文/王亞華 高瑞 孟慶國(guó)

中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)治理的危機(jī)與響應(yīng)

文/王亞華 高瑞 孟慶國(guó)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)治理面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為村容村貌、農(nóng)田水利、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等公共事務(wù)，在很多村莊無人組織、少人參與，呈現(xiàn)普遍衰敗的景象。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村正在經(jīng)歷的公共事務(wù)治理危機(jī)，是國(guó)家治理面臨的重大挑戰(zhàn)。十八屆三中全會(huì)提出，2020年全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。農(nóng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分也是薄弱環(huán)節(jié)，已經(jīng)成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的掣肘。研究農(nóng)村公共事務(wù)治理危機(jī)的成因與應(yīng)對(duì)，對(duì)于深化農(nóng)村治理認(rèn)識(shí)與推進(jìn)農(nóng)村治理變革，具有重大的理論與實(shí)踐價(jià)值。

中國(guó)農(nóng)村“發(fā)展悖論”與公共事務(wù)治理危機(jī)

2000年以來，中國(guó)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)喜憂參半。一方面，農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)，糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)創(chuàng)紀(jì)錄的“十一連增”；另一方面，農(nóng)村公共治理形勢(shì)嚴(yán)峻，面臨基層組織渙散、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、公共服務(wù)短缺、人居環(huán)境變差、自然生態(tài)退化等眾多挑戰(zhàn)。當(dāng)前很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“發(fā)展悖論”現(xiàn)象：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)、硬件設(shè)施不斷改善的同時(shí)，農(nóng)田水利、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等公共事務(wù)卻呈現(xiàn)普遍衰敗的景象。農(nóng)村物質(zhì)生活不斷改善、農(nóng)民住宅越來越豪華，但是農(nóng)村生活垃圾遍地、污水橫流，人居環(huán)境越來越惡化，這一現(xiàn)象在中國(guó)很多村莊都可以看到，可謂是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)衰敗的縮影。從近年來我國(guó)水土、生態(tài)和環(huán)境等各種數(shù)字變化趨勢(shì)來看，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村面臨著深刻的公共事務(wù)治理危機(jī)。目前全國(guó)農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水約80 億多噸，大部分得不到有效處理；生活垃圾約1.1億噸，其中0.7億噸未作任何處理，直接危害農(nóng)村人居環(huán)境。全國(guó)農(nóng)藥年使用量30多萬噸，化肥施用量5900多萬噸，大量化肥和農(nóng)藥進(jìn)入土壤和水體，嚴(yán)重的面源污染導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化。與此同時(shí)，農(nóng)村水土資源的惡化也呈現(xiàn)加快趨勢(shì)。

中國(guó)農(nóng)村的集體行動(dòng)困境

中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)治理面臨的危機(jī)，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口特別是農(nóng)村精英向城鎮(zhèn)地區(qū)遷移，大規(guī)模的勞動(dòng)力外流使農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變遷，出現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)空心化、農(nóng)村人口老齡化、女性化以及農(nóng)村土地非農(nóng)化等新趨勢(shì)。目前農(nóng)村30歲以下的年輕人80%在外務(wù)工，顯著提高了農(nóng)民工資性收入，農(nóng)民的增收用于建設(shè)農(nóng)村房屋、提高家庭生活水平；而與此同時(shí)，農(nóng)民的鄉(xiāng)土歸屬感下降，參與公共事務(wù)的動(dòng)力薄弱，集體行動(dòng)能力大大下降。

中國(guó)農(nóng)村的體制變遷也對(duì)農(nóng)村公共治理產(chǎn)生了深刻影響。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，在人民公社時(shí)期主要依靠政權(quán)力量強(qiáng)制下的農(nóng)民合作；分田到戶后稅費(fèi)改革前，隨著國(guó)家權(quán)威從基層的逐步淡出，農(nóng)村基層組織對(duì)農(nóng)民的整合能力不斷下降；稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共事務(wù)越來越依賴農(nóng)民自愿合作。而目前小農(nóng)意識(shí)濃厚、自利、相互猜疑的農(nóng)民缺乏相互信任和監(jiān)督的基礎(chǔ)，難以實(shí)現(xiàn)自發(fā)的合作，由此導(dǎo)致了普遍存在的農(nóng)村集體行動(dòng)困境。

