張瀠文

北京城市學(xué)院眾城智庫公共政策與立法第三方評估研究中心 北京 100000

第三方評估在第三方參與立法中的重要意義

張瀠文

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立法第三方評估是第三方參與立法的重要形式和重點(diǎn)內(nèi)容。加強(qiáng)立法第三方評估，既是我國全面提升政府依法行政能力的客觀需求，又是提高立法科學(xué)化、民主化的必要途徑，也是促進(jìn)立法順利實(shí)施的重要保障。

一、加強(qiáng)立法第三方評估，是全面提升政府依法行政能力的客觀需求

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出“對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決”。中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》指出：“探索委托第三方起草法律法規(guī)規(guī)章草案。定期開展法規(guī)規(guī)章立法后評估，提高政府立法科學(xué)性。對不適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的法律法規(guī)規(guī)章，要及時(shí)修改和廢止。加強(qiáng)行政法規(guī)、規(guī)章解釋工作。”在我國全面建設(shè)法治國家、打造現(xiàn)代化政府、推進(jìn)治理方式變革的大背景下，在立法事項(xiàng)中引入第三方評估，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，既是落實(shí)黨中央提出的“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”改革總目標(biāo)的重要內(nèi)容，也是全面推進(jìn)依法治國、提升政府依法行政能力的客觀需求。

二、加強(qiáng)立法第三方評估，是提高立法科學(xué)性必要途徑

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，提高立法質(zhì)量是關(guān)鍵。第三方評估機(jī)構(gòu)以其獨(dú)立性和專業(yè)性參與到立法中，能夠有效提高立法工作的科學(xué)性。首先，對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估，有利于明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防范有關(guān)部門的利益干預(yù)，協(xié)調(diào)和平衡利益之爭，防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。其次，通過委托有理論優(yōu)勢和多方位的視角的第三方對立法的合法性、合理性、可行性和實(shí)效性等進(jìn)行專業(yè)評估，將解決問題反映于立法中，突出起草法規(guī)草案的科學(xué)性。第三，通過立法后評估，檢驗(yàn)法規(guī)或規(guī)章在實(shí)踐中表現(xiàn)出的不足，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決地方性法規(guī)或規(guī)章的滯后性，提出立改廢的建議，從而提高地方立法的科學(xué)性。

三、加強(qiáng)立法第三方評估，是推進(jìn)民主化的重要保障

立法工作要恪守以民為本，立法為民的理念。通過立法第三方評估，把社會(huì)公眾或其社團(tuán)組織等法律利益相關(guān)者的意見納入到立法建議中來，這不僅是實(shí)現(xiàn)公民深入?yún)⑴c立法的一個(gè)重要渠道，也是宣傳立法理念、提高立法關(guān)注度和認(rèn)識度的有效手段。立法第三方評估，體現(xiàn)了專家學(xué)者、社會(huì)公眾的深入?yún)⑴c，提高公眾參與度，促進(jìn)立法與公眾的信任與合作，容易得到公眾的關(guān)注和支持，有效的調(diào)動(dòng)起公民對立法工作的積極性和創(chuàng)造性，及時(shí)反映地方性法規(guī)或規(guī)章在實(shí)踐中存在的缺陷和問題。通過吸取群眾的建議，更能滿足民眾的法律訴求，優(yōu)先考慮尊重和保障公民的權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)民主對地方立法工作的監(jiān)督，改善政治制度的民主技能。

另一方面，在地方立法的工作中，往往會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用、為某個(gè)部門謀私利、擴(kuò)大公民義務(wù)、公權(quán)力大于私權(quán)利等情況，一些執(zhí)法部門在工作中過于強(qiáng)調(diào)職權(quán)，義務(wù)少于權(quán)力，服務(wù)力度不夠，行政處罰過多的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任失衡。立法工作要以廣大人民群眾的利益為根本出發(fā)點(diǎn)，最大限度的滿足人民的法律需求，樹立公平正義的立法理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

四、加強(qiáng)立法第三方評估，可以緩沖法律實(shí)施的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾

