◎ 趙凱芳嚴(yán)鍵

保障性住房建設(shè)中運(yùn)用PPP模式討論

◎ 趙凱芳1嚴(yán)鍵2

改善城市低收入人群的居住條件是重要的民生工程。保障性住房是調(diào)節(jié)市場(chǎng)配置，實(shí)現(xiàn)政府職能的一項(xiàng)重要措施。在保障性住房建設(shè)中引入PPP模式，能夠有效彌補(bǔ)政府部門在公共設(shè)施建設(shè)中巨大的資金缺口，提高其公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的提供能力。PPP模式通過(guò)兩方力量整合，將保障性住房最大的社會(huì)效益充分的發(fā)揮出來(lái)。本文對(duì)我國(guó)保障性住房現(xiàn)狀及運(yùn)用PPP模式存在的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，并提供一定解決途徑的建議，希望可以促進(jìn)保障性住房事業(yè)的發(fā)展。

我國(guó)保障性住房建設(shè)現(xiàn)狀

資金缺口較大。當(dāng)前我國(guó)大部分的保障性住房建設(shè)，依靠中央政府和地方政府供給。我國(guó)人口基數(shù)大，地方政府債務(wù)高，因此保障性住房建設(shè)存在很大的資金缺口。

進(jìn)程不夠均衡。需改善居住條件的往往是城市非核心區(qū)域，開發(fā)環(huán)境相對(duì)較差。保障性住房的非盈利性，很難具有凈產(chǎn)出。保障房的建設(shè)進(jìn)行出現(xiàn)不均衡及相對(duì)滯后的情況。

配套設(shè)施滯后。解決居住條件后，緊隨的是居民對(duì)于配套設(shè)施的需求。周邊的公共設(shè)施不夠完善，醫(yī)療和教育等方面的水平較落后，都將影響保障房社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)。

PPP模式下建設(shè)保障性住房

PPP（Public Private Partner ship）即公私合作模式，是政府與私人資本基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為目標(biāo)的合作形式。在保障性住房建設(shè)中引入PPP模式，能夠有效彌補(bǔ)政府部門在公共設(shè)施建設(shè)中巨大的資金缺口，提高其公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的提供能力,同時(shí)私人資本獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流。該模式下，私人機(jī)構(gòu)和政府部門形成有效的協(xié)議，分?jǐn)偫婧惋L(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮二者優(yōu)勢(shì)，有效提升基礎(chǔ)建設(shè)的質(zhì)量和效率。但是同時(shí)，由于保障性住房項(xiàng)目的特殊性，在其中采用PPP模式，需考慮解決以下問(wèn)題：

產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜。PPP模式引入保障性住房建設(shè)后，意味著新的投資主體介入，需要考慮新的產(chǎn)權(quán)分配理念及資源配置方式。在房屋整個(gè)生命周期內(nèi)，需要進(jìn)行私有產(chǎn)權(quán)及多種公共產(chǎn)權(quán)形式的選擇以實(shí)現(xiàn)對(duì)使用、收益、處分等物權(quán)內(nèi)容的分配。

低收益性，回收期較長(zhǎng)。由于保障性住房面對(duì)的服務(wù)群體為城市中低收入人群，收益一般通過(guò)限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金實(shí)現(xiàn)。脫離市場(chǎng)形成價(jià)格的定價(jià)形式，使得保障性住房通常收益性較低，如果通過(guò)租金等長(zhǎng)期方式獲得報(bào)酬，則回收期較長(zhǎng)。所以單靠項(xiàng)目本身的收益狀況，對(duì)私有資本吸引力較低。

多個(gè)參與方，多重契約鏈條。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程往往涉及多個(gè)參與方，各個(gè)參與方之間通過(guò)不同的契約實(shí)現(xiàn)交易或合作，常見有以下且不限于圖1中的各參與方：

具體PPP模式的選擇。引入PPP模式后，在具體的實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)私方參與的深入程度不同，有多種具體的合作模式供選擇。如表1所示，不同模式下，兩方的風(fēng)險(xiǎn)及收益分配存在差異：

保障性住房建設(shè)中引入PPP模式的建議

結(jié)合目前我國(guó)保障性住房現(xiàn)狀和PPP模式引入后存在的問(wèn)題，本文提出以下建議：

做好項(xiàng)目前期的評(píng)估工作。依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》要求，除可行性報(bào)告研究外，PPP項(xiàng)目識(shí)別階段，需定量、定性進(jìn)行項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)。一方面，確定新模式 是否能夠?qū)崿F(xiàn)增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率等目標(biāo)；另一方面計(jì)算物有所值量值，確定項(xiàng)目全生命周期成本。以此決策PPP模式的引入是否更優(yōu)，也可為政府補(bǔ)助及優(yōu)惠政策力度確定科學(xué)的定量標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合項(xiàng)目?jī)?nèi)容選擇PPP模式。針對(duì)保障性住房PPP模式，政府部門和私營(yíng)方需要將責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)，借助于合理的組合，構(gòu)建最優(yōu)的合作模式。不同的PPP模式具有自身不同的特點(diǎn)，可以發(fā)揮不同的效用。

同時(shí)可以考慮以額外的PPP協(xié)議將保障房周圍的配套設(shè)施進(jìn)行打包，以補(bǔ)充私人資本在保障房中投入資本的效益回收，降低財(cái)政補(bǔ)貼比例，同時(shí)實(shí)現(xiàn)配套設(shè)施的完善，一舉多得。

完善PPP模式的保障機(jī)制。為吸引資金投入，保障各方權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)增加公共供給，除按一定比例提取專項(xiàng)保障基金外，針對(duì)保障性住房收益性低，價(jià)值回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，政府部門還應(yīng)做好土地?zé)o償劃撥，適當(dāng)稅收減免等保障性措施。

同時(shí)，在合作的各個(gè)環(huán)節(jié)充分考慮對(duì)應(yīng)協(xié)議的全面覆蓋，進(jìn)行明確的責(zé)權(quán)劃分，確定違約責(zé)任，以形成對(duì)各方的有效法定約束力。

另外，政府應(yīng)有效承擔(dān)其職能，以復(fù)合性的身份和角度看待整個(gè)項(xiàng)目中的產(chǎn)權(quán)分配過(guò)程，科學(xué)地選擇產(chǎn)權(quán)共有形式，以切實(shí)保障住戶權(quán)益。

形成完善的立法及監(jiān)管體系。如上所述，保障房工程中引入PPP模式后，形成復(fù)雜的多方契約關(guān)系，并涉及到三方產(chǎn)權(quán)的分配問(wèn)題。這些內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，都離不開必要的立法及監(jiān)管環(huán)節(jié)。

通過(guò)以上綜合的論述，在保障性住房建設(shè)過(guò)程中，PPP模式具有其自身優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際操作的過(guò)程中，也需要考慮妥善處理好存在的問(wèn)題。利用PPP模式，可以降低政府的財(cái)政投入壓力，控制私人資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，緩解低收入群眾的住房問(wèn)題，有效地完成居住資源的市場(chǎng)配置和政府調(diào)節(jié)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。該模式在未來(lái)的保障房中存在巨大的潛力有待發(fā)掘。

（作者單位：1.西南交通大學(xué)希望學(xué)院 ；2.四川省機(jī)械研究設(shè)計(jì)院）