馬長(zhǎng)發(fā),葉劍平

(1.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 統(tǒng)計(jì)與信息學(xué)院/新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)研究中心，新疆 烏魯木齊 830012；2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

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·經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐·

基于“人地匹配”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤置換模式研究
——對(duì)非城郊農(nóng)村土地的思考

馬長(zhǎng)發(fā)1,葉劍平2

(1.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 統(tǒng)計(jì)與信息學(xué)院/新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)研究中心，新疆 烏魯木齊 830012；2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

本文分析了農(nóng)村城市化的本質(zhì)及現(xiàn)行農(nóng)村土地資本化存在的問(wèn)題，認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村土地非農(nóng)化模式是基于城市發(fā)展的需要，選取城郊區(qū)域成片開(kāi)發(fā)，“以地為本，取地留人”，產(chǎn)生大量的“三無(wú)”農(nóng)民和龐大的兩棲人群，導(dǎo)致典型的半城市化。這種模式不僅忽略了人的城市化適宜性，而且對(duì)非城郊區(qū)域有失公平。為此，本文就非城郊農(nóng)村區(qū)域人口和土地城市化問(wèn)題進(jìn)行研究，認(rèn)為未來(lái)農(nóng)村城市化需要促進(jìn)土地城市化與人口城市化的成本對(duì)接，以實(shí)現(xiàn)非城郊農(nóng)村人、地、城市化和諧基礎(chǔ)上的人地分離，并遵循“人地匹配”的思維，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧共贏的制度創(chuàng)新體系。

人地匹配；城鄉(xiāng)建設(shè)用地；掛鉤置換；非城郊農(nóng)村

一、引言

前30年的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡”以及城市化成果實(shí)際經(jīng)歷了一個(gè)享受“城郊農(nóng)村土地紅利”和“非城郊農(nóng)村人口紅利”的過(guò)程，城郊農(nóng)村的城市化成果也沒(méi)有通過(guò)有效的二次分配“用之于農(nóng)、用之于公”，而是“用之于城”，導(dǎo)致非城郊農(nóng)村不能公平分享城市化成果，當(dāng)前半城市化現(xiàn)象及其背后各種不良問(wèn)題日趨顯化。而目前城郊農(nóng)村的土地紅利因城市擴(kuò)張受限而逐漸縮小，各地方政府企圖借用國(guó)土部“城鄉(xiāng)增減掛鉤”的政策將以往城市化模式復(fù)制到遠(yuǎn)郊農(nóng)村，這是一種違背經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)象，也不利于和諧城市化、和諧社會(huì)的發(fā)展。

城市化成果一方面來(lái)自城市人口自身的發(fā)展延續(xù)，另一方面更多是來(lái)自農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移 (據(jù)中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所研究，我國(guó)城市人口的增量中，71.8%是農(nóng)業(yè)戶口)。但我國(guó)城市化存在兩個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題:一是半城市化現(xiàn)象；二是土地城市化速度遠(yuǎn)超人口城市化速度。兩個(gè)問(wèn)題的背后是“城鄉(xiāng)用地雙擴(kuò)大”。

農(nóng)村人口城市化通常是通過(guò)“自然城市化”和“土地資本化”兩種模式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。“自然城市化”模式主要通過(guò)農(nóng)村子弟上學(xué)、經(jīng)商打工、參軍招干等傳統(tǒng)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)；“土地資本化”模式包括“政府主導(dǎo)城市化”和“農(nóng)民自主城市化”兩種。城市郊區(qū)土地因其地理位置優(yōu)勢(shì)，既能通過(guò)傳統(tǒng)的“自然城市化”模式，又具備“土地資本化”模式的條件；而非城郊農(nóng)村一般只能依靠“自然城市化”這個(gè)緩慢過(guò)程。從戰(zhàn)略角度看，農(nóng)民進(jìn)城是大勢(shì)所趨，城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部置換是未來(lái)城市化用地的必經(jīng)之路，土地資本化助推農(nóng)村城市化是客觀需要，因此，如何實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村在人、地、城市化和諧基礎(chǔ)上的人地分離，對(duì)于改善舊的半城市化、避免新的半城市化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地資本化存在的問(wèn)題

從土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，農(nóng)村城市化的最重要特征是土地非農(nóng)化以后帶來(lái)的土地級(jí)差收益的大幅攀升。土地的資本化成為一個(gè)國(guó)家、一個(gè)區(qū)域、甚至一個(gè)村社高速成長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，是他們創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的秘密。*德·索托.資本的秘密[M].于海生譯，北京：華夏出版社，2007.土地資本化的模式分政府主導(dǎo)的城市化和農(nóng)民自發(fā)的城市化；土地資本化的區(qū)域分城郊和非城郊。土地資本化的區(qū)域選擇決定了土地級(jí)差收益分享的歸屬區(qū)域，土地資本化的模式?jīng)Q定了一定區(qū)域內(nèi)土地級(jí)差收益的歸屬主體，土地資本化模式和區(qū)域的選擇共同決定了城市化的道路。農(nóng)村城市化的本質(zhì)是土地非農(nóng)級(jí)差收益在不同區(qū)域(城郊和非城郊)及不同參與主體(政府、企業(yè)和農(nóng)民)之間的博弈與分享。*蔣省三，劉守英，李青.土地制度改革與國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)[J].管理世界，2007(9)：34-42.和諧、可持續(xù)的農(nóng)村城市化的關(guān)鍵是要兼顧“分享級(jí)差收益的區(qū)域和主體”。

