文/張瑞瑞 袁征

中外合作大學是不是第三種高校類型？——兼與劉夢今商榷

文/張瑞瑞 袁征

根據機構的組織特性，可以把中外合作辦學分為兩大類：一類是非獨立設置的中外合作辦學項目和二級學院，一類是獨立設置的中外合作大學。與前者不同，中外合作大學的公私屬性一直存在較大的爭議。在學術界，多數學者從經驗出發(fā)，認為中外合作大學正在超越公私兩分法，逐漸成為介于民辦高校與公辦高校之間的第三種高校類型。這種對中外合作大學公私屬性模糊不清的劃分，直接導致其權利不清和義務不明，并使中外合作大學的發(fā)展陷入嚴重的困境。

中外合作大學是不是第三種高校類型？

廈門大學教育研究院博士生劉夢今在《中外合作大學公私屬性之辨》（《中國高教研究》2014年第11期，以下簡稱“劉文”）一文中，對中外合作大學的公私屬性進行了定位和闡釋，其核心論點是“中外合作大學既非公辦高校，亦非民辦高校，而是獨立于公、私立高校之外的第三種高校類型”。這個論點包含了三個分論點：一是中外合作大學不是公辦高校，二是中外合作大學不是民辦高校，三是中外合作大學是獨立于“公”“私”立高校之外的第三種高校類型。對前兩個分論點，劉文采用了實證的方式進行論證，不過其論據的可信度似乎并不高。對第三個分論點，劉文采用了思辨的方式進行論證，然而其以后果論替代權利論的論證方式值得商榷。

（一）中外合作大學不是公立高校？

劉文認為，中外合作大學不是公立高校。為論證此觀點，劉文提出了兩個論據：一個論據是《中外合作辦學條例》（以下簡稱《條例》）中對舉辦主體的規(guī)定。在劉文看來，雖然中外合作大學的辦學主體是中外雙方高校，但是中外高校的非政府組織性質決定了中外合作大學不同于由政府主辦的公辦高校。劉文據此判斷，中外合作大學不是公立高校。另一個論據是《條例》及其《中外合作辦學條例實施辦法》中有關中外合作大學管理方式的規(guī)定。即中外合作大學采用董事會領導下的校長負責制，地方政府代表因投入資金而可以成為董事會成員。據此，劉文認為，中外合作大學既不同于一般公立高校所采用的黨委領導下的校長負責制，又有別于民辦高校董事會的成員身份及其構成。

劉文第一個論據的失誤是混淆了“中外高校的非政府組織性質”和“政府組織”兩個概念。從性質上來看，“中外合作高?！辈粌H包括了公立高校，也包括了私立高校。公立高校是政府用公共資金建立的，屬于全民所有，所以，它所開辦的中外合作大學屬于公立大學。第二個論據的失誤是混淆了中外合作大學的所有權和管理權。決定一所大學性質的是所有權，而不是管理權或管理方式。公立高校是公共財產的管理者，而不是所有者，在一般情況下，它不能將公共財產捐贈給非公立機構或個人，否則就是國有資產流失。如果私立組織或個人把財產捐贈給公立高校，那么這些財產就已經成為公有財產，公立高校以此開辦的學校屬于公立。因此，如果中外合作大學的中方合作大學是公立性質的，那么無論外方合作大學是公立性質的，還是私立性質的，這所中外合作大學在中國境內都是公立大學。由此來看，劉文中的“中外合作大學不是公立高?！钡挠^點值得商榷，中外合作大學可以是公立高校。

（二）中外合作大學不是私立高校？

劉文的第二個分論點認為，中外合作大學不是私立高校。為論證此觀點，劉文提出了三個論據：第一個論據是《民辦教育促進法實施條例》規(guī)定，“公立學校參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經費”，而在實際的辦學過程中，“舉辦中外合作大學的幾所中方公辦大學”大都有國家的經費資助。第二個論據是《條例》中有關辦學主體的規(guī)定，《條例》沒有對中外合作辦學進行直接定義，這為地方政府參與中外合作大學的舉辦提供了依據。第三個論據是《條例》和《條例實施辦法》中有關中外合作大學管理方式的規(guī)定。