根據(jù)清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2014年對(duì)全國(guó)22省區(qū)的305個(gè)村的抽樣調(diào)查結(jié)果，采用機(jī)器抽水、打井和水渠灌溉的比例各占1/3，機(jī)器抽水和打井灌溉已經(jīng)成為農(nóng)戶主要的灌溉方式。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理體制的變遷，逐步瓦解了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依靠國(guó)家的“大水利”，演變?yōu)楝F(xiàn)在主要依賴農(nóng)戶個(gè)體打井、挖堰、購(gòu)置設(shè)備抽水等形式的“小水利”遍地開花的局面。農(nóng)民灌溉集體行動(dòng)的變遷，是中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)治理變遷的縮影。

中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)治理的“三重失靈”

公共事務(wù)治理面臨的核心問題是如何克服“集體行動(dòng)困境”，即由于個(gè)體理性選擇導(dǎo)致集體非理性后果之間的沖突。已有的集體行動(dòng)理論顯示，政府管理、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)自治是解決集體行動(dòng)困境的三種基本途徑。反觀當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村，公共事務(wù)的集體行動(dòng)面臨政府、市場(chǎng)和社會(huì)“三重失靈”的局面。

（1）政府失靈。由于生產(chǎn)效率低下，自1978年人民公社解體后，基層政府第一次退出農(nóng)村公共事務(wù)的治理；生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村，農(nóng)村公共事務(wù)主要由行政村組織、協(xié)調(diào)完成。2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政府第二次退出農(nóng)村公共事務(wù)的治理；基層政府的不斷退出，其結(jié)果是政府在農(nóng)村公共事務(wù)的治理中逐步陷入失靈狀態(tài)。（2）市場(chǎng)失靈。由于農(nóng)村集體行動(dòng)的困境，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)改革一再被強(qiáng)調(diào)；但是，寄希望于市場(chǎng)來解決農(nóng)村公共事務(wù)治理難題，是很值得商榷的做法，這方面有過沉痛的教訓(xùn)。（3）社會(huì)失靈。為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體行動(dòng)的困境，農(nóng)民自主治理被寄以厚望。以農(nóng)田水利為例，以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為組織形式的參與式灌溉管理改革在過去20年間不斷被強(qiáng)調(diào)。但是實(shí)踐過程中，由于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)缺少?gòu)?qiáng)制性，難以解決搭便車和有效監(jiān)督問題，多數(shù)協(xié)會(huì)發(fā)揮作用并不明顯。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理制度變遷，農(nóng)村基層組織動(dòng)員能力下降，市場(chǎng)機(jī)制供給農(nóng)村公共物品作用有限，農(nóng)民自治能力未能發(fā)育起來，農(nóng)村公共治理出現(xiàn)了“三重失靈”的困局，這是由當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的三個(gè)基本特征決定的。（1）農(nóng)村基層組織制度型權(quán)力弱化，組織動(dòng)員能力下降。村民委員會(huì)作為名義上的自治型組織，以及事實(shí)上的政權(quán)體系的基層辦事機(jī)構(gòu)，隨著基層治理體制的變遷，所擁有的強(qiáng)制動(dòng)員能力不斷萎縮。（2）私有化改革導(dǎo)致公共資源產(chǎn)權(quán)碎片化。以“分田到戶”“分林到戶”“分草到戶”“分水到戶”為代表的產(chǎn)權(quán)改革，旨在提供激勵(lì)機(jī)制和解決“公地悲劇”難題。但現(xiàn)實(shí)中這種私有化傾向的改革，導(dǎo)致農(nóng)村公共資源產(chǎn)權(quán)的碎片化，其直接后果是農(nóng)民更難以就公共事務(wù)的治理形成有效的和有規(guī)模的合作。（3）大規(guī)模農(nóng)村勞動(dòng)力外流與農(nóng)民異質(zhì)性增加。改革開放后的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型給廣大農(nóng)村帶來了強(qiáng)烈的沖擊，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模外流。勞動(dòng)力外流一方面引起了農(nóng)村治理資源的流失；另一方面提高了農(nóng)戶家庭收入的異質(zhì)性。

