn)、調(diào)動(dòng)積極的勞動(dòng)力等做法，不僅可以使農(nóng)村貧困人口更快的擺脫貧困，減少對(duì)政府的依賴，而且他們的發(fā)展還能惠及社會(huì)，減輕政府承擔(dān)生活保障的負(fù)擔(dān)，推動(dòng)社會(huì)全面建成小康社會(huì)，構(gòu)建和諧社會(huì)。

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