王獻銳 牟昱潔

【摘 要】歐元區(qū)治理結構的缺陷——單一貨幣政策與分散財政政策是歐債危機爆發(fā)的根源。歐債危機爆發(fā)后，歐盟成員國認識到只有實現(xiàn)財政一體化，建立強大的財政聯(lián)盟才能從根本上擺脫歐債危機。但是各成員國追求自身利益、民眾的誤解和宗教、語言、文化的多樣性都已經(jīng)成為財政一體化道路上巨大的障礙。采取適當?shù)募顧C制、選擇“多速”歐洲的模式已經(jīng)成為歐盟財政一體化不可避免的道路。

【關鍵詞】歐債危機；“雙重困境”；財政一體化；激勵機制；“多速歐洲”

歐洲主權債務危機，主要是指南歐諸國出現(xiàn)主權債務違約風險而導致的歐元區(qū)經(jīng)濟治理危機。歐債危機的爆發(fā)和持續(xù)惡化，不僅希臘、葡萄牙、愛爾蘭等國深陷債務泥淖，甚至法、德等其他救助國也受到不同程度的影響，使得整個歐盟陷入了所謂的歐債危機 “雙重困境”。

歐盟財政一體化的滯后，使得歐盟無法對成員國財政實行強有力的監(jiān)管，以致成員國債務迅速積累，最終引發(fā)大規(guī)模債務違約現(xiàn)象，債務國經(jīng)濟迅速陷入蕭條。危機爆發(fā)之后，由于財政聯(lián)盟缺失，歐元區(qū)無法像其他主權國家一樣實行強有力的轉移支付來救助受災國。另外，歐盟層面也明令禁止其他成員國對債務國進行援助，使得以德國為代表的歐元區(qū)國家，為救助希臘諸國，付出了巨大的代價。歐債危機后不同程度的緊縮政策使得歐盟經(jīng)濟結構性失衡更加嚴重，成員國經(jīng)濟異質性加大。希臘、愛爾蘭等國經(jīng)濟陷入衰退，歐盟第四、五大經(jīng)濟體意大利和西班牙恢復緩慢。相反，在多數(shù)歐洲國家遭受金融危機重創(chuàng)的同時，德國不僅成功穩(wěn)住了經(jīng)濟，而且還保持了強勢發(fā)展的勁頭，德國一家獨大的局面逐漸形成。實際上，自從歐盟成立以來，大國之間協(xié)調(diào)與平衡實際上構成了歐洲一體化發(fā)展的重要基礎，也決定了一體化的方向與進度。而隨著歐債危機的深入，這種協(xié)調(diào)與平衡開始打破，歐盟一體化進程遭遇瓶頸。

一、財政一體化的現(xiàn)實性

歐債危機爆發(fā)后，盡管成員國領導人也已經(jīng)意識到歐債危機的根源，出臺了多項措施，這些措施對于危機的蔓延起到了一定的遏制作用，但是這些規(guī)則本質上是對成員國違規(guī)之后進行的補救式管理，是“事后”、“消極”以及“最低程度”的財政規(guī)則，并非全面、系統(tǒng)和全程的財政監(jiān)管，歐盟機構權利的發(fā)揮僅涉及成員國對于底線的違反，并沒有取締成員國政府財政的權利。由于無法解決危機的根源，歐債危機仍有再次爆發(fā)的可能。實現(xiàn)財政一體化，短期而言，是為了從根本上解決歐債危機，保障歐元區(qū)的穩(wěn)定，從長期來看卻關系到整個貨幣聯(lián)盟乃至整個歐洲聯(lián)盟的前途。

財政一體化標志著歐盟成員國建立共同的財政制度與財政預算，并實施統(tǒng)一的財政政策。就當前而言，財政一體化對于從根本上解決歐債危機有著重要作用：

第一，財政一體化的實現(xiàn)有助于歐盟結合成員國的實際發(fā)展情況實施有差別的福利政策和社會保障體系。二戰(zhàn)后許多歐洲國家都建立了具有本國特色的福利政策。但是，許多國家福利制度遠超本國財政負擔能力，特別是希臘、葡萄牙等歐元區(qū)邊緣國家加入歐元區(qū)后，其工資和福利政策像德、法等國看齊，必然導致財政入不敷出，赤字猛增，債務水平上升。實現(xiàn)財政一體化后，歐盟層面可以結合各成員國實際經(jīng)濟發(fā)展情況，制定符合本國經(jīng)濟發(fā)展水平的福利和社會保障政策，縮減財政負擔，提高經(jīng)濟活力。

