文?董玥姣

基于“整體政府”理論的檔案協(xié)同管理

文?董玥姣

本文將前沿的公共管理理論——“整體政府”理論引入檔案管理領(lǐng)域，拓展檔案管理的內(nèi)涵和外延，試圖解決當(dāng)下檔案管理中存在的突出問題，形成新的檔案協(xié)同管理模式與理念。重點(diǎn)闡述了基于“整體政府”理論的檔案協(xié)同管理的三個(gè)核心：一是圍繞為公民提供無縫隙服務(wù)，建立有效的協(xié)同驅(qū)動(dòng)力內(nèi)核；二是根據(jù)協(xié)同內(nèi)容與范圍，構(gòu)建檔案信息協(xié)同管理整體構(gòu)架；三是參照先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，搭建可提供無縫管理與服務(wù)的檔案（政府）信息管理平臺(tái)。

“整體政府”理論；檔案協(xié)同管理；驅(qū)動(dòng)力；整體構(gòu)架；平臺(tái)建設(shè)

2014年初，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕15號(hào)），明確提出了完善檔案工作體制機(jī)制、建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系、建立健全方便人民群眾的檔案利用體系等共五項(xiàng)具體要求。然而，原有的檔案管理與服務(wù)大多是基于功能性模型建設(shè)的，管理、服務(wù)碎片化現(xiàn)象突出，已不能很好地滿足政府、單位及廣大公民的需求。

本文將把前沿的公共管理理論——“整體政府”理論引入檔案管理領(lǐng)域，拓展檔案管理的內(nèi)涵和外延，解決當(dāng)下檔案管理中的突出問題，形成檔案協(xié)同管理。

一、“整體政府”的內(nèi)涵與特征

“整體政府”理論作為公共管理理論的最新發(fā)展，致力于通過協(xié)同合作的方式解決當(dāng)前公共管理碎片化嚴(yán)重的問題，成為解決當(dāng)下檔案管理問題的有效選擇。

目前，大部分研究“整體政府”理論的學(xué)者都認(rèn)為“整體政府”是一個(gè)涵蓋性術(shù)語（Umbrella Term，又稱為“傘概念”），Pollit（2003）在總結(jié)整合相關(guān)研究的基礎(chǔ)上提出一個(gè)定義：“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。這個(gè)概念的核心包涵四個(gè)方面：消除相互破壞、整合優(yōu)化稀缺資源的使用、促使不同利益主體在同一領(lǐng)域協(xié)作和非分離無縫隙地為公民提供服務(wù)[1]。

“整體政府”政府協(xié)同治管理模式有四個(gè)特點(diǎn)：第一，協(xié)同合作主體多元；第二，提倡協(xié)同合作多樣性；第三，協(xié)同治理機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)；第四，強(qiáng)調(diào)以公民需求為導(dǎo)向，以結(jié)果為核心。

二、“整體政府”理論與我國檔案管理要求的契合度分析

通過對(duì)比分析，我國新時(shí)期檔案管理中出現(xiàn)的部分新要求與“整體政府”協(xié)同管理模式的四個(gè)特征基本吻合（表1）。

表1 “整體政府”理論與檔案管理要求對(duì)比

對(duì)比分析說明，在新時(shí)期下，檔案管理的要求在順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的前提下，已經(jīng)自發(fā)的具有了很多與“整體政府”理論契合的特性。但由于檔案管理的指導(dǎo)理論相對(duì)落后，現(xiàn)有的工作方式逐漸出現(xiàn)了無法滿足檔案管理新要求的現(xiàn)象。

目前，我國檔案管理中存在管理理念陳舊、缺乏整體規(guī)劃與構(gòu)架以及條塊管理致使信息割裂的三大主要問題，因此需要通過較新的“整體政府”理論，對(duì)檔案管理中現(xiàn)有問題進(jìn)行梳理，建立更為有效的檔案協(xié)同管理，才能使檔案管理改革順利推進(jìn)。