從上述農(nóng)村城市化的本質(zhì)來(lái)看，我國(guó)目前的農(nóng)村土地資本化還存在以下問(wèn)題：

(一)城郊擴(kuò)張，政府主導(dǎo)，造成農(nóng)民利益被剝奪

從我國(guó)以往城市化的發(fā)展歷程來(lái)看，土地資本化的區(qū)域主要選擇具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊土地，土地資本化的模式主要是政府主導(dǎo)，農(nóng)民被動(dòng)地城市化，農(nóng)民自己主導(dǎo)的城市化極少。從受益區(qū)域來(lái)看，土地非農(nóng)級(jí)差收益都被城市近郊區(qū)域所分享，而身處偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民被排除在土地非農(nóng)級(jí)差收益之外，不能公平地分享城市化的成果；從主導(dǎo)模式和受益主體來(lái)看，是政府主導(dǎo)模式，政府和開(kāi)發(fā)商是受益主體，這就造成農(nóng)民的利益被剝奪。

(二)成片開(kāi)發(fā)，強(qiáng)力推進(jìn)，造成“拔苗助長(zhǎng)”式的被動(dòng)城市化

各地政府在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中基本都采取整片開(kāi)發(fā)，這種方式雖然高效便捷，但這種“一鍋端”式的城市化忽略了人的城市化適宜性，片區(qū)中很多農(nóng)民在意愿和能力上還沒(méi)有做好城市化的準(zhǔn)備，被“拔苗助長(zhǎng)”，其結(jié)局是被拋出城市化之外。

(三)就業(yè)、社會(huì)保障等配套措施與人口非農(nóng)化速度不匹配

我國(guó)就業(yè)形勢(shì)長(zhǎng)期以來(lái)處于城市工人下崗、大學(xué)生就業(yè)難的狀況，在這種情況下為4000萬(wàn)以上失地農(nóng)民解決就業(yè)問(wèn)題勢(shì)必停留在宣傳和承諾層面。社會(huì)保障方面，事實(shí)上，政府對(duì)城市職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障都存在嚴(yán)重的資金缺口，更何況對(duì)于失地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)民失去土地，其社會(huì)保障和補(bǔ)償工作又不到位，加之缺乏城市就業(yè)能力，因而造成大量的“三無(wú)”人群。撒切爾夫人曾經(jīng)批評(píng)英國(guó)福利制度：“在為每一個(gè)公民布置了一張安全網(wǎng)的同時(shí)，卻忘了為他們架設(shè)一把向上爬的梯子。”*郭靜.解析當(dāng)代英國(guó)執(zhí)政黨競(jìng)選中的福利主張——政黨競(jìng)爭(zhēng)與福利政策[J].歐洲研究，2009(2)：15-32.與此相反，我國(guó)以征地、拆遷、城鄉(xiāng)增減掛鉤等模式高速推進(jìn)的農(nóng)村城市化往往從一開(kāi)始就把農(nóng)民強(qiáng)行架上了一個(gè)難以爬上的梯子，下落的時(shí)候又遇到了一張滿是漏洞的網(wǎng)。

(四)非城郊農(nóng)村在“二元城市化格局”下不能公平地分享城市化成果

農(nóng)民工是農(nóng)村的精英，具有更高的城市化能力和更強(qiáng)的城市化意愿，因而城市化適宜性較強(qiáng)，但非城郊農(nóng)村土地由于區(qū)位限制而不適宜城市化，其承載的人口因缺乏土地資產(chǎn)支持而導(dǎo)致城市化困難，搖擺于城鄉(xiāng)之間，形成“兩棲”人群?，F(xiàn)行的農(nóng)村城市化模式不僅沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率的提高，反而由于非城郊農(nóng)村發(fā)展需要受到不合理抑制而出現(xiàn)大量的違法用地，對(duì)耕地保護(hù)形成威脅，致使政府陷于治理無(wú)效的尷尬境地，由此帶來(lái)新的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和收入差距*葉劍平，莫曉輝.城市化的路徑選擇[J].中國(guó)土地，2009(7)：27-29.，并引起區(qū)域間的“馬太效應(yīng)”。

通過(guò)上述分析，不難看出現(xiàn)行農(nóng)村土地資本化具有以下特征：一是選取城郊區(qū)域進(jìn)行土地資本化對(duì)非城郊區(qū)域有失公平；二是從土地的城市化適宜性出發(fā)，卻忽略了人的城市化適宜性，“以地為本，取地留人”，造成大量的“三無(wú)”(無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障)人群和土地城市化與人口城市化的不協(xié)調(diào)；三是從土地城市化與人口城市化的成本對(duì)接角度來(lái)看，回避了城市化的經(jīng)濟(jì)成本而將其轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)成本中；四是非城郊農(nóng)村因失去土地資本化的助推而產(chǎn)生“兩棲”人群和“馬太效應(yīng)”。“三無(wú)”人群和“兩棲”人群是目前半城市化的主因，其本質(zhì)根源在于：一是人與地的城市化適宜性不匹配(人地不匹配)；二是人與地的城市化成本不對(duì)稱(人地不掛鉤)。

