薛彬

探討與實(shí)踐

淺析建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度的必要性

薛彬

《公務(wù)員法》實(shí)施十年來(lái),公務(wù)員被辭退或辭職現(xiàn)象已頻繁發(fā)生。由于我國(guó)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度尚未建立，失業(yè)后，他們的合法權(quán)益無(wú)法得到應(yīng)有的保障。黨的十八報(bào)告對(duì)社會(huì)保障工作明確提出：要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?？梢?jiàn)，現(xiàn)時(shí)期建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的全覆蓋，對(duì)完善我國(guó)社會(huì)保障體系有著重要的意義。

一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

（一）失業(yè)與失業(yè)保險(xiǎn)

失業(yè)，是指勞動(dòng)者在有能力工作并確實(shí)在尋找工作的情況下不能得到適宜職業(yè)而失去收入的狀態(tài)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，失業(yè)問(wèn)題一直受到人們的普遍關(guān)注。我國(guó)從1996年起將失業(yè)率作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的主要宏觀調(diào)控指標(biāo)之一。失業(yè)的主要類型有：摩擦性失業(yè)、季節(jié)性失業(yè)、技術(shù)性失業(yè)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)、周期性失業(yè)等，目前我國(guó)主要是以摩擦性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)為主。

失業(yè)保險(xiǎn)是指國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制實(shí)行，由政府負(fù)責(zé)建立基金，對(duì)非因本人意愿中斷就業(yè)而失去工資收入的勞動(dòng)者提供一定時(shí)期的物質(zhì)幫助及再就業(yè)服務(wù)的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)有三個(gè)基本特征：一是普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動(dòng)者失業(yè)后的基本生活而建立的；二是強(qiáng)制性。它是通過(guò)國(guó)家制定法律、法規(guī)來(lái)強(qiáng)制實(shí)施的。按照規(guī)定，在失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍內(nèi)的單位及其職工必須參加失業(yè)保險(xiǎn)并履行繳費(fèi)義務(wù)；三是互濟(jì)性。失業(yè)保險(xiǎn)基金由國(guó)家、單位和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，所有參加失業(yè)保險(xiǎn)的單位和職工個(gè)人，只要符合規(guī)定，都可以享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。

（二）我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立與發(fā)展

我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度建立于1986年，從失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施至今已有30年，經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是1986年10月至1992年6月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。這一階段是確立失業(yè)保險(xiǎn)制度基本框架的階段，失業(yè)保險(xiǎn)基金主要是由企業(yè)承擔(dān)，社會(huì)籌集，統(tǒng)籌使用，統(tǒng)籌方式是采取縣級(jí)統(tǒng)籌，覆蓋范圍只局限國(guó)有企業(yè)。第二階段是1992年6月至1999年1月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》。這一階段是失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)入補(bǔ)充發(fā)展階段，統(tǒng)籌層次從縣（市）級(jí)調(diào)整為地（市）級(jí)統(tǒng)籌，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，基金統(tǒng)籌從國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大到縣以上集體企業(yè)、“三資”企業(yè)和臺(tái)商投資企業(yè)。第三階段是1999年1月至今。這一時(shí)期是失業(yè)保險(xiǎn)制度走向基本完善的階段，也是失業(yè)保險(xiǎn)工作走向法制化和規(guī)范化的重要時(shí)期。1999年1月，國(guó)務(wù)院頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的要求，在許多方面作了重大調(diào)整。失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，城鎮(zhèn)各類企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的職工都應(yīng)當(dāng)依照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》參加失業(yè)保險(xiǎn)。但是，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度自建立以來(lái)，雖然覆蓋面不斷擴(kuò)大，但始終未將公務(wù)員納入失業(yè)保險(xiǎn)制度范圍。

二、我國(guó)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

（一）公務(wù)員失業(yè)保障缺乏規(guī)范性

公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)在2006年1月起施行的《公務(wù)員法》中有所規(guī)定，但這些規(guī)定都過(guò)于寬泛和模糊，并未出臺(tái)相應(yīng)的配套法規(guī)和規(guī)范，缺乏具體的可操作性。公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)制度沒(méi)有全面建立，影響了公務(wù)員辭退制度和相關(guān)紀(jì)律規(guī)定的有效執(zhí)行。雖然公務(wù)員的身份和職業(yè)受到保障具有相對(duì)穩(wěn)定性，但并不等同于身份的終身制，隨著政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員制度的改革不斷深化，公務(wù)員的失業(yè)現(xiàn)象將會(huì)逐步增多。個(gè)別因考核不合格、違反職業(yè)道德、違反組織紀(jì)律等而被辭退或開(kāi)除的公務(wù)員以及一些不服從國(guó)家安置的公務(wù)員都是公務(wù)員失業(yè)的對(duì)象。由于目前我國(guó)絕大部分?。ㄊ校┑墓珓?wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度并不完善或沒(méi)有建立，公務(wù)員失業(yè)后無(wú)法享受正常的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。

