文/張鳴鳴

新型農村社區(qū)治理：現(xiàn)狀、問題與對策

文/張鳴鳴

以農民集中居住為主要形式的新型農村社區(qū)近年來不斷涌現(xiàn)，這種以對經濟社會進行組織化再造的居住形態(tài)，深刻改變甚至從根本上動搖了傳統(tǒng)農村的社會治理基礎。已有文獻研究以及實踐直觀感受一樣，新型農村社區(qū)的成因、動力機制、建設主體和過程，以及社區(qū)自身條件的差異，對社區(qū)社會網絡產生深刻影響，而社會治理和管理的制度安排是建立在資源系統(tǒng)結構、社會關系等一系列基礎之上的。當前國家在新型農村社區(qū)的治理上并未探索出一條有效的道路，同時社區(qū)參與率總體上偏低，其中的原因和困難多種多樣，面臨的選擇也存在爭議。

新型農村社區(qū)的治理方式

（一）城郊農民集中居住社區(qū)

城郊或工業(yè)園區(qū)農民集中居住社區(qū)位于城市規(guī)劃區(qū)內，采取社區(qū)化管理。大型農民集中居住社區(qū)成為建制社區(qū)，設立獨立的社區(qū)管理機構，有些小區(qū)合并到當?shù)爻鞘薪ㄖ粕鐓^(qū)管理。城郊農民集中居住社區(qū)的治理權威機構參照城市社區(qū)設立，但城郊農民集中居住社區(qū)形成過程和社會結構較為特殊，實踐中各類權威機構的關系十分復雜。

鎮(zhèn)街政府或工業(yè)園區(qū)屬于社區(qū)治理的外部權威機構，按照屬地化原則，對社區(qū)公共服務和社會管理負責；任命社區(qū)黨總支干部，負責社區(qū)主要領導的薪資補貼，支付社區(qū)辦公經費；通過社區(qū)黨總支和居委會貫徹上級政府相關社會經濟任務；采集信息、發(fā)現(xiàn)、處置社區(qū)未能解決的矛盾糾紛。

社區(qū)治理內部權威機構包括社區(qū)黨總支、居民委員會、業(yè)主委員會和其他組織等。社區(qū)黨總支和居民委員會干部均有報酬或補貼，是社區(qū)的領導決策機構，負責制定社區(qū)制度規(guī)則，提供公共服務，處理社區(qū)內部矛盾，發(fā)現(xiàn)問題并向上反映，貫徹執(zhí)行鎮(zhèn)街黨委和政府相關工作。業(yè)主委員會的產生，大多經過“原村民小組—原村委會—新社區(qū)”的層層選舉，能夠代表社區(qū)內不同村社的群眾。業(yè)主委員會沒有固定報酬，但業(yè)委會多數(shù)情況下是居民和社區(qū)黨總支、居委會甚至鎮(zhèn)街政府的協(xié)調人，實際上承擔了部分行政職能，因此每年能夠獲得幾百元到一千多元的補貼或誤工費。

此外，部分城郊農民集中居住社區(qū)還因不同原因存在一些特殊的治理機構。如一些未完成拆遷的村委會、其他類型居民自治組織（如議事會、老人會等）、專業(yè)社會組織等。

（二）農村集中居住社區(qū)

農村集中居住社區(qū)位于農村，把原先分散的、缺乏規(guī)劃的居民點集聚起來。根據區(qū)位，可分為建制鎮(zhèn)周邊、中心村、普通村莊和村民小組聚居等類型；根據集聚村莊數(shù)量，可分為多村集聚、單村集聚和村內集聚等類型；根據發(fā)動主體，可分為政府主導、企業(yè)主導和村民自主等類型。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是農村集中居住社區(qū)強有力的外部權威機構，大型新型社區(qū)黨委書記一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派，部分社區(qū)管理委員會主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員兼任。部分政府管理和服務職能“下沉”到社區(qū)，提供基本公共服務和社會管理。例如，龍王店社區(qū)由多村合并而成，所在鎮(zhèn)副書記任社區(qū)管理委員會黨總支書記，副鎮(zhèn)長任管委會主任，10個村支部書記任管委會副主任，實施聯(lián)合辦公。

