張舒陽

【摘要】政令分離體制源自于聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的需要，合理確定分離層級、明確劃分政令權(quán)責、樹立指揮機構(gòu)權(quán)威，對于政令分離體制的成功構(gòu)建具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】政令分離 領(lǐng)導指揮體制 對比

一、中國北宋軍隊領(lǐng)導指揮體制

北宋軍隊有禁軍、廂軍、鄉(xiāng)兵、番兵之分，其中真正有戰(zhàn)斗力的是禁軍，實行樞密院、三衙、帥臣相互制約的軍權(quán)三分體制。宋太祖建國后，有感于唐末、五代武將跋扈，時常威脅政權(quán)安全，遂著力強化對軍隊的控制，削弱統(tǒng)兵者職權(quán)，軍權(quán)三分制度就是在這一背景下產(chǎn)生的。

這種軍權(quán)三分體制，對于結(jié)束唐末、五代延綿二百余年的軍人干政、專政，發(fā)揮了很大作用。然而，指揮權(quán)的過度分散極大地影響了指揮效率，加上北宋采取軍隊調(diào)動換防、將帥原地不動的政策，造成了“兵不識將、將無專兵”的奇特局面，北宋軍隊的穩(wěn)定是以戰(zhàn)斗力的降低為代價的，在與遼、夏的戰(zhàn)爭中，往往敗多勝少。

二、近代普魯士軍隊領(lǐng)導指揮體制

普軍總參謀部是世界上首個真正意義的總參謀部，其發(fā)展、成熟經(jīng)歷了漫長的過程，職責、地位不斷地調(diào)整變化?？傮w來說，普（德）軍總參謀部以作戰(zhàn)指揮為主要職能，軍隊行政領(lǐng)導主要由戰(zhàn)爭部負責。因此，這也是一個初步的政令分離型領(lǐng)導指揮體制。

普軍總參謀部制度具有鮮明的特色。一是政令分離不夠徹底，總參謀部的職能并非單純局限于作戰(zhàn)指揮。二是軍政、軍令權(quán)責劃分反復調(diào)整，這一過程伴隨著政治角力和人事變動，對普軍戰(zhàn)斗力乃至整個國家政局產(chǎn)生了負面效果?？倕⒅\部、戰(zhàn)爭部、軍事內(nèi)閣職權(quán)不斷變化，直至第二帝國的終結(jié)。

三、當代美軍領(lǐng)導指揮體制

美軍在二戰(zhàn)之后為解決各軍種條塊分割、指揮不暢、協(xié)同混亂的問題，按政令分離原則進行了領(lǐng)導指揮體制改革，形成了“國防部-軍種部-作戰(zhàn)部隊”主管建設(shè)、“國防部-戰(zhàn)區(qū)司令部（職能司令部）-作戰(zhàn)部隊”負責作戰(zhàn)的體制。這一體制也成為了當今各國軍隊競相效仿的樣板。

美軍在改革過程中展現(xiàn)出強烈的法制文化，幾乎每一次改動都是通過國會立法的方式實現(xiàn)的。為提高其對所屬部隊的指揮權(quán)威，美軍以立法的方式為其賦予了一定的人事權(quán)，包括選拔權(quán)，即必須征得戰(zhàn)區(qū)司令同意才能任命某一軍種的軍官擔任下屬指揮官和參謀軍官；免職權(quán)，即戰(zhàn)區(qū)司令可以免除任何在本司令部任職的軍官的職務(wù)并建議對其重新任命；紀律權(quán)，即戰(zhàn)區(qū)司令有權(quán)召集軍事法庭，對違背作戰(zhàn)命令的軍官進行處分。此外，戰(zhàn)區(qū)司令有權(quán)對下屬指揮官任職表現(xiàn)進行評價，并提交軍種部長和參聯(lián)會主席，這在軍官遴選委員會考慮軍官晉升時有相當分量。

四、當代俄軍領(lǐng)導指揮體制

自20世紀70年代起，蘇軍及之后的俄軍就一直在試驗改革聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，其核心問題是在戰(zhàn)區(qū)一級建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)。直至2008年后，俄軍鑒于自身在俄格沖突中暴露出的種種問題，特別是軍種問協(xié)同不暢的問題，進行了“脫胎換骨”般的“新面貌”軍事改革，戰(zhàn)區(qū)級聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)才終于得以組建，政令適度分離的領(lǐng)導指揮體制初步建立起來。

與美軍相比，俄軍雖有模仿美軍之處，但保留了大量自身特色。與美軍力避在中央層級出現(xiàn)統(tǒng)一的指揮權(quán)相比，俄軍保留了總參的指揮職能，主要負責戰(zhàn)略問題研究和軍事計劃制定，并對跨軍區(qū)作戰(zhàn)行動實施指揮。俄軍的領(lǐng)導指揮體制只是一種政令有限分離的體制。建立平戰(zhàn)一體的聯(lián)合指揮機構(gòu)，目的在于使其從繁瑣的日常事務(wù)中解脫出來。俄軍反其道而行之，與多數(shù)高級將領(lǐng)出身軍區(qū)，軍區(qū)情節(jié)很深有關(guān)，這也是俄軍著眼減輕改革阻力、確保改革順利推進的務(wù)實之舉，不排除今后進一步調(diào)整的可能。