第二，在強有力的財政轉移支付制度下，歐盟通過建立補償機制以及對成員間收入進行再分配來救助競爭力薄弱的國家。歐元區(qū)成立之后，希臘、意大利、葡萄牙、西班牙等競爭力薄弱的南歐國家無法通過貨幣的貶值來提高自身的競爭力，導致經(jīng)常項目赤字增加，進而導致財政收入下降，而財政收入下降必將導致還債水平的下降。現(xiàn)階段德國、法國等從統(tǒng)一匯率水平獲益的經(jīng)濟體不愿救助那些競爭力薄弱的國家。實現(xiàn)財政一體化后，現(xiàn)有的共同財政規(guī)模將大幅度提高，歐盟通過強有力的財政轉移支付制度實行財富的再分配，緩解經(jīng)濟高漲區(qū)與經(jīng)濟衰退區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達區(qū)與經(jīng)濟落后區(qū)，以及富國與窮國之間發(fā)展不平衡的矛盾，從而減輕成員國為謀求經(jīng)濟發(fā)展水平帶來的借債壓力。

第三，在共同預算制度下，成員國的財政支出都必須經(jīng)過整個歐盟層面審批，從而建立嚴格的財政紀律，實現(xiàn)對成員國財政強有力的約束和監(jiān)管。貨幣一體化的實現(xiàn)本身就使得成員國有擴大赤字的傾向，而“二元化”治理結構，使得歐元區(qū)無法形成嚴格的財政紀律，已有條約的懲罰機制形同虛設。在這種背景下，高額的福利支出與寬松的貨幣環(huán)境很容易導致債務累積。實現(xiàn)財政一體化后，審批機構將站在整個歐盟層面判斷成員國年度預算是否合理，從而杜絕了成員國過度借債行為的發(fā)生，避免歐債危機的再次發(fā)生。

二、財政一體化現(xiàn)實障礙

歐元區(qū)和歐盟各國經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，經(jīng)濟治理模式、政治運行體制、歷史發(fā)展軌跡、社會文化背景各異，所以讓渡財政主權，實現(xiàn)財政一體化也必將經(jīng)歷一個相互博弈、相互妥協(xié)的過程。能否清晰的洞察這些癥結并對癥下藥，關系著歐盟財政一體化能否進一步推進，并成為最終實現(xiàn)歐盟經(jīng)濟一體化的關鍵。

第一，各國對于自身經(jīng)濟利益的追求阻礙了財政一體化的推進。其一，成員國需要財政政策調(diào)控經(jīng)濟。當前背景下，國家的利益與聯(lián)盟利益不僅僅是相輔相存的關系，在某些情況下兩者也是相悖的。站在歐元區(qū)的角度，為保證整個集團的穩(wěn)定與發(fā)展，成員國應當進一步削減債務，實現(xiàn)財政的可持續(xù)性，保證整個歐元區(qū)的穩(wěn)健。但是，歐債危機之后，特別是南歐國家出現(xiàn)了衰退。這些國家迫切需要政府調(diào)控刺激經(jīng)濟，實現(xiàn)國家復蘇。基于自身的考慮，特別是對于歐元區(qū)成員國而言，他們不會輕易放棄僅剩的宏觀經(jīng)濟調(diào)控工具——財政政策。其二，經(jīng)濟穩(wěn)健國擔心其他成員國出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。一體化后，成員國債券發(fā)行將不在以本國的名義而是以整個歐盟的名義發(fā)行。盡管對于債務國而言，這將大幅度降低融資成本，但是，該措施的本質是信用評級較高的國家為信用評級差的國家作擔保。在這種情況下很容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而提高其融資成本，嚴重損害穩(wěn)健國家的信譽，甚至最終還要為債務國埋單。

第二，成員國民眾誤解成為歐盟財政一體化道路上的障礙。一方面，歐債危機之后，為避免主權債務違約、獲得經(jīng)濟援助，債務國經(jīng)歷了深刻的結構性改革，削減福利，改革僵化的勞動力市場，降低工資等等，導致這些國家的民眾福利水平大幅度下降。民眾不能正確看待本國經(jīng)濟水平與原有福利制度的不匹配，自然引起民眾強烈的反對，更不愿為接受援助而受制于其他國家；另一方面，歐債危機爆發(fā)，經(jīng)濟情況較好的國家也不愿將收入用于救助不同民族和文化的重災國，從而對本國政府施壓。成員國領導人為了自己政治仕途不得不考慮民眾的意見，在財政一體化道路上止步不前。從根本上講，成員國民眾更關注自己國家和個人的利益是否受損，不能站在整個歐盟層面來衡量得失，民眾的誤解已經(jīng)成為一體化道路上的巨大障礙。