在借鑒國外“整體政府”協(xié)同管理，尤其是英國與美國信息協(xié)同管理模式的基礎(chǔ)上[2]，本文將在以下三個(gè)方面，展開基于“整體政府”理論的檔案協(xié)同管理研究：一是圍繞為公民提供無縫隙服務(wù)，建立有效的協(xié)同驅(qū)動(dòng)力內(nèi)核；二是根據(jù)協(xié)同內(nèi)容與范圍，構(gòu)建檔案信息協(xié)同管理整體構(gòu)架；三是參照先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，搭建可提供無縫管理與服務(wù)的檔案（政府）信息管理平臺(tái)。

三、基于“整體政府”理論的檔案協(xié)同管理驅(qū)動(dòng)力建設(shè)

在樹立圍繞為公民提供無縫隙服務(wù)的核心目標(biāo)后，建立有效的“整體政府”協(xié)同管理，首先需要建設(shè)檔案協(xié)同管理的驅(qū)動(dòng)力。通過管理學(xué)相關(guān)理論，分析我國檔案管理現(xiàn)狀，其協(xié)同管理形成主要?jiǎng)訖C(jī)為管理改革和人才匯集。前者可以有效的在短時(shí)間內(nèi)完成檔案管理轉(zhuǎn)型，學(xué)習(xí)較為先進(jìn)靈活的服務(wù)方式。后者則體現(xiàn)在，“整體政府”檔案協(xié)同管理的建立，有助于匯集更多不同領(lǐng)域的人才，完成新時(shí)代背景下檔案工作的新任務(wù)，以彌補(bǔ)國內(nèi)大多檔案主管單位人員不足、學(xué)科背景單一的現(xiàn)狀。

目前，我國檔案協(xié)同管理形成的主要驅(qū)動(dòng)力有領(lǐng)導(dǎo)力、后續(xù)激勵(lì)、相互依賴三種。從領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)的角度，應(yīng)明確國家檔案行政管理部門作為檔案協(xié)同管理的核心部門，具有檔案協(xié)作關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)權(quán)，并需要在整個(gè)協(xié)同中承擔(dān)更多的成本和風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)通過法律和政策等保障，為形成決策、解決問題提供公平公正的環(huán)境和互動(dòng)良好的協(xié)作平臺(tái)。從后續(xù)激勵(lì)建設(shè)的角度，需要建立以下保證機(jī)制：一是樹立政府整體協(xié)作運(yùn)行意識(shí)，將為公民提供無縫服務(wù)作為政府工作主要目標(biāo)，為政府建立統(tǒng)一精神內(nèi)核，加強(qiáng)協(xié)同組織內(nèi)部凝聚力；二是政府職責(zé)法制化，明確政府部門職責(zé)，規(guī)定政府部門職責(zé)邊界和行為底線；三是在政策上給予單個(gè)檔案協(xié)同主體，尤其是非核心主體更多支持和規(guī)范，保持協(xié)同主體參與協(xié)同的動(dòng)力。在相互依賴建設(shè)的角度，基于“整體政府”理論的檔案協(xié)同管理內(nèi)部應(yīng)該重視資源共享原則的樹立和執(zhí)行，在減少?zèng)_突的同時(shí)，提高對(duì)同一資源具有相同需求的部門之間的互相依賴。

需要強(qiáng)調(diào)的是，驅(qū)動(dòng)力建設(shè)不僅在協(xié)同形成初期較為重要，在整個(gè)決策制定、執(zhí)行、平臺(tái)建設(shè)和協(xié)作運(yùn)行中，協(xié)同驅(qū)動(dòng)力建設(shè)始終是基于“整體政府”的檔案協(xié)同管理的重要參考指標(biāo)，這是協(xié)同形成和持續(xù)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。脫離了驅(qū)動(dòng)力建設(shè)的協(xié)同只是空中樓閣，缺乏可操作性。