在我國，多個(gè)部門享有立法權(quán)或被授予立法權(quán)，部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，不同部門制定的法律之間會(huì)發(fā)生沖突。而且隨著社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化，在一定時(shí)期、一定地區(qū)施行的法律也會(huì)隨之變化，這樣，新法與舊法也會(huì)產(chǎn)生沖突。《立法法》中關(guān)于沖突處理原則的規(guī)定和處理辦法往往都是立法后的一種補(bǔ)救措施，耗時(shí)又費(fèi)力。如果在立法前進(jìn)行評估，從源頭上預(yù)防這些矛盾和沖突的產(chǎn)生，就盡可能減少事后的一些立法衍生成本

而且，引入第三方評估制度還會(huì)帶來意想不到的輿論效果。在出臺(tái)有爭議措施之前，第三方的評估報(bào)告或者結(jié)論往往能分散立法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的輿論壓力，引導(dǎo)輿論走向。例如，為了完成中央的改革任務(wù)，財(cái)政部開展2013年財(cái)政改革與發(fā)展重大課題研究工作，布置了六個(gè)研究課題，最后課題報(bào)告指出，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，債務(wù)會(huì)出現(xiàn)非線性的惡化趨勢，建議中央政府不再對地方債進(jìn)行兜底。此課題成果公布以后引起軒然大波，可是等到國務(wù)院辦公廳關(guān)于不再對對地方債進(jìn)行兜底的正式文件出臺(tái)時(shí)，社會(huì)各界反而沒有那么大的反響了?？梢哉f，財(cái)政部的課題成了地方債政策的緩沖墊，使得國家改革政策順利著陸、落地。反觀，公安部的黃燈違法政策，以及中共中央、國務(wù)院提出的建設(shè)開放小區(qū)政策，都遭到社會(huì)的強(qiáng)烈批評，使得出臺(tái)政策的機(jī)關(guān)直面輿論壓力，改革政策最終無疾而終。

五、加強(qiáng)立法第三方評估，可進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性

“法律的生命在于它的適用和生效?！钡胤搅⒎ê笤u估制度能夠提高地方性法規(guī)或規(guī)章的實(shí)施效率。地方立法評估制度能夠有及時(shí)反映出地方性法規(guī)或規(guī)章的實(shí)施效果和制度本身存在的問題，優(yōu)化立法過程，檢驗(yàn)立法效果。首先，地方立法后評估制度能夠有效提高執(zhí)法工作中法律適用的正確性。通過促進(jìn)立法部門的自我監(jiān)督，從立法工作內(nèi)部提高在執(zhí)法過程中地方性法規(guī)或規(guī)章的實(shí)效性。其次，地方立法后評估制度能夠有效提高在司法工作中法律適用的正確性。由于時(shí)間、空間及人員的局限性，不可避免的出現(xiàn)了法律法規(guī)之間相沖突、法律滯后等問題，司法適用無所適從，不僅損害了公民的權(quán)益，也影響了法律的權(quán)威性。我國目前已經(jīng)實(shí)施的一些立法前的“開門立法”等提高立法質(zhì)量的措施，雖然起到一些作用，但卻無法檢測到地方性法規(guī)或規(guī)章實(shí)際運(yùn)行中已經(jīng)出現(xiàn)的問題并對其進(jìn)行彌補(bǔ)。地方立法后評估可以從實(shí)證調(diào)查出發(fā)，深度調(diào)整社會(huì)關(guān)系和法律成本、效率，直接反映出地方性法規(guī)或規(guī)章的可操作性、時(shí)效性和可接受性，能夠及時(shí)修繕立法缺陷，為地方性法規(guī)或規(guī)章的制定、修改和廢止提供建議和依據(jù)，提高司法工作中法律法規(guī)適用的正確性。

張瀠文，女，理學(xué)碩士，研究方法：公共政策與立法第三方評估。

本文系北京市法學(xué)會(huì)“北京市推進(jìn)第三方參與立法機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：BLS（2015）A005）的項(xiàng)目階段成果之一。