總之，現(xiàn)有的這種“政府主導(dǎo)、自上而下”的城市化模式忽略了人對(duì)城市化的適宜性，從根本上改變了被征地農(nóng)戶傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和土地利用方式，改變了農(nóng)戶的職業(yè)模式和生存方式，進(jìn)而改變了被征地區(qū)域整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)，初步形成了一種以強(qiáng)制性遷移與職業(yè)變遷為軸心的社會(huì)分化機(jī)制。這種社會(huì)整合過(guò)程更體現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元政策為實(shí)現(xiàn)國(guó)家城市化的原始資本積累而提供必要的土地資本。許多失地農(nóng)民由于在意愿和能力上尚未做好城市化的準(zhǔn)備，就被動(dòng)地接受城市化的結(jié)果，其結(jié)局可能是被拋出城市化之外。特別是政府主導(dǎo)型的城市化都是農(nóng)民被動(dòng)地接受，這就意味著被征地農(nóng)民離開(kāi)其熟悉的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境而進(jìn)入到一個(gè)陌生的地域，使其原有的地方性知識(shí)、技能往往大部分變得毫無(wú)用處，許多農(nóng)民可能立即從一個(gè)農(nóng)業(yè)或者兼業(yè)的專家變成沒(méi)有專長(zhǎng)、無(wú)依無(wú)靠的失業(yè)勞動(dòng)力。*詹姆斯.C.斯科特.農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)：東南亞的反叛與生存[M].程立昱、劉建等譯，南京：譯林出版社,2001.其原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)也幾乎完全斷裂，社會(huì)資本失效，還需要相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間才能重建在新地區(qū)生活的適應(yīng)技能和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因此，他們?cè)诙唐趦?nèi)將難以實(shí)現(xiàn)與遷移地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)融合。而且被征地農(nóng)民在強(qiáng)烈的不公平和不安全意識(shí)的支配下也更容易成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不穩(wěn)定因素。

三、土地資本化助推非城郊農(nóng)村城市化的機(jī)制創(chuàng)新

未來(lái)農(nóng)村城市化只要遵循“人地匹配”和“土地城市化與人口城市化的成本對(duì)接”就可以實(shí)現(xiàn)真正的和諧農(nóng)村城市化。而“人地匹配”將不得不面對(duì)非城郊農(nóng)村區(qū)域的人口和土地問(wèn)題，“土地城市化與人口城市化的成本對(duì)接”必須要解決土地非農(nóng)級(jí)差收益的合理分配問(wèn)題。為此，本文就非城郊農(nóng)村區(qū)域人口、土地城市化問(wèn)題進(jìn)行理論和實(shí)踐創(chuàng)新探索。

(一)創(chuàng)新基礎(chǔ)分析

1.土地位置的固定性障礙如何突破。在現(xiàn)有制度供給下，非城郊農(nóng)村地區(qū)分享級(jí)差收益存在一個(gè)難以逾越的障礙：土地位置的固定性。似乎非城郊農(nóng)村土地不具備分享城市化級(jí)差收益的稟賦和可能性，原因在于土地的三大屬性(即經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性和自然屬性)和三大功能(即資源、資產(chǎn)和資本的功能)的綜合效益都沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。從土地的三大屬性來(lái)看，其經(jīng)濟(jì)屬性：即土地是有價(jià)的，需要通過(guò)市場(chǎng)配置不斷地促進(jìn)和提高其利用效率；其社會(huì)屬性：一是土地利用要保證土地使用者之間的公平，二是農(nóng)村土地在一定程度上還在發(fā)揮社會(huì)保障、政治穩(wěn)定的作用；其自然屬性：即要求土地的有序和永續(xù)利用。*葉劍平,金曉月.以用途管制為導(dǎo)向健全農(nóng)村土地管理制度[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2010-03-31.從土地的三大功能來(lái)看，土地作為資源，可以有效地配置；作為資產(chǎn)，可以定價(jià)和交易；作為資本，可以融資和流動(dòng)。因?yàn)榧?jí)差土地收入產(chǎn)生于土地資源的流轉(zhuǎn)，要發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律的作用，就必須促進(jìn)農(nóng)村土地的流動(dòng)和交易，強(qiáng)化其資本的功能。

土地的經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性和資產(chǎn)功能、資本功能都說(shuō)明非城郊農(nóng)村土地和城郊土地一樣有“權(quán)”也有“可能”分享到土地非農(nóng)級(jí)差收益。這種“可能”在于：土地本身不可流動(dòng)，但是土地的“權(quán)益”可以流動(dòng)，如果將非城郊農(nóng)村集體建設(shè)用地整理復(fù)墾，連同耕地面積一同兌換成“土地權(quán)益書(shū)”，城市就可憑“土地權(quán)益書(shū)”登記的集體建設(shè)用地面積來(lái)征用城郊耕地，由此可以實(shí)現(xiàn)土地不入城市，權(quán)益入城市，而農(nóng)民憑借“土地權(quán)益書(shū)”登記面積即可分享土地非農(nóng)級(jí)差收益。*胡存智.構(gòu)建城鄉(xiāng)土地自由流動(dòng)的政策工具——以換地權(quán)益書(shū)保障土地要素返流的探索[J].中國(guó)土地科學(xué),2009(12):4-9.憑借“土地權(quán)益書(shū)”完成土地的替代，這種“動(dòng)權(quán)不動(dòng)地”的方式可以突破非城郊農(nóng)村土地位置的固定性障礙，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大范圍的土地置換。

