汝媛

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046）

新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題分析

汝媛

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046）

新疆作為西部少數(shù)民族成分最多地區(qū)，長(zhǎng)期以來受諸多因素的影響，導(dǎo)致基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的差距拉大。推進(jìn)新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，對(duì)于促進(jìn)二者協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小差距有重要作用。本文以新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等為切入點(diǎn)，探討當(dāng)前存在的問題，探求其失衡的原因，提出相應(yīng)的的政策建議。

新疆；基本公共服務(wù)；均等

自2006年起，距第一次提出“基本公共服務(wù)均等化”概念以來，已有十年時(shí)間。作為促進(jìn)社會(huì)安全和諧，維護(hù)社會(huì)大局安全穩(wěn)定的一種手段，基本公共服務(wù)引起了普遍的關(guān)注。在新一輪對(duì)口援疆工作全面推進(jìn)的大背景下，新疆的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提高。但同時(shí)也造成了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)居民收入差距大及農(nóng)村社保覆蓋率低等問題。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)社會(huì)公平正義，既是城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，更是讓各族人民群眾收益的需要。

一、新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

在中央財(cái)政強(qiáng)有力的支持下，新疆加大對(duì)基本公共服務(wù)的扶持力度，建成了相對(duì)完善的社會(huì)保障體系，但差距依舊存在。

（一）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育失衡。中央與自治區(qū)逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度，使新疆義務(wù)教育取得了巨大成果，但城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育差距仍較大。

1.新疆基礎(chǔ)教育財(cái)力投入差距。教育經(jīng)費(fèi)的投入與教育發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。新疆城鄉(xiāng)中小學(xué)在教育經(jīng)費(fèi)投入上存在明顯的差別，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)村教育的發(fā)展。近年來，新疆城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)雖然呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢(shì)，但是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)均低于城市水平，并且差距逐年擴(kuò)大。農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，不僅影響農(nóng)村人口素質(zhì)的提高，也影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育師資隊(duì)伍差距。在教學(xué)設(shè)施及師資水平上，新疆城鄉(xiāng)明顯呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。由于農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)條件相對(duì)較差，生活條件艱苦，優(yōu)秀教師流失情況較嚴(yán)重，造成了農(nóng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)相對(duì)較低，城鄉(xiāng)師資差距不斷拉大。由于城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性不平等，造成學(xué)生水平和結(jié)構(gòu)的明顯不平等。

3.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件差距。雖然中央和地方政府不斷增加財(cái)政投資，不斷改善西部地區(qū)尤其是新疆南疆三地州的貧困縣中小學(xué)硬軟環(huán)境，但長(zhǎng)期以來采取的偏向城市的基本公共服務(wù)體制，在城鄉(xiāng)間形成的這種差距也一定時(shí)間內(nèi)較難改。

（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生失衡。近年來，新疆醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了顯著成就，但從醫(yī)療衛(wèi)生資源上看，城鄉(xiāng)間還存在明顯差距。

1.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置的差距。新疆貧困地區(qū)，特別是少數(shù)民族聚居區(qū)的居民，獲得醫(yī)療衛(wèi)生保健的機(jī)會(huì)明顯低于城鎮(zhèn)的居民。新疆的衛(wèi)生資源大部分集中于城市地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村居民的衛(wèi)生資源相對(duì)匱乏，尤其是南疆偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)更為嚴(yán)重。

2.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用支出的差距。農(nóng)村的醫(yī)療設(shè)備陳舊，醫(yī)保資金來源單一。隨著醫(yī)療費(fèi)用大幅上升，超出了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)能力，低收入水平和高醫(yī)療支出間的矛盾日漸凸顯，農(nóng)民極易因病致貧。

3.城鄉(xiāng)醫(yī)療公共產(chǎn)品供給的差距。在效率優(yōu)先和非均衡發(fā)展政策的引導(dǎo)下，新疆城鎮(zhèn)醫(yī)療公共產(chǎn)品的，農(nóng)村居民獲得醫(yī)療公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和能力遠(yuǎn)弱于城市。新疆城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生不公平現(xiàn)象十分嚴(yán)重，農(nóng)村醫(yī)療保障體系不完善，醫(yī)療費(fèi)用快速大幅上升，超出了部分農(nóng)民的支付能力。