四、“整體政府”檔案協(xié)同管理整體構(gòu)架建設(shè)

一般而言，基于“整體政府”理論的協(xié)同結(jié)構(gòu)是由縱向和橫向兩個(gè)維度綜合架構(gòu)而成的，檔案協(xié)同管理的結(jié)構(gòu)也是如此。

（一）檔案協(xié)同管理結(jié)構(gòu)的縱向維度

在縱向的垂直關(guān)系上，檔案協(xié)同在不同的層級(jí)上，協(xié)同管理的主要內(nèi)容也有不同側(cè)重（圖1）。

圖1 縱向?qū)蛹?jí)檔案管理結(jié)構(gòu)

國家級(jí)檔案行政管理部門承擔(dān)宏觀檔案協(xié)同管理的主要職責(zé)，在該層次的檔案協(xié)同管理更致力于頂層設(shè)計(jì)，對(duì)檔案管理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，推動(dòng)改革進(jìn)程，樹立整體意識(shí)，最終為提高服務(wù)效能服務(wù)。在建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候應(yīng)注意兩點(diǎn)，一是通過職責(zé)法定，規(guī)范檔案管理職能的內(nèi)涵和邊界，將檔案部門與其他部門的職能交叉與職能銜接不暢的情況納入政策協(xié)調(diào)的范圍內(nèi)；二是在服務(wù)民眾的目標(biāo)下，減少直接沖突，增加資源共享，彌補(bǔ)服務(wù)空缺。檔案宏觀管理為檔案中觀管理提供檔案管理政策和部門法定職責(zé)。

地方檔案行政管理部門位于檔案管理的中觀層面上，更加注重在宏觀檔案管理策略下，根據(jù)地方實(shí)際情況制定詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃，并搭建相應(yīng)的共享、管理或服務(wù)平臺(tái)。在實(shí)施這一層級(jí)的協(xié)同時(shí)應(yīng)該注意，在遵守上一層級(jí)制定的相關(guān)政策的基礎(chǔ)上應(yīng)充分考慮本層級(jí)和下一層級(jí)的實(shí)際情況。在政策執(zhí)行或者推廣中也要注重發(fā)揮地方政府和非政府組織的力量。檔案中觀管理為檔案微觀管理提供具體的政策實(shí)施方案和執(zhí)行平臺(tái)。

各級(jí)各類檔案館在檔案管理的末端，主要職責(zé)是在檔案管理政策下對(duì)檔案進(jìn)行管理并向公民提供利用，是政策執(zhí)行層和服務(wù)供應(yīng)層，屬于檔案管理的微觀層級(jí)。在這個(gè)層級(jí)需要在政策指導(dǎo)下，利用管理平臺(tái)與其他部門、非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等進(jìn)行協(xié)作管理。檔案管理的微觀層面因?yàn)楦嗟呐c公民直接對(duì)話，因此需要向檔案宏觀管理反饋在政策實(shí)施和服務(wù)供應(yīng)中遇見的問題，以及現(xiàn)行管理下未能滿足的公民需求。

（二）檔案協(xié)同管理結(jié)構(gòu)的橫向維度

在橫向上，檔案與其他政府部門、非政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)及私人的協(xié)同合作結(jié)構(gòu)則采用社會(huì)管治、整合能力都很強(qiáng)的，具有較為明顯核心和邊界的等級(jí)式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（圖2）。

圖2 橫向檔案管理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

在橫向結(jié)構(gòu)中，檔案行政管理部門作為檔案協(xié)同管理的核心部門，負(fù)責(zé)檔案協(xié)同管理的政策制定、執(zhí)導(dǎo)及監(jiān)督。各級(jí)各類檔案行政管理部門、國家綜合檔案館、行政事業(yè)單位與部門國有企業(yè)（檔案形成部門、檔案室）、專門或部門檔案館等共同組成檔案協(xié)同管理網(wǎng)絡(luò)的核心區(qū)域。核心區(qū)域內(nèi)的協(xié)同主體是檔案管理和服務(wù)供應(yīng)的主要機(jī)構(gòu)，個(gè)體彼此間具有強(qiáng)且密切的聯(lián)系交互，是主要的政策執(zhí)行者和服務(wù)供應(yīng)者，承擔(dān)著檔案管理中的絕大部分具體工作。