2.城市擴(kuò)張成本與人口城市化成本的對(duì)接。一是把增加非農(nóng)占地與農(nóng)民工市民化掛鉤。從中央政府控制非農(nóng)占地策略和推進(jìn)城市化角度來(lái)衡量，由于中央政府很難區(qū)分城市化和工業(yè)化正常發(fā)展占地和過(guò)度擴(kuò)張占地的界限，因而無(wú)法出臺(tái)控制和審批各地區(qū)土地占用增長(zhǎng)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，只能用行政辦法來(lái)計(jì)劃和控制土地的占用和審批，這種辦法不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且效果差、爭(zhēng)議大。而且現(xiàn)有城市化不同程度地回避了城市化擴(kuò)張所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本，使經(jīng)濟(jì)成本轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本，致使城市擴(kuò)張一再失控，耕地保護(hù)困難。原因在于農(nóng)村土地的非農(nóng)化缺乏內(nèi)在的約束機(jī)制，無(wú)法遏制大城市占用農(nóng)地和低成本擴(kuò)張的沖動(dòng)；同時(shí)，在城市化過(guò)程中只關(guān)注使用廉價(jià)勞工而回避相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任。如果將城鎮(zhèn)征用農(nóng)地指標(biāo)與非城郊人口市民化指標(biāo)掛鉤，則可以使城鎮(zhèn)擴(kuò)張成本與城市化的真實(shí)成本建立起對(duì)應(yīng)關(guān)系，形成土地非農(nóng)使用的內(nèi)在約束機(jī)制，從而起到約束農(nóng)地占用、調(diào)節(jié)地方競(jìng)爭(zhēng)方向的作用。

二是促使城市擴(kuò)張成本與人口城市化成本主動(dòng)對(duì)接。如果制度不能適當(dāng)?shù)胤从迟Y源的稀缺性和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，經(jīng)濟(jì)中就會(huì)出現(xiàn)行為的扭曲。*R.科斯,A.阿爾欽,D.諾斯,等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].上海:上海三聯(lián)書(shū)店,上海人民出版社,1994.世界銀行的一份研究報(bào)告指出：當(dāng)人均GDP小于500美元時(shí)，農(nóng)民是以分散的自給自足式經(jīng)營(yíng)土地為主；當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，農(nóng)村土地的商業(yè)運(yùn)作和市場(chǎng)價(jià)值才能被開(kāi)發(fā)體現(xiàn)出來(lái)，表現(xiàn)為土地?fù)碛姓邚?qiáng)烈的轉(zhuǎn)讓土地的意愿。*胡克梅，楊子蛟.對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2003(11)：13-15.但不是所有的城市都適合城鄉(xiāng)用地置換，其有經(jīng)濟(jì)門(mén)檻的限制，違反這個(gè)規(guī)則就容易形成對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)迫，出現(xiàn)“把農(nóng)民打上樓”的現(xiàn)象。 制止城市的低成本擴(kuò)張有利于體現(xiàn)土地資產(chǎn)的價(jià)值和財(cái)政收支的平衡。為迫使城市擴(kuò)張成本與人口城市化成本的對(duì)接，必須制止在城郊強(qiáng)迫性、成建制的城鄉(xiāng)增減掛鉤行為，綜合考慮計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)和掛鉤指標(biāo)的分配，迫使城市向遠(yuǎn)郊適宜城市化的農(nóng)村人口要地，并主動(dòng)解決其城市化的相關(guān)問(wèn)題。

3.關(guān)于土地非農(nóng)級(jí)差收益的分享。一是公私兼顧，市場(chǎng)分配。當(dāng)前關(guān)于土地級(jí)差收益分配的現(xiàn)狀是：理論爭(zhēng)議大，不能有效指導(dǎo)實(shí)踐，現(xiàn)實(shí)與各種理論期望都不一致。例如，與農(nóng)地轉(zhuǎn)用補(bǔ)償有關(guān)的馬克思地租理論、“漲價(jià)歸公”和農(nóng)地發(fā)展權(quán)等相關(guān)理論研究在理論界一直都存在“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸私”到越來(lái)越多的“來(lái)源多元，分享兼顧”的爭(zhēng)論，至今都難以達(dá)成一致。一方面是理論不能指導(dǎo)實(shí)踐，另一方面是政府行政權(quán)利的壟斷，結(jié)果是現(xiàn)實(shí)的混亂：既沒(méi)有像爭(zhēng)論中那樣歸公(政府全占或占絕對(duì)優(yōu)勢(shì))，也沒(méi)有像爭(zhēng)論中那樣歸私(農(nóng)民全占或占絕對(duì)優(yōu)勢(shì))，更沒(méi)有達(dá)到理論界期望的“公私兼顧”(沒(méi)有合理地“用之于公”或“用之于農(nóng)”，更多的是“用之于城”和“非土地所有權(quán)使用權(quán)者”)。據(jù)全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明分析，目前被征用土地收益分配的格局大致是，地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。*蘭亞紅，張鳳玲.《土地管理法》修改 提高農(nóng)民土地增值收益分配[N].中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)，2012-01-05.可見(jiàn)，“漲價(jià)”的大部分都?xì)w了政府、企業(yè)和村級(jí)組織，而作為土地所有權(quán)和使用權(quán)者的農(nóng)民只拿到很少或徹底沒(méi)有，還有一部分流失到難以統(tǒng)計(jì)的“尋租收入”中。這個(gè)結(jié)局和各種理論的期望都不一致，也與我國(guó)憲法、土地管理法、物權(quán)法、民法通則的相關(guān)條例不符合。*憲法第十條、土地管理法第八條、物權(quán)法第五十九條、民法通則第七十四條分別明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”；或者“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有”；“集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、私分……”。