村民委員會或社區(qū)管理委員會是新社區(qū)最重要的治理權威機構，由村民選舉產生，辦理社區(qū)內公共事務和公益事業(yè)，調解社區(qū)居民糾紛和矛盾。單村整治而成的新型社區(qū)延續(xù)過去的治理，但多村合并社區(qū)的治理則發(fā)生巨大變化。一般情況下，由各村原村委會主要領導組成社區(qū)管理委員會共同治理，社區(qū)公共管理如清潔衛(wèi)生、治安等能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支持。有的農村集中居住社區(qū)同時存在管委會和村委會，二者并非上下級關系，但工作人員有交叉，兩個機構之間的權能邊界并不嚴格，一般情況下，涉及村民個人事務的仍由村委會處理，管委會重點協(xié)調不同村組之間的關系以及公共事務。集體經濟組織職能在新型社區(qū)被延續(xù)和保留，根據不同情況，由村委會或村民小組負責集體公共資源的管理和利用。

新型農村社區(qū)治理存在的主要問題及原因

（一）治理權威機構產生方式缺乏制度設計

新型農村社區(qū)建設過程中需要平衡多方利益關系，社區(qū)建成后的權威機構的形成往往是這種利益關系平衡的體現(xiàn)。例如，大型社區(qū)中往往有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要分管領導“坐鎮(zhèn)”，一方面是協(xié)調不同村社之間的關系，同時也有了以財政資金支付社區(qū)辦公經費甚至公共產品供給費用、物業(yè)費用的可能；村兩委依法設置，不僅是法律要求，也是“分頭”管理、更好地貫徹落實國家政策的現(xiàn)實需要。

（二）缺乏規(guī)范的治理制度和規(guī)則

相對于傳統(tǒng)農村，新型社區(qū)公共空間和資源雖然前所未有地增加，但由于人口規(guī)模和密度大幅增加，人均享有的公共資源顯得更少，原有村社管理規(guī)則面對新變化的準備往往不足，加上“熟人規(guī)則”下的長期合作博弈被打破，單純依靠村規(guī)民約難以形成有效的制度和規(guī)則。與此同時，這種組織再造非農民自覺選擇，農民轉變成市民或契約社會公民在心理和行為上均體現(xiàn)出準備不足，城市公共管理的制度和規(guī)則也難以行之有效，典型的例子是在新型農村社區(qū)幾乎無一能順利收取物業(yè)管理費。

（三）公共資源的管理和利用不可控

在農村集中居住區(qū)，復墾的耕地和置換出的建設用地指標是大多數(shù)新型農村社區(qū)擁有的最重要的公共資源，這兩大資源是否能被集體及其成員控制以及控制程度，決定了村民對集體發(fā)展預期，進而成為村民參與建新社區(qū)意愿的決定性要素。在現(xiàn)實中，新型農村社區(qū)的公共資源的管理和利用集中在外部權威和內部少數(shù)精英手中。建設用地指標往往被外部權威取走，同時復墾的耕地因未到二輪承包期滿，且無明確制度法律規(guī)定，是否發(fā)包、以何種方式管理往往由少數(shù)精英決定。

（四）公共產品供給來源不足且效率偏低

與城市社區(qū)相比，農民集中居住區(qū)公共產品供給水平整體偏低，且不具有持續(xù)性，如小區(qū)公共衛(wèi)生和社會治安存在空白，公共設施和公用設施、設備維修養(yǎng)護不足，社區(qū)公共空間濫用、盜用等，使新型社區(qū)在未來有成為“棚戶區(qū)”的風險。原因是多方面的：如建設之初缺乏系統(tǒng)的制度設計，新型農村社區(qū)普遍沒有繳納維修基金，社區(qū)后期公共設施維修養(yǎng)護缺乏資金來源；大多數(shù)社區(qū)難以向居民收取物業(yè)管理費，地方政府負責公共服務供給，為降低成本，公共衛(wèi)生和安保等往往質量低、數(shù)量少；為平衡利益關系，社區(qū)管理組織由于缺乏密集人群和社區(qū)型公共空間的管理經驗和能力，因公共空間被擠占、濫用等問題而引發(fā)的矛盾十分普遍；為降低拆遷和重建成本，新型社區(qū)的房屋建筑質量低、戶型結構不佳等問題普遍存在。