劉文第一個論據的論證邏輯是，因為現(xiàn)實中“舉辦中外合作大學的幾所中方公辦大學”大都有國家的經費資助，所以中外合作大學不是私立高校。這不僅犯了以偏概全的錯誤，而且也沒有認識到私立高校因其教育的公益性也有權利得到國家的資助。第二個論據的論證邏輯是，因為地方政府從資金、政策等方面參與了中外合作大學的興辦和運行，所以中外合作大學就一定不能是私立高校。這個觀點的不合理之處在于，沒有認識到幫助公民實現(xiàn)辦學權是民主政府的基本職責之一。政府資助與否，并不是判定中外合作大學性質的依據。第三個論據的失誤是混淆了所有權和管理權，只有所有權才是判斷中外合作大學公私屬性的標準。中國公民開辦的學校具有私立性質，這種私立性質不會因為得到政府的資金資助而有所改變。如果中方私立大學與外方私立大學或者外方公立大學合辦中外合作大學，那么在中國境內這所中外合作大學的性質就是私立的。由此來看，劉文中“中外合作大學不是私立高?！钡挠^點是錯誤的。中外合作大學可以是私立高校。

（三）中外合作大學是第三種高校類型？

在上面兩個分論點的基礎上，劉文認為“中外合作大學是第三種高校類型”。為了論證有理，劉文把“有利于推進中外合作大學的相關法制建設”，“有利于更好地發(fā)揮其辦學特色，也有利于我國高等教育機構的多樣化發(fā)展和高等教育系統(tǒng)的整體優(yōu)化”等美好的后果作為上述觀點的論據。這種論證方式的不合理之處是以后果論替代權利論，即以想當然的后果賦予中外合作大學“第三種高校類型”的合法性，犯了因果倒置的錯誤。權利是原則問題，它的重要性應當壓倒其他考慮。如果一種權利是合理的，那么它就必須受到尊重。權利的合理性本身就是理由，不應該以保護后果為依據。從本質上來看，一個機構屬于公立還是私立，實際上是由其所有權決定的，所有權是所有者的權利，這是判斷中外合作大學屬性的根據。因此，從權利理論的角度來看，中外合作大學既包括了公立大學，也包括了私立大學，但并沒有超越公私二分法，不是第三種高校類型。

中外合作大學為什么會被定位為第三種高校類型？

目前，多數學者認為中外合作大學是“非公非私”或者“亦公亦私”的第三種高校類型。導致這種認識產生的原因，主要有以下三個方面。

（一）中外合作辦學政策失真的影響

中外合作辦學政策失真主要是指在政策實施過程中，出現(xiàn)的政策執(zhí)行及其結果與政策目標和政策內容不符合的客觀現(xiàn)象。目前，多數學者普遍認為，中外合作辦學政策失真的原因主要有兩點：一是政策本身的客觀缺陷，二是政策執(zhí)行者的主觀問題。任何一項政策的執(zhí)行首先都取決于相關人的“理解與解釋”，而在實際行動中，人們總是從自身的利益訴求出發(fā)對政策進行解讀，因此，針對政策執(zhí)行者因有意為之而造成的政策失真，需要用批判的思維來反思其真正根源。這里主要分析中外合作辦學政策本身的客觀缺陷及其對研究者的影響。

從20世紀90年代至今的20多年間，在國家頒布的一系列中外合作辦學政策中，對中外合作大學屬性的界定比較模糊的現(xiàn)象是中外合作辦學政策失真的一個表現(xiàn)。中外合作辦學政策在多數學術研究者眼中有著極高的分量，然而一旦出現(xiàn)政策失真現(xiàn)象，有些論者根據政策規(guī)定而得出來的結論就無法成立。從某種程度上可以說，中外合作辦學政策失真是多數學者認為中外合作大學是第三種高校類型的重要原因。