“歸私”不能解釋公共投入對(duì)土地價(jià)值的奉獻(xiàn)，而且土地出讓金對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和城市的貢獻(xiàn)有目共睹，如果不能很好地體現(xiàn)“歸公”這一塊，其理論將難以指導(dǎo)中國(guó)實(shí)踐?！皻w公”既不能解釋“白菜漲價(jià)歸誰(shuí)”和“城市炒房團(tuán)”現(xiàn)象，也不能解釋農(nóng)民作為所有權(quán)和使用權(quán)者對(duì)土地天生擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)(權(quán)利本身就有價(jià))，顯然也沒(méi)有說(shuō)服力。所以，本文贊同公私兼顧，但級(jí)差收益在各主體間的分配應(yīng)該由市場(chǎng)決定。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)曾嘗試過(guò)各種各樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但最后，合理補(bǔ)償都收斂于土地的“公平市場(chǎng)價(jià)格”。這一趨勢(shì)不是偶然的，合理的市場(chǎng)最善于發(fā)現(xiàn)合理的價(jià)格，最善于無(wú)爭(zhēng)議地分配土地非農(nóng)級(jí)差收益，操作成本也最低。

二是對(duì)非城郊農(nóng)村土地的補(bǔ)償應(yīng)該與城市所得到的近郊優(yōu)勢(shì)區(qū)位掛鉤。“歸公”論者認(rèn)為：農(nóng)地因“位置”身價(jià)百倍，而農(nóng)地之主對(duì)“位置的增值”顯然沒(méi)有貢獻(xiàn)，也不因此耗費(fèi)代價(jià)，為什么要由他們享受土地漲價(jià)的好處呢？這是對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地價(jià)值認(rèn)識(shí)不足而產(chǎn)生的歧視和偏見(jiàn)。周其仁認(rèn)為“權(quán)力本身就是有價(jià)的”，傳統(tǒng)理論忽略的是農(nóng)地之主對(duì)土地增值有一個(gè)重要貢獻(xiàn)，那就是“放棄”農(nóng)地的使用權(quán)。倘若地主不放棄土地使用權(quán)，則工業(yè)家、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、城市規(guī)劃官員們看中的“位置”，其增值從何談起？*周其仁.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2004(4)：193-210.因此要明確：對(duì)非城郊農(nóng)村土地的補(bǔ)償與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平無(wú)關(guān)，而應(yīng)該與城市所得到的近郊區(qū)位掛鉤。

為了全面地把握普查績(jī)效的綜合狀況，克服評(píng)價(jià)的片面性，將普查績(jī)效評(píng)價(jià)的五個(gè)主要因素對(duì)應(yīng)各評(píng)價(jià)等級(jí)的隸屬度模糊量值計(jì)算其平均值、最大值與最小值，分別記為dk1，dk2，dk3。結(jié)合其相應(yīng)的權(quán)重，建立單項(xiàng)評(píng)價(jià)模糊復(fù)合物元Rd和綜合評(píng)價(jià)模糊復(fù)合物元RD，則有：

三是“保證農(nóng)民生活水平不降低”是對(duì)土地非農(nóng)級(jí)差收益的否認(rèn)，是對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)、生存權(quán)的忽視?！氨ＷC農(nóng)民生活水平不降低”，“以土地原有用途定價(jià)”從出發(fā)點(diǎn)上就是對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)甚至生存權(quán)的忽視，是對(duì)農(nóng)民獲得非農(nóng)級(jí)差收益合理性的否認(rèn)。世界是發(fā)展的世界，為什么對(duì)獻(xiàn)出土地為城市化作出貢獻(xiàn)的農(nóng)民只能保證其生活水平原地踏步不降低？為什么農(nóng)民不能利用自己的土地保證發(fā)展？農(nóng)民不該“停留在歷史某一點(diǎn)”。補(bǔ)償水平并不是基于“公理”或者“合公理的法律”，而是利用個(gè)別法律(與憲法及其他法律有悖的《土地管理法》)中的個(gè)別條款強(qiáng)制進(jìn)行，如果農(nóng)民或多或少取得了土地非農(nóng)級(jí)差收益，那也是因?yàn)楫?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快以及各方主體間博弈的結(jié)果。那么，“保證不降低，降低誰(shuí)人問(wèn)呢”？ 據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村調(diào)查總隊(duì)2005年的調(diào)查數(shù)據(jù)，失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的，其占比還不到10%，而失去收入來(lái)源且生活水平降低的，其占比為60%。亦有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民收入下降、失業(yè)率高。*李飛，鐘漲寶.人力資本、社會(huì)資本與失地農(nóng)民的職業(yè)獲得——基于江蘇省揚(yáng)州市兩個(gè)失地農(nóng)民社區(qū)的調(diào)查[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2010(6)：11-21.