核心區(qū)域邊緣外是檔案管理輔助區(qū)。其中包括以檔案學(xué)會(huì)為代表的社會(huì)組織；輔助核心管理區(qū)制定和執(zhí)行政策，并提供相應(yīng)的技術(shù)或資金支持的社會(huì)檔案基金組織；對(duì)核心檔案管理工作方式與途徑的補(bǔ)充，有效幫助核心檔案管理機(jī)構(gòu)提高工作效率、服務(wù)質(zhì)量的家庭和個(gè)人檔案管理者或各種檔案中介和專門公司；與核心檔案管理部門具有職能重疊，具有資源沖突的部門，且可以通過資源共享改善資源沖突現(xiàn)狀，豐富核心檔案管理機(jī)構(gòu)資源的博物館、圖書館或史志部門、黨史部門。

基于“整體政府”理論的檔案協(xié)同管理通過縱向和橫向共同建設(shè)，形成縱橫交錯(cuò)多層運(yùn)行的綜合協(xié)同結(jié)構(gòu)，以確保整個(gè)檔案協(xié)同管理分工明確、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。

五、檔案（政府）信息管理平臺(tái)建設(shè)

檔案學(xué)中認(rèn)為，本質(zhì)上來講，檔案就是信息。從現(xiàn)實(shí)情況來講，目前在國內(nèi)，檔案館被確定為政府法定信息公開場所，所以在我國檔案管理部門實(shí)質(zhì)上是我國的綜合政府信息管理部門。因此基于“整體政府”的檔案協(xié)同管理的核心是建立一個(gè)基于網(wǎng)絡(luò)，提供全面管理與服務(wù)的檔案（政府）信息管理平臺(tái)。

鑒于我國目前檔案管理的發(fā)展現(xiàn)狀，本文主要通過借鑒美國中觀信息協(xié)同管理構(gòu)架和英國微觀信息協(xié)同管理模型的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國檔案信息協(xié)同管理。

（一）檔案信息協(xié)同管理平臺(tái)中觀構(gòu)架

在基于“整體政府”理論的檔案信息協(xié)同管理中，國家檔案行政部門應(yīng)處于頂層，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行檔案管理政策、建設(shè)國家檔案（政府）信息管理平臺(tái)構(gòu)架（圖3）并監(jiān)督其運(yùn)行。管理平臺(tái)具有統(tǒng)一的開放利用平臺(tái)，作為為政府、社會(huì)、公民提供無縫服務(wù)的窗口，其數(shù)據(jù)來源于數(shù)據(jù)中心。

數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)主要有兩大類來源，一是來自各層級(jí)的檔案核心協(xié)同主體端管理系統(tǒng)的共享系統(tǒng)，二是來自各層級(jí)的檔案非核心協(xié)同主體提供的數(shù)據(jù)共享。兩種來源的區(qū)別在于：檔案核心協(xié)同主體在檔案信息協(xié)同管理中聯(lián)系較為緊密，互動(dòng)較為頻繁，其共享數(shù)據(jù)和平臺(tái)建設(shè)由檔案行政管理部門統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)或直接提供。檔案非核心協(xié)同主體在檔案信息協(xié)同管理中聯(lián)系較為松散互動(dòng)相對(duì)較少，其互動(dòng)數(shù)據(jù)和平臺(tái)建設(shè)由協(xié)同雙方協(xié)商制定。