（二）研究者研究慣習的影響

多數學者把中外合作大學定位為第三種高校類型的原因，除了受到政策失真的影響外，還受到研究者自身研究慣習的影響。慣習是個體自由意志和社會互動建構的結果。美國的彼得·圣吉強調，人有一種習得的無能。這種習得的無能即思維慣習，思維慣習是否遵從科學的權威和理性的力量，是否確立求真求善的價值地位，無不影響著研究者的創(chuàng)新能力。對于研究者來說，這種思維慣習往往會演變成一種“固化模式”，這可能會限制甚至在很大程度上決定研究者的研究風格和思維界限。

縱觀現(xiàn)有文獻可知，多數提出超越公私兩分法的文章對中外合作大學屬性進行界定的依據，不外乎是有限的經驗、善良的感想、特定的價值取向、或者切合實際的需要。其中，由于中國民辦高校的發(fā)展一直不容樂觀，民辦高校的發(fā)展窘況必然會影響到私立性質的中外合作大學的發(fā)展前景。為了避免在未來發(fā)展中可能遭遇到類似民辦高校的尷尬局面，研究者在研究中可能或有意或無意地混淆了中外合作大學的公私屬性問題。由此可見，研究者的思維慣習對中外合作大學是第三種高校類型的觀點的形成具有重要影響。如果能打破研究者固有的思維定勢，那么在明晰最新國際研究成果的前提下，中國中外合作大學的公私屬性等基本理論問題就有可能找到理性的答案。

（三）利益相關者理論博弈的影響

從斯賓塞提出“什么知識最有價值”的價值中立的知識論立場，到阿普爾提出“誰的知識最有價值”的價值關涉的知識論立場，已經闡釋了當今學術界的一道景觀，即各種理論、各種學說無不為爭奪有限的學術空間而展開相互間的博弈。從本質上來看，這種理論博弈也是利益之爭。從人性的角度來看，“任何人如果不同時為了自己的某種需要和為了這種需要的器官而做事，他就什么也不能做”，“他們的需要即他們的本性”。需要和對需要的滿足，就是對利益的追求?！叭藗?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關”。

知識界個體交往中表現(xiàn)出的“熟悉的陌生人”、在學科之間存在的“藩鎮(zhèn)割據”以及資源爭奪戰(zhàn)中暗流涌動的“后臺運作”等學術圈亂象，正是中國當前中外合作辦學政策激勵中所必須面對的潛在的或現(xiàn)實的積弊。各個利益相關者出于自身立場的考慮，對中外合作大學會有不同的認識和看法，然后再從理論上尋求解釋。于是，不同身份的研究者在選擇理論來論證自己對中外合作大學屬性的觀點時，自然是不一致的，并會引發(fā)不同學科和領域之間的理論博弈。由此可見，多數學者主張把中外合作大學看作是第三種高校類型的觀點，是從自身利益出發(fā)與同行展開理論博弈的一種結果。

中外合作大學公私屬性界限及分界后的權利和義務

通過與劉文商榷及相關分析可知，中外合作大學具有或公或私的屬性，并沒有第三條道路可走。闡釋中外合作大學的公私屬性是本研究的邏輯起點，在此基礎上分析中外合作大學公私屬性的界限及各自享有的權利和應盡的義務則是本研究的落腳點。

（一）中外合作大學公私屬性的界限

中外合作大學有兩個必不可少的辦學主體，一個是中方合作高校，一個是外方合作高校。無論是中方合作高校，還是外方合作高校，都分為公立性質和私立性質兩種類型。由此來看，中外合作大學是一個非?；\統(tǒng)的概念，既包括了私立大學，又包括了公立大學。從中外合作雙方的組合形式來看，在中國境內的中外合作大學可以分為四種類型。就中方合作大學而言，第一種為中方合作大學是公立的，第二種為中方合作大學是私立的。就外方合作大學而言，第一種為外方合作大學是公立的，第二種為外方合作大學是私立的。