四是勿以“販土豆”思維對(duì)待土地。從實(shí)踐來(lái)看，城鄉(xiāng)增減掛鉤試驗(yàn)在全國(guó)各地補(bǔ)償差異巨大，一方面反映了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，另一方面也反映出各地方政府在模糊、淡化、轉(zhuǎn)移對(duì)土地非農(nóng)級(jí)差收益的認(rèn)識(shí)上是一致的。買(mǎi)地時(shí)是“壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，強(qiáng)制低價(jià)；賣(mài)地時(shí)是“壟斷的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，價(jià)高者得，以“販土豆”思維對(duì)待土地這種稀缺資源。一旦土地非農(nóng)級(jí)差收益大部分流失到非土地所有權(quán)和使用權(quán)者手中時(shí),城鄉(xiāng)增減掛鉤就徹底淪為地方政府大肆圈地的工具。

(二)創(chuàng)新路徑

創(chuàng)新思路：“一個(gè)區(qū)域、兩個(gè)原則、兩種方式”。一個(gè)區(qū)域是指將非城郊農(nóng)村區(qū)域作為化解“半城市化”問(wèn)題的一個(gè)重要關(guān)注點(diǎn)；兩個(gè)原則是指以“人地匹配”和“土地城市化成本與人口城市化成本對(duì)接”為原則，將其作為解決“半城市化”問(wèn)題的兩把鑰匙；兩種方式是指采取“以人為本，因人選地，土地權(quán)益書(shū)替代土地”的方式促成“人地匹配”，以“增加非農(nóng)占地與農(nóng)民工市民化掛鉤”的方式促成“土地城市化成本與人口城市化成本對(duì)接”，最終達(dá)到非城郊農(nóng)村人、地、城市化和諧基礎(chǔ)上的人地分離，從而實(shí)現(xiàn)公平、和諧的城市化。

機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)：需要各市縣國(guó)土部門(mén)依托當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備中心、土地交易所或土地資產(chǎn)融資中心等機(jī)構(gòu)成立“土地權(quán)益交易中心”，并建立一個(gè)“土地權(quán)益周轉(zhuǎn)庫(kù)”。國(guó)土部門(mén)須給各市縣配給啟動(dòng)土地權(quán)益周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)，建立土地權(quán)益周轉(zhuǎn)庫(kù)。啟動(dòng)周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)專用于城鄉(xiāng)間土地權(quán)益的置換。

實(shí)現(xiàn)步驟：首先由權(quán)利人向定居意向城市提出置換申請(qǐng)，經(jīng)當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)資格審查合格后交給“土地權(quán)益交易中心”，登記入“土地權(quán)益周轉(zhuǎn)庫(kù)”，并給農(nóng)民頒發(fā)“土地權(quán)益書(shū)”，其宅基地和耕地的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有。城市購(gòu)買(mǎi)到農(nóng)民的“土地權(quán)益書(shū)”并根據(jù)農(nóng)民持有的“土地權(quán)益書(shū)”登記面積直接給權(quán)利人予以包括戶口、就業(yè)、保障、子女入學(xué)、醫(yī)療等在內(nèi)的一切等同市民待遇，并根據(jù)談判協(xié)商給予一定的城市住房保障或現(xiàn)金補(bǔ)償；然后城市再根據(jù)“土地權(quán)益書(shū)”登記宅基地面積征占耕地。由此實(shí)現(xiàn)“土地權(quán)益書(shū)”對(duì)農(nóng)村土地的替代，實(shí)現(xiàn)“地不進(jìn)城人進(jìn)城”。

圖1：非城郊農(nóng)村土地退出機(jī)制示意圖

如果是本地農(nóng)村人口申請(qǐng)置換，則由本地土地整理中心進(jìn)行整理、復(fù)墾、驗(yàn)收、入庫(kù)，完成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換平衡。但非城郊農(nóng)村土地的整理由于土地來(lái)源的隨機(jī)性和其零散分布的特點(diǎn)，將難以做到成片整理，因而不利于土地規(guī)劃和利用。解決辦法：一是提倡農(nóng)村宅基地之間及與其他集體建設(shè)用地之間內(nèi)部置換，力爭(zhēng)將整理區(qū)位置換到成片宜耕作區(qū)域；二是可以實(shí)行滯后幾年整理，鼓勵(lì)通過(guò)“城市引力，農(nóng)村推力”措施在非城郊農(nóng)村形成土地流出規(guī)模。

如果是異地人員申請(qǐng)置換，則在定居意向城市經(jīng)過(guò)資格審查后向該城市的“土地權(quán)益交易中心”提出申請(qǐng)，該“土地權(quán)益交易中心”與宅基地所在市縣“土地權(quán)益交易中心”聯(lián)系，并給予對(duì)方一定的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償和委托復(fù)墾成本費(fèi)，由宅基地所在市縣的土地整理中心完成土地的整理、復(fù)墾、驗(yàn)收和入庫(kù)工作。定居意向城市購(gòu)買(mǎi)到農(nóng)民的“土地權(quán)益書(shū)”后，根據(jù)權(quán)益書(shū)登記面積征占其耕地，并兌現(xiàn)農(nóng)民的住房保障和其他市民待遇。