完善新型農村社區(qū)治理的思路和建議

從社區(qū)治理的角度出發(fā)，社區(qū)秩序有賴于建立在共同價值上的行為規(guī)則，由此形成普遍權威，進而形成社會管理的組織和網絡，實現(xiàn)自我管理、自我服務，在持續(xù)共振中形成利益共同體。

（一）從制度層面明確治理權威機構

從完善國家現(xiàn)代治理體系切入，以建立居住地為核心的社區(qū)治理體系為目標，按照《城市居委會組織法》，從法律和制度層面明確新型社區(qū)治理結構：城郊農民集中居住社區(qū)應被完全納入城市社區(qū)系統(tǒng)，設立或者參選社區(qū)權威機構，原有集體經濟組織經過公司化或股份化改造后應剝離社區(qū)治理權威機構。農村集中居住社區(qū)的權威機構，負責辦理居住地居民的公共事務和公益事業(yè)，調解居民糾紛，維護社區(qū)治安等，并協(xié)助地方政府做好相關工作，明確居民與集體經濟組織成員權利的邊界。

（二）重塑有利于治理制度和規(guī)則形成的載體

一是完善自治機制，社區(qū)內制度和規(guī)則的形成過程、執(zhí)行方式等須經不同主體認可，如協(xié)商討論、全體同意等；明確制度和規(guī)則的對象、內容和目的；疏通監(jiān)督和投訴渠道。二是打造公共活動空間和內容，以豐富的社區(qū)活動彌補因社區(qū)規(guī)模變大和人口密度增加帶來的信息交換缺失，增強引導以幫助培育居民的公民意識和公共意識。例如搭建禮堂使農村傳統(tǒng)婚喪嫁娶形式得以延續(xù)，提供廣場滿足居民跳舞或健身需求，建立兒童和老年活動中心等。

（三）構建可控的公共資源管理和利用機制

探索建立新型集體經濟組織，提高公共資源利用效率和公平度。對于新建的新型社區(qū)，統(tǒng)籌安排和全面部署社區(qū)建設，通過土地資產化，形成明確的收益預期；對于已經形成的新型社區(qū)，通過整合小區(qū)鋪面或者注入新型資產的方式，將公共資源轉化為產權清晰的個人資產和集體資產，建立新型集體經濟組織，恢復和重塑社區(qū)自治能力，使其成為成員基本生活保障的重要來源和化解社會矛盾的基層單元。此外，應建立代表不同利益相關群體的組織，如建立新型農村社區(qū)居民議事會或不同類別的資源管理小組等。

（四）增加社區(qū)公共產品有效供給

一是建立社區(qū)維修基金，將維修基金作為土地出讓收入的支出項目，明確列出費用科目、計提比例、執(zhí)行部門、管理和使用辦法等，同時要明確所有權、收益權、使用權歸新型農村社區(qū)全體居民。二是采取政府補貼、居民教育等多種手段，通過建立業(yè)主委員會，完善定價機制、建立物業(yè)服務質量標準體系、健全處罰機制和信息公開機制等，督促居民按時足額繳納物業(yè)管理費。三是立足資源稟賦，挖掘社區(qū)內部資源潛力，幫助建立產權歸屬于新型農村社區(qū)的共有資產，例如利用公共空地種植花卉苗木或蔬菜，提高社區(qū)可持續(xù)的經營發(fā)展能力，并明確公共資產和收入的收益分配使用管理，使社區(qū)居民都能夠持續(xù)穩(wěn)定獲益。

（作者系四川省社會科學院區(qū)域經濟研究所副所長、副研究員；摘自《農村經濟》2016年第9期）