（三）城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障失衡。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)保障為全體社會(huì)成員生活水平的提高做出了很大貢獻(xiàn)，是社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。

1.城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體制差異。新疆城鎮(zhèn)居民所享有的保險(xiǎn)類有養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷及失業(yè)保險(xiǎn)等相對(duì)完善保障體系。而農(nóng)村居民2003年前只有社會(huì)救濟(jì)，2003年在五個(gè)縣實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，2009年推行了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?？梢?，城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差異巨大。

2.城鄉(xiāng)最低生活保障的差距。截至2015年，城鎮(zhèn)領(lǐng)取低保的人數(shù)達(dá)101萬人，平均標(biāo)準(zhǔn)是202元/人/月。農(nóng)村享受低保的人數(shù)為133萬人，標(biāo)準(zhǔn)是90元/人/月。相較于城市，農(nóng)村人口眾多，低保的平均標(biāo)準(zhǔn)較低，致使二者差距較大。

二、新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的影響因素

（一）新疆城鄉(xiāng)二元基本公共服務(wù)供給體系。

1.基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元供給模式。二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局下，城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)方面所享受的待遇與分配方式的完全不同，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面形成了不均等，無論在硬件或軟件的投入上均存在較大差距。其主要集中在經(jīng)濟(jì)水平較好的各大中小城市，而偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)則十分缺乏。

2.地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)配置失衡。在分稅體制下，新疆地方政府得到相對(duì)應(yīng)的財(cái)力支持下，新疆轄屬的市、縣級(jí)財(cái)力向自治區(qū)流入，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的財(cái)力向市、縣流入，卻而沒有穩(wěn)定的財(cái)力而萎縮的縣與鄉(xiāng)政府，成為承擔(dān)提供偏重基本公共服務(wù)的事權(quán)責(zé)任，使得農(nóng)村地區(qū)資金缺口變得更加嚴(yán)重。

3.供給主體單一和成本壓力大。新疆各地發(fā)展程度不一，多種現(xiàn)實(shí)原因加重中央和自治區(qū)政府的財(cái)政承受力。新疆城鄉(xiāng)之間發(fā)展程度不一，自治區(qū)財(cái)力投入在基本公共服務(wù)方面所承擔(dān)的財(cái)經(jīng)壓力較大。這種形式把其他非政府部門排除在外，很難保證服務(wù)的水平。

（二）新疆城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距。

1.新疆地方財(cái)力薄弱。近年，新疆地方財(cái)政收入逐步下降，導(dǎo)致支出所占比例很小，且增長(zhǎng)速度較慢?？偟膩碚f，新疆地方財(cái)政收入在新疆生產(chǎn)總值的比重有所下降，財(cái)政支出支持力度弱，使得政府受財(cái)政收入與支出的限制基本公共服務(wù)供給不足。

2.新疆城鄉(xiāng)居民收入差距較大。新疆農(nóng)村居民的主要收入長(zhǎng)期依賴農(nóng)牧業(yè)，收益率較低，農(nóng)村居民處于弱勢(shì)地位。城鎮(zhèn)居民收入來源多元，投資理念較強(qiáng)。此外，城市的產(chǎn)業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障體系比較完善，而農(nóng)村主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，人才缺乏、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障體系落后，這些因素直接影響城鄉(xiāng)居民的收入差距。

3.農(nóng)村基本公共服務(wù)需求的制約因素。

由于新疆農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民自身文化素質(zhì)的影響，與基本公共服務(wù)有關(guān)的信息把握的不夠深，從而造成基本公共服務(wù)的信息不對(duì)稱。新疆基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也追求數(shù)量上的政績(jī)，農(nóng)民表達(dá)機(jī)制缺乏，兩者之間形成表達(dá)不對(duì)稱情況。