第三，宗教、民族認同感，語言與文化傳統(tǒng)多樣性等因素，也是阻礙歐盟財政一體化的重要原因。首先，傳統(tǒng)的歐洲人內(nèi)心認為，任何主權共享、主權讓渡被視為對民族國家的損害。這種主權理論一定程度上阻礙財政一體化的推進。其次，成員國對自身存在高度的民族認同感，重視本民族的文化特質與文化傳統(tǒng)。隨著一體化的不斷深入，民眾的文化交流日益頻繁，無形的民族文化邊界日益模糊，許多國家擔心本民族語言、文化、甚至傳統(tǒng)的生活方式遭受外來文化的挑戰(zhàn)，從而抵制一體化的深入。另外，成員國對于歐盟財政聯(lián)盟的目標差異也影響著歐盟一體化的推進。德國希望憑借歐債危機逼迫成員國逐漸讓渡主權，實現(xiàn)歐盟一體化進而實現(xiàn)控制整個歐盟的目標。法國推動財政一體化，其構想是未來超國家機構采取邦聯(lián)制，進而制約德國。而英國則認為歐盟一體化加深將損害自己的利益，所以一直對歐盟一體化若即若離。如何游說英國發(fā)揮應有作用仍然存在很大難度。

三、推進財政一體化的遠景展望

短期內(nèi)迅速建立穩(wěn)固的財政聯(lián)盟是不現(xiàn)實的，要想實現(xiàn)真正意義上的財政一體化就要步步為營，集中解決財政一體化道路上的障礙，為建立財政聯(lián)盟掃清道路。

第一，強化溝通，統(tǒng)一思想。要加強與普通民眾的溝通，積極尋求民眾理解。具體而言，對于債務國結構式改革，需要采用“漸進式”的改革方案，而不是采取“休克”療法。一方面要繼續(xù)削減福利制度和改革僵化的勞動力市場；另一方面要采取更大程度的刺激就業(yè)政策，減少失業(yè)率，保障民眾基本生活水平，從而緩解民眾由于生活水平的下降而造成的不滿情緒。要讓歐盟民眾切實享受到一體化推進所帶來的福利，使民眾能夠理解政治精英為歐盟一體化所做出的努力，化解民眾的誤解。

第二，設立恰當適宜的“激勵機制”促進成員國主權讓渡。首先，德、法兩國本身就是財政聯(lián)盟的最大獲益者，為盡快推進財政一體化，可以承諾其他小國更大程度上的資金援助和技術援助，來換取成員國對財政一體化的支持以及作為其讓渡主權的補償，這種“激勵機制”對小國來講尤為重要。另外，隨著財政一體化的實現(xiàn)，一些穩(wěn)健國家忌憚 “搭便車”式的道德風險，這些國家一直對財政主權讓渡心存疑惑。為此，歐盟必須設立強有力的財政預算機制，在信用程度較低的國家設立監(jiān)察機構，監(jiān)督債務危機國家內(nèi)部以減稅為主的稅制改革、私有化和市場化改革，激勵私人部門資本支出，以培育新的經(jīng)濟增長點，從而為穩(wěn)健國家讓渡主權掃除疑惑。最后，成員國之間要建立靈活的決策機制，相關國家可以在保證主權和民族利益之間做出妥協(xié)。在不影響整個大局觀的前提下，一定程度上對個別國家的合理訴求提供豁免權，通過靈活決策機制推動財政一體化不斷深入。

第三，財政聯(lián)盟的建立需要基于“多速歐洲”實際情況。歐盟成員國是不同的民族國家，他們對于歐洲一體化有著不同的利益訴求與思路。而且，各國現(xiàn)實情況、政策需求也存在差異。在這一情況下要求成員國在所有問題上齊頭并進存在許多障礙。在一體化不能停滯不前的情況下，“多速歐洲”選擇模式已經(jīng)是不可避免的趨勢。德法兩國應當繼續(xù)充當歐洲一體化的“雙發(fā)動機”，在歐元區(qū)中組織愿意在財政一體化過程中走的更遠的國家率先建立穩(wěn)定財政聯(lián)盟。而且，加入財政聯(lián)盟也要設立一定的限制條件，在這種情況下，一個區(qū)域集團的一體化程度越高，相應的集團內(nèi)經(jīng)濟的依賴程度越大，對外依賴程度會逐漸減少。此時如果其他國家不簽訂深化整合協(xié)議，他們就會落單，面對市場壓力，倒逼其他國家加入財政聯(lián)盟，從而在未來可預見時間內(nèi)實現(xiàn)財政一體化。