五、結(jié)論

上述政令分離型領(lǐng)導指揮體制樣例，雖由共性之處，但在產(chǎn)生背景、具體內(nèi)容等方面，差異大于相同。通過對比分析，可以看出政令分離體制的構(gòu)建具有以下規(guī)律：

一是聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的產(chǎn)生是政令分離體制出現(xiàn)的根本原因。政令分離體制并非古已有之，而是隨著指揮活動的復雜化，特別是聯(lián)合作戰(zhàn)指揮的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。中國封建時代，指揮活動較為單一，指揮者僅包括將帥個人及少數(shù)謀士，類似參謀部的指揮機構(gòu)尚未形成，此時實行政令合一的體制，更有利于統(tǒng)籌指揮、訓練、管理、后勤等諸方面工作。而北宋軍隊不僅政令實施了分離，作戰(zhàn)指揮權(quán)也由樞密院和帥臣分別掌握。北宋軍制歷來為人所詬病，此時實施政令分離有些“不合時宜”，可以說是一個失敗的體制。

雖然普軍總參謀部主要職能是作戰(zhàn)指揮，但當時的指揮活動沒有復雜到當今的程度，普軍總參謀部仍有余力負責軍事訓練、軍事科學研究、鐵路建設(shè)等工作，從而在更大范圍內(nèi)整合與指揮相關(guān)的各類資源。此時指揮機構(gòu)兼有部分領(lǐng)導職能，不僅是可能的，而且是必須的。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭是聯(lián)合作戰(zhàn)，隨著軍兵種構(gòu)成的日益復雜，指揮越來越成為專業(yè)化的工作。于是，一方面，聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)在指揮職權(quán)上不斷做加法，實現(xiàn)對陸、海、空軍部隊的統(tǒng)一指揮；另一方面，在行政職能上做減法，力求建成平戰(zhàn)一體的專門指揮機構(gòu)，從而專注于指揮活動。

二是合理確立政令分離層級對政令分離體制成敗至關(guān)重要。從政令分離的層次看，北宋軍隊的軍權(quán)三分發(fā)生在最高層級，除皇帝外，整個軍隊缺乏堅強統(tǒng)一的領(lǐng)導，而當代美俄軍隊政令分離是在總參、戰(zhàn)區(qū)層級，軍政、軍令系統(tǒng)在國防部發(fā)生交匯。產(chǎn)生這一區(qū)別的原因在于目的不同，前者在于維持軍隊內(nèi)部穩(wěn)定，后者在于提高軍隊戰(zhàn)斗力。

三是依法明確劃分軍政軍令權(quán)責是政令分離體制穩(wěn)定的重要保障。改革的這一艱難過程，伴隨著各方勢力的相互角逐，外在表現(xiàn)之一則是軍政、軍令權(quán)責劃分的繁復調(diào)整，普、美、俄軍莫不如此。然而，相較普、俄軍，美軍改革相對平穩(wěn)，政令權(quán)責劃分較為明晰。原因之一，是美軍法制觀念較強，改革注重依法推進。

近代普魯士是一個封建君主集權(quán)專制國家。國王雖對改革予以支持，但為了維護自身地位，特別是在軍隊中至高無上的地位，同時啟用改革派與保守派人士，縱橫捭闔，朝令夕改。普魯士雖然有議會，能立法，但軍隊改革往往憑國王一言而決，是沒有什么法制而言的。

美軍改革法制色彩要濃厚的多。雖然1958年和1986年兩個《國防部改組法》的通過，每一次都經(jīng)過了激烈的爭吵，但一經(jīng)國會批準，可以得到較好的落實。目前，美軍政令分離的體制較為成熟，政、令兩套系統(tǒng)權(quán)責分配較為明晰，分離程度也較為徹底。在歷次局部戰(zhàn)爭中，美軍體制表現(xiàn)出較高的指揮效率。

四是采取措施確立指揮機構(gòu)的權(quán)威是構(gòu)建政令分離體制的必然要求。盡管剝離聯(lián)合指揮機構(gòu)的行政職能成為當前世界各國軍隊改革的共同方向，但政、令的絕對分離會損害指揮機構(gòu)的權(quán)威，影響正常指揮關(guān)系的建立。在這里，北宋軍隊是一個典型的反例。負責領(lǐng)兵作戰(zhàn)的帥臣平時為閑職，戰(zhàn)時則出現(xiàn)“兵不識將、將無專兵”的局面，指揮關(guān)系已極度扭曲。

普魯士參謀軍官的訓練和選拔自成系統(tǒng)，由總參謀部負責，這樣，總參謀部就通過參謀軍官具有了對各部隊的巨大影響力。美軍注重權(quán)力制約，以法律形式賦予戰(zhàn)區(qū)司令對所屬軍官的選拔權(quán)、免職權(quán)、紀律權(quán)，再加上戰(zhàn)區(qū)司令對所屬軍官的評價權(quán)，使其獲得了間接的人事權(quán)力。俄軍為提高軍區(qū)對各軍種部隊的權(quán)威，以政令分離程度的不徹底為代價，賦予軍區(qū)行政職權(quán)，以避免前幾次改革中聯(lián)合指揮機構(gòu)被架空的局面。

可以看出，無論軍政、軍令系統(tǒng)如何分離，采取相應(yīng)措施維護指揮機構(gòu)的權(quán)威，是建立政令分離型領(lǐng)導指揮體制的必然要求。