□文/陳博倫
(吉首大學湖南·長沙)
公共財政支持城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度研究
□文/陳博倫
(吉首大學湖南·長沙)
公共財政的職能在于提供滿足社會需要的公共品,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險具有公共品的性質,因而公共財政須介入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險籌資。中央財政與地方財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的籌資中,特別是對經(jīng)濟落后地區(qū),應更加合理的確定財政支持制度和籌資結構。為實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務的公平性和均等化,通過建立公共財政傾斜制度,加大各級財政的轉移支付,加大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的“造血”功能,加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政投入,以保證城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展。
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險;公共財政
收錄日期:2016年9月18日
我國正處于經(jīng)濟轉軌和社會轉型的發(fā)展時期,面臨經(jīng)濟發(fā)展和保護民生的雙重任務。在這樣一個歷史時期,我國從面向未來和國際化的視角,以全面建設小康社會為契機,順應時勢,于2009年和2011年分別提出建設新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體系和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系養(yǎng)老保障制度。在經(jīng)過幾年的試點運行之后,為了縮小城鄉(xiāng)之間的差距,進一步提高城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的覆蓋面,使更多的居民受益,2014年2月7日國務院決定,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度,將已經(jīng)實現(xiàn)基本覆蓋的新農(nóng)保和城居保合并,在全國范圍內統(tǒng)一實施,并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保持基本一致。在2020年前,全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。圍繞這一目標,國內學者進行了深入的研究和激烈的討論。比較有代表性的觀點有:彭松(2010)通過預測2009~2030年的中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險政府財政責任的資金需求和保障能力并分析其變化,以2026年為界,在此之前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的政府財政責任的資金需求表現(xiàn)為缺口,從2026年起開始表現(xiàn)為財政養(yǎng)老保險政府財政責任的保障能力大于資金需求。鄧大松、薛惠元(2011)年基于2008年全國人口、財政等方面的數(shù)據(jù)對新農(nóng)保財政補助數(shù)額進行測算,指出總體上中央和地方財政支出負擔都較輕,但按現(xiàn)有比例分擔財政補貼責任可能會引起經(jīng)濟落后地區(qū)財政負擔過重問題。丁煜(2011)認為“在今后的政策擴面和待遇調整中,西部和人均地方財政收入較低的省份存在支付壓力。樊小鋼、朱計(2012)指出在財政責任上,養(yǎng)老保險支付在政府的可承受范圍內,省級的財政負擔壓力比地市縣級的小。王蕾(2013)認為,在當前社會經(jīng)濟發(fā)展等條件不變的情況下,政府應合理制定公共財政政策,調整財政政策結構,優(yōu)化公共財政支出,采取有效措施解決人口老齡化帶來的養(yǎng)老金缺口等問題。沈毅(2015)認為,應逐步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇,建立養(yǎng)老金正常調整機制,以適度水平為目標平衡地區(qū)差距,并不斷完善多支柱養(yǎng)老保險體系,促進城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險健康可持續(xù)發(fā)展。
表1 2015年部分地區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費情況表
表2 1978~2014年我國公共財政收入(單位:億元)