圖3 國家檔案（政府）信息管理平臺(tái)構(gòu)架

（二）檔案信息協(xié)同管理平臺(tái)微觀構(gòu)架

為國家檔案（政府）信息管理平臺(tái)提供數(shù)據(jù)的協(xié)同主體端信息系統(tǒng)是檔案管理中的一線工作系統(tǒng)，由高級(jí)檔案行政部門制定統(tǒng)一協(xié)同主體端信息系統(tǒng)模型（圖4）。檔案協(xié)同管理中的一線部門都可以根據(jù)這個(gè)模型，結(jié)合自己部門的實(shí)際情況搭建自己的終端系統(tǒng)。

單個(gè)檔案協(xié)同管理主體可以通過協(xié)同主體端信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)自身領(lǐng)域檔案的錄入、管理、并在自己系統(tǒng)內(nèi)部向政府、社會(huì)、公民提供利用。此系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)在實(shí)現(xiàn)最大程度開放利用的原則指導(dǎo)下，按照一定的權(quán)限設(shè)置將數(shù)據(jù)共享至共享中心。

圖4 協(xié)同主體端信息系統(tǒng)模型

在基于“整體政府”理論的檔案信息協(xié)同管理中，檔案協(xié)同管理共享中心是一個(gè)數(shù)據(jù)中心，由高級(jí)檔案行政管理部門制定其模型（圖5），不同層級(jí)不同地域的國家綜合檔案館承擔(dān)根據(jù)模型結(jié)合實(shí)際情況建設(shè)本地域本層級(jí)檔案協(xié)同管理共享中心的職責(zé)。共享中心存儲(chǔ)同級(jí)同地域不同核心協(xié)同主體信息系統(tǒng)以及不同非核心協(xié)同主體信息共享系統(tǒng)匯集的共享信息。共享中心可以通過本地區(qū)本層級(jí)的開放利用平臺(tái)網(wǎng)站對(duì)相應(yīng)范圍的政府、社會(huì)、公民提供利用。

圖5 檔案協(xié)同管理共享中心模型

不同層級(jí)、地域的共享中心通過云網(wǎng)絡(luò)連接成一個(gè)巨大的共享網(wǎng)絡(luò)，最終實(shí)現(xiàn)檔案信息最大范圍的管理服務(wù)整合。為了保證數(shù)據(jù)安全，每個(gè)共享中心都應(yīng)配套建設(shè)備份中心。

綜上所述，本文充分分析了“整體政府”理論與我國新時(shí)期檔案管理要求的契合度，并在這基礎(chǔ)上提出我國“整體政府”檔案協(xié)同管理建設(shè)方式。即圍繞為公民提供無縫隙服務(wù)建立有效的協(xié)同驅(qū)動(dòng)力內(nèi)核，根據(jù)協(xié)同內(nèi)容與范圍構(gòu)建檔案信息協(xié)同管理整體構(gòu)架，參照先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)搭建可提供無縫管理與服務(wù)的檔案（政府）信息管理平臺(tái)。

“智慧城市”的提出與發(fā)展催促著城市“信息層”的建設(shè)，而檔案作為我國現(xiàn)有的主要政府信息公開部門，將承載越來越多的信息集散與管理的職能，最終成為城市信息服務(wù)平臺(tái)的核心部門。因此在今后的發(fā)展中，檔案信息管理應(yīng)站在更高更廣的視角下，通過建立上下、左右、內(nèi)外等多重聯(lián)動(dòng)的完善體系，和功能強(qiáng)大、范圍廣泛的信息協(xié)作共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)檔案信息的全面交流與共享。

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[1]曾維和．西方“整體政府”改革：理論、實(shí)踐及啟示[J]．公共管理學(xué)報(bào)．2008，（4）：62-69．

[2]孫迎春．發(fā)達(dá)國家整體政府跨部門協(xié)同機(jī)制研究[M]．北京：國家行政學(xué)院出版社， 2014：73-231．

（作者單位：德州市檔案局）