探尋中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)的“良治”之道

隨著“治理”成為國(guó)際學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，西方公共治理理論前沿已經(jīng)揭示：集體行動(dòng)比傳統(tǒng)上認(rèn)為的復(fù)雜得多，不存在“萬能藥”式的制度解決集體行動(dòng)困境。面對(duì)多樣性的公共治理問題，必須根據(jù)特定的自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、規(guī)則制度以及背景條件等因素，選擇特定的解決方案。因此，當(dāng)代公共治理理論已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)的政府、市場(chǎng)和社會(huì)的劃分范疇，特定的治理問題往往需要政府、市場(chǎng)與社會(huì)的某種混合機(jī)制，多元主體合作的治理機(jī)制日益成為實(shí)現(xiàn)良治的一般性原則。國(guó)際治理前沿的這些認(rèn)識(shí)，對(duì)于探索中國(guó)農(nóng)村治理創(chuàng)新很有啟發(fā)性。

同時(shí)，中國(guó)各地為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村治理危機(jī)，開展了很多實(shí)踐探索，涌現(xiàn)出了一些推動(dòng)農(nóng)村治理變革的有益經(jīng)驗(yàn)，包括“第一書記”和“企業(yè)家村官”的制度安排、“村醫(yī)村教”進(jìn)村“兩委”的制度探索和“村民理事會(huì)”的治理實(shí)踐。另外，以村莊微信群和電商為先導(dǎo)的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村”迅猛發(fā)展，正在深刻改變中國(guó)農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)。村莊微信群成為交互信息的平臺(tái)，這為匯聚民意、村務(wù)公開和民主監(jiān)督提供了極大的便利。電商在農(nóng)村的合伙人可能成為村民討論村莊公共事務(wù)的聯(lián)絡(luò)人，電商在農(nóng)村的服務(wù)點(diǎn)可能成為村民討論村莊公共事務(wù)的重要場(chǎng)所。綜合實(shí)踐中涌現(xiàn)出的這些案例，其基本的著眼點(diǎn)在于提升農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)力水平。例如，“第一書記”和“企業(yè)家村官”的制度安排增強(qiáng)了村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，“村醫(yī)村教”進(jìn)村“兩委”的制度探索提升了村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力，“村民理事會(huì)”的治理實(shí)踐則加強(qiáng)了農(nóng)村新型社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)力。此外，實(shí)踐中還涌現(xiàn)出了退休政府官員回鄉(xiāng)擔(dān)任村干部的案例。

無論是選派的“第一書記”和返鄉(xiāng)的“企業(yè)家村官”，還是常住農(nóng)村的“村醫(yī)村教”和告老還鄉(xiāng)的“退休官員”，其本質(zhì)都是領(lǐng)導(dǎo)力注入或者回歸農(nóng)村的過程。其中，企業(yè)家村官和退休官員個(gè)人與家庭已實(shí)現(xiàn)衣食無憂，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)利益方面具有超然的態(tài)度，并且熱愛家鄉(xiāng)、具有公共情懷，在農(nóng)村社會(huì)有著廣泛的影響力；對(duì)他們而言，參與農(nóng)村公共事務(wù)的治理最重要的回報(bào)就是自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?；謴?fù)高考和改革開放已近40年，這個(gè)期間農(nóng)村走出了大量的人才，相當(dāng)一部分人已經(jīng)功成名就，他們有回到家鄉(xiāng)、建設(shè)農(nóng)村的愿望，農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力匱乏，這批人的參與或回歸提供了基層急需的領(lǐng)導(dǎo)力資源。

應(yīng)對(duì)農(nóng)村治理的困境，需要借鑒國(guó)際前沿的治理理論，吸收中國(guó)各地實(shí)踐探索的有益經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)地域遼闊，目前有多達(dá)58.8萬個(gè)行政村，各地自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人文環(huán)境差異甚大。國(guó)際前沿治理理論的啟發(fā)意義在于，不存在“萬能藥”解決農(nóng)村的治理危機(jī)，也不存在一種“一勞永逸、包治百病”的農(nóng)村治理模式，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜推進(jìn)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的治理創(chuàng)新。同時(shí)，中國(guó)各地眾多基層治理創(chuàng)新的鮮活案例提供了重要啟示，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村治理改革的突破口，在于增加領(lǐng)導(dǎo)力資源的供給。在提高農(nóng)村基層社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)力水平的基礎(chǔ)上，探索符合各地村莊情況的自主治理形式，是未來中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)“良治”的基本取向。

【王亞華系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，高瑞系清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，孟慶國(guó)系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授；摘自《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第2期；本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71573151）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（15ZDB164）、清華大學(xué)自主科研計(jì)劃（2014z04083）成果】