（二）公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度嚴(yán)重滯后

社會(huì)保險(xiǎn)制度包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等，目前我國(guó)公務(wù)員的養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險(xiǎn)都已基本建立，但在失業(yè)保險(xiǎn)制度方面，只有上海、江蘇和浙江等少數(shù)省份，在出臺(tái)的失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)性文件中對(duì)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)作出相應(yīng)的規(guī)定。我國(guó)絕大部分?。ㄊ校┒紱](méi)有將公務(wù)員納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，可見(jiàn)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)法律制度缺失，并嚴(yán)重滯后于其他社會(huì)保險(xiǎn)。這主要是因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員無(wú)償提供了充分、完善的國(guó)家保險(xiǎn)和就業(yè)保障，失業(yè)的現(xiàn)象基本上是不存在的，國(guó)家機(jī)關(guān)裁員也會(huì)充分考慮被精簡(jiǎn)公務(wù)員的就業(yè)問(wèn)題，在公務(wù)員保險(xiǎn)制度中從未出現(xiàn)過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)制度。

三、我國(guó)建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度的必要性

（一）確保政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行的需要

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)難點(diǎn)就是人員分流，也是改革的關(guān)鍵。機(jī)關(guān)富余人員能不能平穩(wěn)和有序地分流，不僅關(guān)系到政府機(jī)關(guān)改革能否順利進(jìn)行，也關(guān)系到政府機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。此前我國(guó)進(jìn)行了多次的政府機(jī)構(gòu)改革，由于公務(wù)員保障制度的原因，機(jī)關(guān)富余的公務(wù)員分流安置難以推向社會(huì)、推向企業(yè)，政府機(jī)構(gòu)改革無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。因此，當(dāng)前要盡快完善公務(wù)員社會(huì)保障制度，全面建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，才能有效推進(jìn)地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的改革順利有序進(jìn)行。

（二）全面貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》的需要

《公務(wù)員法》明確規(guī)定：被辭退的公務(wù)員，可以領(lǐng)取辭退費(fèi)或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受失業(yè)保險(xiǎn)?？梢?jiàn)，建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度是徹落實(shí)《公務(wù)員法》的基本要求。一是有利于公務(wù)員能進(jìn)能出、能上能下、優(yōu)勝劣汰競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制的形成，實(shí)現(xiàn)其合理流動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)在職公務(wù)員的積極性，提高行政工作效率；二是有利于減少各級(jí)政府因公務(wù)員辭職或需要支出的社會(huì)保障的經(jīng)費(fèi)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，可籌集失業(yè)保險(xiǎn)基金，為被辭退的公務(wù)員失業(yè)后提供必要的生活保障。

（三）保障公務(wù)員失業(yè)后基本權(quán)利的需要

公務(wù)員是指在各級(jí)政府機(jī)關(guān)中，行使國(guó)家行政職權(quán)，執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員，同時(shí)公務(wù)員也是國(guó)家的公民。隨著我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的深化及《公務(wù)員法》的實(shí)施，公務(wù)員辭職或被辭退現(xiàn)象越來(lái)越頻繁，公務(wù)員在失去職業(yè)的情況下，依法享有從國(guó)家或社會(huì)獲得生活保障和救助的權(quán)利，國(guó)家或社會(huì)也有義務(wù)為其提供轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練和創(chuàng)造再就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，既有利于保護(hù)生存權(quán)利，解除公務(wù)員的后顧之憂；也有助于促進(jìn)公務(wù)員失業(yè)后的再就業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（四）促進(jìn)人力資源合理流動(dòng)的需要

用人單位與求職者存在著雙向選擇，政府機(jī)關(guān)與公務(wù)員也不例外，公務(wù)員也存在選擇職業(yè)和單位的情況。若公務(wù)員所從事的工作與他的志向存在較大的差異，會(huì)使公務(wù)員的才能不能得到充分發(fā)揮，從而會(huì)影響到公務(wù)員的工作態(tài)度，影響到公務(wù)員的工作效率，甚至影響到行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。建立健全公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，可以促進(jìn)人力資源合理流動(dòng)，為公務(wù)員再次擇業(yè)提供必要的生活保障，減輕其擇業(yè)（失業(yè)）期間的生活壓力。同時(shí)，也有利于適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，有利于人才和人力資源的合理配置。