一方面，由于是公共財產的管理者，而不是所有者，公立機構不能將公共財產捐贈給非公立機構或個人，否則就是國有資產流失。所以，如果中外合作大學的中方合作大學是公立性質的，那么依據公共財產全民所有的原則進行判斷，中外合作大學就屬于公立性質。由此來看，中外合作大學中，因為有中方公立大學作為合作的一方，所以中外合作辦學在性質上是公立的。另一方面，如果私立組織或個人把財產捐贈給私人辦學，那么以此開辦的中外合作大學就具有私立性質。中外合作大學中，因為有中方私立大學的參與，所以中外合作大學在性質上是私立的。因此，中外合作大學不是公立高校，就是私立高校，沒有第三條道路可走。

（二）公立性質的中外合作大學的權利和義務

公立性質的中外合作大學是國家利用公共資金建立的，它屬于全體公民所有，必須為全民服務。在中國，全民的意愿以法律的形式表現(xiàn)出來。因此，對于公立性質的中外合作大學來說，法無授權即禁止。具體而言，它具有以下權利：一是得到各級政府持續(xù)的財政資助的權利，二是免稅的權利。這兩項權利屬于霍菲爾德所強調的“要求權”，是與義務相對的“權利”。它需要履行的義務主要有：一是不得發(fā)行股票，二是與特定的公益行為沒有實質性聯(lián)系的交易活動需要交納“無關活動收入稅”，三是要做基礎理論的研究工作，公開發(fā)表所有的研究成果，不向企業(yè)轉讓研究成果的獨家使用權。從本質上來看，公立性質的中外合作大學是非營利性機構，不能與民爭利，不能把通過創(chuàng)收或其他途徑獲取的錢財進行私分。公立性質的中外合作大學履行上述三項義務，可以最大程度地避免免稅高校的無關活動與非免稅高校同類活動的不公平競爭。這對于中國營造中外合作大學的良性競爭生態(tài)環(huán)境是極其重要的。

（三）私立性質的中外合作大學的權利和義務

私立性質的中外合作大學是私人用自己的財產建立的高校。對于私立性質的中外合作大學來說，法不禁止即自由。具體來說，它具有以下權利：一是教育改革的權利，二是適應不同學生需要的權利，三是選擇經營策略的權利，四是自治的權利。私立性質的中外合作大學是用私人的自籌經費開辦的，因此它可以向公立大學不開放的方向發(fā)展。只要法律沒有明文禁止，政府就不應該干涉私立性質的中外合作大學的教育改革的權利、適應不同學生需要的權利和自治的權利。這些方面是公立大學比不上私立大學的地方。在經營策略的選擇上，它可以選擇非營利性的經營策略，也可以選擇營利性的經營策略。對于第一種選擇，它可以獲得免稅的權利，但需要履行“禁止分配限制”的義務，不能把扣除成本之后的凈收入分給機構成員。對于第二種選擇，它具有鼓勵校外公司和個人投資的權利，以及為某個企業(yè)做應用性研究，并將獨家使用權交給某個企業(yè)的權利，但其義務是需要交納大量的稅款。

從權利理論的角度來看，中國公民具有開辦私立性質的中外合作大學的權利。這既是公民享有私人辦學權的應有之義，又是國家提倡民主和自由的充分體現(xiàn)。然而從實際的辦學情況來看，由于中外合作大學公私屬性的模糊性而導致公民開辦的私立大學的權利，常常得不到應有的重視和保護。這種情況既與中國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定相違背，又與民主社會里政府需要保護和幫助公民行使辦學權的基本職責相沖突。因此，在未來的辦學過程中，如何在理論和實踐層面保障公立和私立兩種屬性的中外合作大學的權利，將是促進中外合作大學健康、可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。

（張瑞瑞系華南師范大學教育科學學院教育史專業(yè)博士生，袁征系華南師范大學教育科學學院教授；摘自《現(xiàn)代大學教育》2016年第4期）