季力+劉洪+田明銘+李力達

醫(yī)療機構(gòu)出租承包診療科室是非法行醫(yī)的一種特殊表現(xiàn)形式，常常伴隨商業(yè)欺詐、過度治療等不規(guī)范行醫(yī)行為，是衛(wèi)生監(jiān)督部門關(guān)注的重點之一。隨著打擊非法行醫(yī)專項行動的深入開展，一些不法機構(gòu)采取的出租承包科室的形式花樣翻新，承租主體不斷變化，承租方式更加隱蔽[1]，且涉及出租與承包雙方的經(jīng)濟利益，主動取證較難，案件查辦成功率一直處于較低水平。本案由醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部人員提供出租承包雙方協(xié)議引出，總結(jié)此次辦案的成功經(jīng)驗，為今后此類案件的處理提供借鑒。

1 案件摘要

本市衛(wèi)生和計劃生育委員會監(jiān)督所接群眾舉報，反映A醫(yī)療機構(gòu)擅自將其口腔科出租給非本醫(yī)療機構(gòu)人員李某，并提供了一份出租承包協(xié)議復印件。接報后，所領(lǐng)導非常重視，成立了專案組分析案情，討論并制定了詳細的調(diào)查方案，包括現(xiàn)場執(zhí)法、關(guān)鍵證據(jù)的獲取、法律法規(guī)的適用以及違法所得的認定等等。

在周密部署的基礎(chǔ)上，執(zhí)法人員對A醫(yī)療機構(gòu)進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查。在A醫(yī)療機構(gòu)口腔科查見徐某某的病歷一份和發(fā)票聯(lián)一張，發(fā)票抬頭為B口腔門診部，同時查見使用中的金融POS終端一臺。經(jīng)查，B口腔門診部系李某家族企業(yè)，而李某非A醫(yī)療機構(gòu)的工作人員。 A醫(yī)療機構(gòu)（甲方）與李某（乙方，以A醫(yī)療機構(gòu)口腔科的名義）簽訂了A醫(yī)療機構(gòu)與其口腔科業(yè)績掛鉤的協(xié)議。協(xié)議正式實施后，口腔科對外以A醫(yī)療機構(gòu)名義開展診療活動，患者的診療費用則由口腔科自行收取，并由李某委托的財務(wù)人員負責保管。協(xié)議實施1年內(nèi)，由A醫(yī)療機構(gòu)提供發(fā)票供口腔科出具給患者，之后則由李某用B口腔門診部的發(fā)票出具給患者。據(jù)統(tǒng)計，自協(xié)議正式實施起李某收取的患者診療費共計人民幣647 592元，期間李某向A醫(yī)療機構(gòu)支付的管理費共計人民幣36萬元。

2 處理結(jié)果

本案依據(jù)《衛(wèi)生部關(guān)于對非法采供血液和單采血漿、非法行醫(yī)專項整治工作中有關(guān)法律適用問題的批復》（衛(wèi)政法發(fā)〔2004〕224號），分別給予出租方和承租方如下行政處罰：

⑴ 出租方：A醫(yī)療機構(gòu)的行為違反了《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第二十三條第一款的規(guī)定，依據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十六條、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細則》第七十九條的規(guī)定，沒收非法所得人民幣叁拾陸萬元、罰款人民幣叁仟元。

⑵ 承包方：李某的行為違反了《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第二十四條的規(guī)定，依據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十四條、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細則》第七十七條第（三）項的規(guī)定，責令其立即停止執(zhí)業(yè)活動，并沒收非法所得人民幣陸拾肆萬柒仟伍佰玖拾貳元，罰款人民幣壹萬元。

3案件評析

3.1 A機構(gòu)與李某違法事實的認定

3.1.1關(guān)于出租科室概念的認定

醫(yī)療機構(gòu)出租承包科室是指，醫(yī)療機構(gòu)將科室或房屋承包、出租給非本醫(yī)療機構(gòu)人員或者其他機構(gòu)并以本醫(yī)療機構(gòu)名義開展診療活動[2]。對于違法事實的認定可參考：（1）醫(yī)療機構(gòu)將房屋或科室出租給非本醫(yī)療機構(gòu)人員或其他機構(gòu)；（2）醫(yī)療機構(gòu)通過出租房屋、科室收取租金或變相收取租金；（3）承包科室經(jīng)營的主體是非本醫(yī)療機構(gòu)人員或其他機構(gòu)；（4）承包方以出租方醫(yī)療機構(gòu)的名義開展診療活動[3]。