(三)土地與市民化配套政策體系

政策的創(chuàng)新貫徹需要機(jī)制作保障。非城郊農(nóng)村人口和土地是農(nóng)村的主體，其城市化問(wèn)題應(yīng)上升到國(guó)家未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略，并納入地方政績(jī)激勵(lì)、建設(shè)用地指標(biāo)分配、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和金融等各子系統(tǒng)，將國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為地方政府戰(zhàn)略，使國(guó)家和地方政府目標(biāo)一致，形成合力。非城郊農(nóng)村土地的退出需要一系列配套政策為其構(gòu)筑有效的運(yùn)作平臺(tái)，包括宏觀層面的計(jì)劃引導(dǎo)和市場(chǎng)配置的結(jié)合，中觀層面的土地與戶籍、土地制度、土地與就業(yè)、土地與社會(huì)保障等，以及微觀層面的城市規(guī)劃和實(shí)施規(guī)定等。

四、政策建議

現(xiàn)行農(nóng)村城市化模式的缺陷是從“土地的城市化適宜性”出發(fā)，忽視了人的城市化意愿和能力，“以地為本，取地留人”。而新路徑的優(yōu)點(diǎn)是從“人的城市化適宜性”出發(fā)，“人地匹配”，但新路徑在土地的城市化適宜性上還存在一些障礙和缺陷：一是土地位置的固定性障礙；二是“土地權(quán)益書(shū)”的流通涉及到省際或縣市間發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償問(wèn)題；三是資金的平衡問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)“人、地城市化適宜性的統(tǒng)一”和“人、地城市化成本的對(duì)接”，在實(shí)踐上還需要一些突破。

(一)啟動(dòng)周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)，壓縮計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)

國(guó)土部門(mén)須在計(jì)劃指標(biāo)基礎(chǔ)上給各市縣配給啟動(dòng)周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)，建立土地權(quán)益周轉(zhuǎn)庫(kù)。周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)專用于非城郊農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地權(quán)益的置換。如科斯和諾斯所言，如果制度不能適當(dāng)?shù)胤从迟Y源的稀缺性和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，則經(jīng)濟(jì)中就會(huì)出現(xiàn)行為的扭曲，因而有必要制止在城郊強(qiáng)迫性、成建制的城鄉(xiāng)掛鉤行為，鼓勵(lì)城市向遠(yuǎn)郊適宜城市化的農(nóng)村人口要地，迫使城市擴(kuò)張成本與人口城市化成本對(duì)接，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。

(二)驅(qū)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建和政府職能的突破

驅(qū)動(dòng)機(jī)制決定結(jié)果。地方政府在土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用中一貫是主導(dǎo)者，也是利益的主要獲得者，這是在當(dāng)前分稅體制及政府官員GDP政績(jī)激勵(lì)下其“經(jīng)濟(jì)人”本性的選擇。如果不能改變中央與地方的利益分配機(jī)制，不能改變唯GDP政績(jī)的激勵(lì)機(jī)制，則地方政府將無(wú)法擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的過(guò)重依賴，政府和市場(chǎng)的邊界就無(wú)法厘清，政府越位充當(dāng)利益主體的現(xiàn)狀就無(wú)法改變，農(nóng)民利益就難以保障，城市化也將難以擺脫表面的轟轟烈烈。因此，需要從利益分配和政績(jī)考核方面入手，構(gòu)建政府、企業(yè)、農(nóng)民三贏的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，并促進(jìn)政府服務(wù)職能的突破。

(三)省際發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移渠道的建立

人口的城市化移動(dòng)在全國(guó)具有隨機(jī)性，因此發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償不能只考慮省內(nèi)，還要考慮省際之間的轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償。這就需要研究省內(nèi)和省際不同層次、區(qū)域間縱橫向協(xié)作和談判機(jī)制，制定周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)流入流出時(shí)雙方都能接收的補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)。“全國(guó)一盤(pán)棋”，統(tǒng)籌全局，標(biāo)準(zhǔn)上要國(guó)家統(tǒng)一與各地實(shí)際情況相結(jié)合，但周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)的流動(dòng)渠道必須高效暢通，達(dá)到各省互認(rèn)、流通和接續(xù)的無(wú)縫對(duì)接。

(四)以“人地權(quán)利一致”為原則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，土地是撬杠，出路在“人地權(quán)利一致”，因此起點(diǎn)是土地，終點(diǎn)是城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，中間是土地市場(chǎng)。應(yīng)將城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)納入同一體系，形成“同地、同權(quán)、同價(jià)、同市”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系。

(五)資金平衡要依賴財(cái)政和市場(chǎng)，不能要求資金自求平衡

人地匹配的城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換在資金平衡方面應(yīng)該有資金配套政策和市場(chǎng)共同支持。國(guó)家及地方政府必須首先保障一定的公共財(cái)政投入，如果僅僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，要求資金自求平衡，將不利于農(nóng)村宅基地整理、復(fù)墾、置換工作的開(kāi)展，只有在特定的條件下可以實(shí)施。更不該以短期自有資金不能平衡來(lái)認(rèn)定農(nóng)村宅基地價(jià)值還不足以沖抵平衡資金，并以此為借口，憑借其行政權(quán)利和博弈中的壟斷地位來(lái)壓低宅基地的置換價(jià)格。