三、構(gòu)建新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議

（一）基于完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系層面的對(duì)策。

1.改變城鄉(xiāng)二元基本公共服務(wù)供給體系。先行發(fā)展農(nóng)村基本公共服務(wù)供給是當(dāng)前新疆統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，保障民生工作的重點(diǎn)。一是堅(jiān)持實(shí)際情況出發(fā)制定出適合農(nóng)村地區(qū)的、農(nóng)村迫切需要的供給規(guī)劃，在各類政府之間實(shí)現(xiàn)上下協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。二是在一定程度上放任縣級(jí)政府在公共產(chǎn)品供給中的決策權(quán)，增加對(duì)縣的財(cái)力支持，充分發(fā)揮提供基本公共服務(wù)配置的自身優(yōu)勢(shì)。

2.基本公共服務(wù)需求方與供給方間建立有效表達(dá)渠道。向農(nóng)村居民提供正確政策引導(dǎo)，建立農(nóng)民自治組織，給他們給予表達(dá)訴求的真正權(quán)利，以農(nóng)民自治組織代表農(nóng)民，在服務(wù)供給與需求間扮演之有效表達(dá)渠道。建立有效表達(dá)渠道，一方面有利于政府部門打破傳統(tǒng)的表達(dá)方式，另一方面有利于政府在不同利益表達(dá)中的平衡地位。

3.保證各級(jí)政府之間財(cái)政體制的合理性。在獲得中央扶持的同時(shí)，確保針對(duì)農(nóng)村和貧困地區(qū)專項(xiàng)資金的長(zhǎng)效機(jī)制。從新疆實(shí)際財(cái)政能力出發(fā)，改革分稅體制下的財(cái)政體制，自治區(qū)政府承擔(dān)主要基本公共服務(wù)供給責(zé)任，科學(xué)指導(dǎo)并且條件允許的情況下配備物和人力。一般性轉(zhuǎn)移支付傾向于邊遠(yuǎn)和貧困農(nóng)村，保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育事業(yè)的進(jìn)一步提高，減輕基層政府的財(cái)政困難壓力。

（二）基于強(qiáng)化新疆城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層面的對(duì)策。

1.提高新疆經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加財(cái)政收入。援疆計(jì)劃的推進(jìn)對(duì)促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、帶動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高、增加財(cái)政收入等起很大的作用。新疆充分利用地域、資源、旅游優(yōu)勢(shì)，從傳統(tǒng)開發(fā)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境友好型，高效率低耗能等方式來開發(fā)資源，形成經(jīng)濟(jì)與各類資源之間的良性循環(huán)。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。合理調(diào)整社保支出，加強(qiáng)管理，完善社保建設(shè)。引進(jìn)其他組織，獲得多渠道的資金，增加農(nóng)村人均社會(huì)保障支出水平，把社會(huì)救濟(jì)與醫(yī)療救助相結(jié)合，解決農(nóng)村居民的社保問題。發(fā)展適合本地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，加大反貧困力度，給居民提供脫離貧困的機(jī)會(huì)，從而推動(dòng)居民收入的增加。

3.提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量。通過補(bǔ)助、獎(jiǎng)金等方式降低農(nóng)村教師的流動(dòng)性；為農(nóng)村教師提供在職、繼續(xù)教育等機(jī)會(huì)，提高專業(yè)素質(zhì)，落實(shí)城鎮(zhèn)優(yōu)秀老師到農(nóng)村支教工作，給農(nóng)村學(xué)校提供各方面的支持；根據(jù)城鄉(xiāng)中小學(xué)的實(shí)際情況，支持公共財(cái)政來抓好農(nóng)村教師的培養(yǎng)工作，為農(nóng)村地區(qū)培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)教師。

4.實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生資源配置均衡化。醫(yī)療衛(wèi)生資源配置從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，加大對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政支持力度、提高對(duì)農(nóng)村與貧困地區(qū)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療設(shè)備和專業(yè)人員的培訓(xùn)，保證農(nóng)村居民在就近治?。恢贫▋?yōu)惠政策各類物資待遇等類型來鼓勵(lì)衛(wèi)生技術(shù)人員到基層工作，彌補(bǔ)專業(yè)人員的匱乏問題；加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，增加基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的藥品種類，努力實(shí)現(xiàn)用藥和醫(yī)療安全。

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F062

A

1671-864X（2016）10-0023-02

汝媛（1991.11-），女，漢族，安徽，碩士研究生，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：政府治理和社會(huì)建設(shè)。