3.1.2關(guān)于“承包”概念的認定

“承包”準確的定義應是“承包經(jīng)營管理”，是企業(yè)（單位）與承包者間訂立承包經(jīng)營合同，將企業(yè)（單位）的“經(jīng)營管理權(quán)”全部或部分在一定期限內(nèi)交給承包者，由承包者對企業(yè)（單位）進行自主經(jīng)營管理，并自己承擔經(jīng)營風險及獲取收益（即自主經(jīng)營、自負盈虧）的行為。

承包經(jīng)營管理的重點就是“自主經(jīng)營”、“自負盈虧”。自主經(jīng)營實質(zhì)上就是經(jīng)營過程中“人、財、物”的自主管理。自負盈虧實質(zhì)上就是經(jīng)營風險的獨立承擔。因此，承包科室行為的關(guān)鍵構(gòu)成點就是：人事管理獨立、財物管理獨立、物資管理獨立、風險獨立承擔。

3.1.3承包違法行為關(guān)鍵構(gòu)成點的認定

①人事管理獨立：口腔科由李某負責管理，包括人員工資的發(fā)放、病歷資料保管等其他工作，A醫(yī)療機構(gòu)沒有委派任何人參與口腔科的經(jīng)營管理工作。

②財物管理獨立：口腔科的所有自費收費部分全部由李某自行收?。谇豢朴袑ｉT的金融pos終端），除了支付固定的管理費給A醫(yī)療機構(gòu)以外，其余收入都由李某自行支配。

③物資管理獨立：口腔科在經(jīng)營活動中所使用的耗材由李某自行解決。

④經(jīng)營風險獨立承擔：醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)營風險包括盈虧風險和事故風險。本案中，一是在盈虧風險承擔上，A醫(yī)療機構(gòu)只提供房屋和基本的配套設(shè)備，而一切運營成本均由李某自行投入和支付。二是在事故風險上，口腔科在協(xié)議履行的大部分時間內(nèi)是提供其承包者李某家族企業(yè)的發(fā)票，從形式上即已經(jīng)承擔了發(fā)生事故的風險。

可見，李某以營利為目的，借口腔科業(yè)績管理為名，在A醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)設(shè)口腔科承包經(jīng)營，并利用A醫(yī)療機構(gòu)的名義開展診療活動，使其成為一個將醫(yī)療服務(wù)收益主要用于投資者經(jīng)濟回報的營利性科室，將該科室的大部分收入轉(zhuǎn)入自己帳下，因此，李某承包A醫(yī)療機構(gòu)口腔科屬違法行為已不容置疑。

3.2 關(guān)于本案的適用法律

衛(wèi)生行政執(zhí)法中，經(jīng)常會遇到衛(wèi)生行政機關(guān)為指導執(zhí)法或?qū)嵤┬姓胧┒鞒龅木唧w應用解釋和制定的其他規(guī)范性文件。這些批復解釋的效力如何？

最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）規(guī)定：“全國人大常委會的法律解釋，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法律解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時參照適用?！薄缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第三十一條第三款：“行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力”?！兑?guī)章制定程序條例》第三十三條規(guī)定，“規(guī)章的解釋同規(guī)章具有同等效力”。綜上規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門依法律法規(guī)授權(quán)或依職權(quán)對行政法規(guī)與規(guī)章所做的合法解釋（批復），與行政法規(guī)規(guī)章具有同等效力[4]。

依據(jù)《衛(wèi)生部關(guān)于對非法采供血液和單采血漿、非法行醫(yī)專項整治工作中有關(guān)法律適用問題的批復》（衛(wèi)政法發(fā)〔2004〕224號）的規(guī)定：非本醫(yī)療機構(gòu)人員或者其他機構(gòu)承包、承租醫(yī)療機構(gòu)科室或房屋并以該醫(yī)療機構(gòu)名義開展診療活動的，按照《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十四條規(guī)定予以處罰，醫(yī)療機構(gòu)將科室或房屋承包、出租給非醫(yī)療機構(gòu)人員或者其他機構(gòu)，并以本醫(yī)療機構(gòu)名義開展診療活動的，按照《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十六條規(guī)定予以處罰。本案認定違法行為和實施行政處罰適用法律準確。