(六)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定補(bǔ)償形式

在補(bǔ)償形式上，各地可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采取多種形式。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以采取權(quán)利人滿意基礎(chǔ)上的一次性補(bǔ)償；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以采取土地入股，持續(xù)獲益形式，也可允許農(nóng)村土地保留發(fā)展權(quán)，以集體土地性質(zhì)加入城鎮(zhèn)化。同時(shí)，應(yīng)避免對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的置換與補(bǔ)償高度依賴于城市土地開(kāi)發(fā)增值收益的狀況，因?yàn)橐坏┦艿浇?jīng)濟(jì)下滑的影響，政府將難以彌補(bǔ)此前的投入，使城鄉(xiāng)資金與土地的循環(huán)難以為繼。*葉劍平，莫曉輝.城市化的路徑選擇[J].中國(guó)土地，2009(7)：27-29.

五、結(jié)語(yǔ)

本文所言“土地權(quán)益書(shū)”類似重慶的地票，所構(gòu)建的模式依托于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。但傳統(tǒng)的城郊整片推進(jìn)、取地留人的城市化模式和當(dāng)前依托地票的土地交易，以及其他形式的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式存在一個(gè)普遍問(wèn)題，即土地的城市化適宜性與人口的城市化適宜性存在“人地不匹配”的問(wèn)題，側(cè)重點(diǎn)都在解決城市用地問(wèn)題，不符合當(dāng)前以“人口城鎮(zhèn)化為核心”的新型城鎮(zhèn)化要求。本文旨在發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村城市化中存在的弊端，以城市用地指標(biāo)與農(nóng)村人口城市化指標(biāo)掛鉤為宗旨構(gòu)建“人地匹配”的制度創(chuàng)新路徑，提出的政策建議有助于真實(shí)、和諧、高質(zhì)量城市化的實(shí)現(xiàn)。但需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是在城市化必然趨勢(shì)面前要勇于創(chuàng)新，有所作為，不做看客，但要以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，農(nóng)民自愿為前提，群眾滿意為首要標(biāo)準(zhǔn)，不能再以任何借口或被當(dāng)作借口延續(xù)損害農(nóng)民權(quán)益的城市化，否則不如“無(wú)為”；二是歷來(lái)改革和創(chuàng)新的困難阻礙往往不在于問(wèn)題本身，而是受管理能力、協(xié)調(diào)機(jī)制瓶頸所限。*馬長(zhǎng)發(fā),劉雙良.讓城鎮(zhèn)化去偽存真——增減掛鉤的推進(jìn)與“偽城鎮(zhèn)化”的預(yù)防和治理[J].中國(guó)土地,2011(4):42-44.因此，創(chuàng)新的實(shí)施應(yīng)該在多層次、全方位管理的配套和完善之后進(jìn)行。

(責(zé)任編輯：汪愛(ài)琴)

A Research on Linked Replacement Model of Urban-Rural Construction Land Based on“Population and Land Matching”——Thinking of Non-suburban Rural Land

Ma Changfa1,Ye Jianping2

(1.Xinjiang University of Finance and Economics,Urumqi 830012,China; 2.Renmin University of China,Beijing 100872,China)

This paper analyzes the essence of the rural urbanization and the problems existing in the current rural land capitalization. It is believed that the existence of non-agricultural mode of current agricultural land is based on the adaptation to urbanization, which regards land as the fundamental principle, and creates huge amount of “Rootless Farmers”(lost-land peasant without land, employment, and social insurance) and shifting populations, leads to typical semi-urbanization. This model not only ignored the suitability of people’s urbanization, and is unfair to the non-suburban rural area. Therefore, in this paper, the population and land urbanization problem of non-suburban rural area is studied。It is needed to promote the cost of land urbanization and population urbanization docking, to realize separation of people and land, based on a harmonious relationship among non-suburban rural residents, land, and urbanization, and to build urban and rural overall, harmony and win-win system innovation system following the human-oriented principle.

Population and Land Matching;Urban-Rural Construction Land;Linked Replacement;Non-suburban Rural Land

2016-09-06

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“東西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移受阻背景下新疆差別化土地政策構(gòu)建”(71263049)；新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“南疆三地州新型城鎮(zhèn)化適宜速度研究”(2015BJY018)；新疆維吾爾自治區(qū)人文社會(huì)科學(xué)研究基地重點(diǎn)項(xiàng)目“西部地區(qū)土地要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變影響的計(jì)量研究”(050314B01)；新疆維吾爾自治區(qū)人文社會(huì)科學(xué)研究基地項(xiàng)目“宏觀調(diào)控背景下東中西部及新疆土地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的空間計(jì)量研究”(XJEDU010612C12)

馬長(zhǎng)發(fā)(1975-)，男，副教授，博士，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與土地政策；葉劍平(1962-)，男，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：土地與房地產(chǎn)政策。

F321.1

A

1007-8576(2016)05-0005-08

10.16716/j.cnki.65-1030/f.2016.05.001