（五）全面完善我國(guó)社會(huì)保障體系的需要

失業(yè)保險(xiǎn)制度，是我國(guó)統(tǒng)一的和多層次的社會(huì)保障體系的重要組成部分，屬于國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)。建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，既是完善我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也有利于建立統(tǒng)一、全方位、多層次的國(guó)家社會(huì)保障體系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定起到積極的作用。公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，有助于建立我國(guó)全方位、多層次的失業(yè)保險(xiǎn)體系，并有助于最終完善我國(guó)的社會(huì)保障體系。

四、建立我國(guó)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度的思考

（一）建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，必須加強(qiáng)立法工作

目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面已覆蓋到除政府機(jī)關(guān)以外的所有企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，國(guó)家還未出臺(tái)政府機(jī)關(guān)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，我國(guó)僅有的《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行了原則性規(guī)定，但缺乏對(duì)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行具體規(guī)定的法律、法規(guī)。只有建立起公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)體系,才能為公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)施提供行為規(guī)范和工作準(zhǔn)則,才能使國(guó)家公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)工作得到落實(shí)和執(zhí)行。因此，必須盡快加強(qiáng)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)的立法工作，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確要求，社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋的方針，社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度已有法律基礎(chǔ)，完善現(xiàn)有的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》或制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》，將公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)納入覆蓋范圍。

（二）建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，要符合公務(wù)員特點(diǎn)

在建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)，要充分考慮到公務(wù)員的職業(yè)特點(diǎn)。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公務(wù)員（機(jī)關(guān)干部）根本不存在失業(yè)問(wèn)題。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及《公務(wù)員法》的實(shí)施，公務(wù)員失業(yè)將成為常態(tài)。目前公務(wù)員失業(yè)主要有兩種情況：一種是主動(dòng)失業(yè)。因當(dāng)初的選擇與現(xiàn)實(shí)存在較大差異、競(jìng)爭(zhēng)激烈職業(yè)規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)、進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值等原因，向單位提出辭職。對(duì)這種主動(dòng)失業(yè)的現(xiàn)象，在設(shè)計(jì)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)，可考慮在擇業(yè)期間可以享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的可以從失業(yè)保險(xiǎn)基金中提取創(chuàng)業(yè)經(jīng)費(fèi)給予扶持；二是被動(dòng)失業(yè)。這種情況主要是違反《公務(wù)員法》或相關(guān)法律法規(guī)被辭退、開(kāi)除、判刑的。對(duì)這種被動(dòng)失業(yè)的現(xiàn)象，在設(shè)計(jì)公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)，考慮再就業(yè)和職業(yè)技能培訓(xùn)情況。

（三）建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度，做好相關(guān)配套改革

建立公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度還必須在相關(guān)法律法規(guī)的相配套下，才能使公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度得以實(shí)施。首先是養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前雖然開(kāi)始建立公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)賬戶，但公務(wù)員失業(yè)后養(yǎng)老保險(xiǎn)如何繳費(fèi)、如何接續(xù)沒(méi)有明確，公務(wù)員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民這三個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還不能銜接，要盡快建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其次是醫(yī)療保險(xiǎn)。公務(wù)員失業(yè)后存在著醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系如何接續(xù)、待遇如何享受等問(wèn)題。由于我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高，基本是以設(shè)區(qū)市或縣（市）級(jí)統(tǒng)籌為主，公務(wù)員失業(yè)后要跨區(qū)域流動(dòng)，醫(yī)保關(guān)系難以轉(zhuǎn)移。要提高醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，保證人才資源的正常流動(dòng)。第三是工傷保險(xiǎn)。目前國(guó)家尚未建立公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度，公務(wù)員在職期間發(fā)生工傷，只能參照相關(guān)的政策法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)償或賠償，但公務(wù)員失業(yè)后的傷殘及生活問(wèn)題，則難以給予保證。因此，國(guó)家要制定公務(wù)員工傷保險(xiǎn)法規(guī)，規(guī)范公務(wù)員的工傷賠償以及失業(yè)后的生活補(bǔ)償。

（作者單位：福建省南平市勞動(dòng)就業(yè)中心）