3.3 違法所得的認定

沒收非法所得是行政處罰法定種類，是行政處罰機關(guān)剝奪被處罰人財產(chǎn)所有權(quán)歸國家所有的行政處罰形式[5]。本案調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，口腔科醫(yī)師給患者診治后將相應收取的費用記錄在病歷“實收費用”欄，而口腔科給患者出具發(fā)票的金額中，部分與實際支付金額不一致。為確保證據(jù)的合法有效，以病歷和發(fā)票二者均具備者才能認定違法所得，缺少任何一樣則不予計算違法所得，并對病歷實收費用欄記錄的金額多于、等于、少于發(fā)票開具金額的三種情況分別予以確認，據(jù)此認定李某的非法所得為陸拾肆萬柒仟伍佰玖拾貳元。而A醫(yī)療機構(gòu)收取李某支付的管理費叁拾陸萬元即為該醫(yī)療機構(gòu)的非法所得。

4 本案思考

4.1專案模式下的典型案例

上海市衛(wèi)生和計劃生育委員會監(jiān)督所近年來大力推行大要案專案制度，在一段時間內(nèi)集中全市的優(yōu)勢資源組成專案隊伍，偵破大要案。由于出租承包科室的行為形式多種多樣、隱蔽性較強[6]，調(diào)查取證工作有一定的難度，本案專門成立了市區(qū)聯(lián)合執(zhí)法專案組，在較短的時間內(nèi)完成了整個案件的調(diào)查取證工作。

4.2重視承包人的背景調(diào)查

依據(jù)《衛(wèi)生部關(guān)于對非法采供血液和單采血漿、非法行醫(yī)專項整治工作中有關(guān)法律適用問題的批復》（衛(wèi)政法發(fā)〔2004〕224號）中對于承包人員的認定必須是非出租方人員，為了準確的掌握李某的情況，通過各種途徑對其個人的工作經(jīng)歷、行醫(yī)經(jīng)歷（李某是一名口腔科醫(yī)師）等情況進行了深入的了解和分析，確認其并非A醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)師或者工作人員。

4.3強化證據(jù)意識

本案中承辦人員對于每一份證據(jù)都進行了仔細的甄別篩查，對近千份口腔科病歷資料予以一一分析，一旦存在疑問就積極與患者進行聯(lián)系，確保案件中所采納的每份證據(jù)的真實性和合法性。

4.4加強服務(wù)和指導

在本案調(diào)查中，承辦人員發(fā)現(xiàn)李某在承包口腔科的近三年時間內(nèi)，確實也為周邊市民解決了不少口腔科醫(yī)療問題，也獲得了較好的口碑。李某作為具有口腔醫(yī)學和醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)營管理雙重身份的人員，對于口腔科的經(jīng)營和管理也有其獨到之處。如何在合法的前提下，充分發(fā)揮被處罰人的資源優(yōu)勢為周邊市民解決口腔醫(yī)療問題，承辦人員在處罰的同時，也積極為雙方提供法律咨詢和服務(wù)指導。

4.5重視辦醫(yī)主體及醫(yī)院負責人的法制觀念

2016年5月網(wǎng)絡(luò)曝光的西安電子科大21歲學生魏則西，因滑膜肉瘤至武警北京二院外包的生物診療中心治療而病亡的事件背后，仍然暴露出科室出租承包的違法亂象，出租方為正規(guī)的部隊醫(yī)療機構(gòu)，承包方為莆田系公司。國家衛(wèi)生計生委及時組織召開了關(guān)于規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)科室管理和醫(yī)療技術(shù)管理工作的電視電話會議，由省、市、縣三級衛(wèi)生計生委醫(yī)政醫(yī)管負責同志及二級以上醫(yī)院院長參加，會議要求醫(yī)療機構(gòu)必須依法執(zhí)業(yè)，禁止出租或變相出租科室。

辦醫(yī)主體及醫(yī)院負責人（特別是公立醫(yī)療機構(gòu)）法制觀念的加強是杜絕科室出租承包的關(guān)鍵因素之一，沒有出租就不會有承包，公立醫(yī)療機構(gòu)趨利理念的轉(zhuǎn)變，恢復醫(yī)療機構(gòu)的公益性質(zhì)，是醫(yī)療改革的目標，亦是杜絕很對亂象的良藥。同時也提醒監(jiān)管部門在查處違法行為的同時，要加強法制教育，提升辦醫(yī)主體及醫(yī)院負責人的法制觀念。

參考文獻

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