綜合來看,這些具有代表性的研究給正在全面實施的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度提供了一定的理論指導,但現(xiàn)有研究不足之處在于著眼點都立足于全國的層面上,缺乏地方制度間的比較,特別是東部和中部地區(qū)因經(jīng)濟差距大、農(nóng)民意識淡薄等原因,使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全面建設實施具有一定的特殊性。本文針對既有研究的不足之處,根據(jù)各級政府補貼標準的規(guī)定,統(tǒng)計數(shù)據(jù)、收集資料,根據(jù)相關指標,創(chuàng)建時間序列預測模型,根據(jù)模型的結果對我國公共財政扶持能力進行分析,以期減少經(jīng)濟落后地方政府壓力,在此基礎上提出相關對策,以期能對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的全面建設做出貢獻。
根據(jù)《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)[2014]8號),武陵山片區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。繳費標準分為100元到2,000元12個檔次,各地人民政府可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次。政府補貼主要分為中央財政對于基礎養(yǎng)老金的補貼以及地方財政對于繳費的補貼,有的地方財政也對基礎養(yǎng)老金進行補貼。
(一)中央財政補“出口”環(huán)節(jié)。中央財政補貼主要體現(xiàn)在對于基礎養(yǎng)老金的補貼。根據(jù)2014年國務院《意見》指示,中央財政按每年每人55元的基礎養(yǎng)老金標準對中西部地區(qū)全額補助,對東部地區(qū)補助50%。據(jù)國家財政局統(tǒng)計,在此前每人每月55元的發(fā)放標準下,財政對新農(nóng)保、城居保待遇的補貼額度一年已超過1,200億元。2015年1月14日,人力資源社會保障部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準的通知》(人社部發(fā)[2015]5號),經(jīng)國務院批準,從2014年7月1日起,城鄉(xiāng)居?;A養(yǎng)老金最低標準提高至每人每月70元。這是我國首次統(tǒng)一提高全國城鄉(xiāng)居保基礎養(yǎng)老金最低標準,這將直接惠及數(shù)億城鄉(xiāng)家庭,受益面大,受益方式直接,有利于更好地保障和改善低收入或無收入的城鄉(xiāng)老年居民基本生活。
(二)地方財政以補“進口”為主,補“出口”為輔。地方財政補貼主要體現(xiàn)在對于參保人繳費進行補貼。地方政府根據(jù)不同的繳費檔次,進行相應的補貼,對選擇最低檔次標準繳費的,補貼標準不低于每人每年30元;對選擇較高檔次標準繳費的,適當增加補貼金額;對選擇500元及以上檔次標準繳費的,補貼標準不低于每人每年60元。地方政府可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次,最高繳費檔次標準原則上不超過當?shù)仂`活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險的年繳費額。對重度殘疾人等繳費困難群體,地方人民政府為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費。這部分補貼連同個人繳費部分共同算入共同賬戶。
地方財政補貼還體現(xiàn)對于基礎養(yǎng)老金的加發(fā)和提高上。地方政府可以根據(jù)實際情況來提高基礎養(yǎng)老金,對長期繳費的,可適當加發(fā)基礎養(yǎng)老金,提高和加發(fā)部分的資金由地方人民政府支出。截至2015年6月,基礎養(yǎng)老金水平最高的城市是上海,月發(fā)放標準已經(jīng)調整到660元。北京、天津的基礎養(yǎng)老金發(fā)放標準也分別提高到了470元和245元。湖南、湖北、重慶、貴州、新疆、西藏等地也均有提高。(表1)
圖1 2014年我國部分地區(qū)人均可支配收入情況圖(單位:元)
圖2 原始數(shù)據(jù)時間序列圖(單位:億元)
圖3 1978~2014年全國財政收入樣本直方圖
(一)中央財政補貼方式缺乏彈性。根據(jù)2014年國務院《意見》以及2015年國務院《通知》,中央財政主要對基礎養(yǎng)老金進行補貼,也就是對年滿60周歲的參保居民給予每月70元的補貼,并根據(jù)通貨膨脹、物價上漲等原因做出相應調整。其中,中央財政對中西部地區(qū)實行100%的補貼,對東部地區(qū)實行50%的補貼,即35元。事實上,我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不僅僅只體現(xiàn)在東西部之間,東部內部也存在著經(jīng)濟不平衡,甚至有些中西部的部分省份的經(jīng)濟狀況還高于東部部分省份。(表2)以2014年為例,東部人均可支配收入最高上海市(45,963元)與最低的河北(16,667元)相比其差距約為2.75倍。西部人均可支配收入最高的內蒙古(20,559元)與最低的西藏自治區(qū)(10,730)相比其差距約為1.91倍。中部的湖北(18,283元)和湖南(17,621元)以及西部的內蒙古(20,559元)和重慶(18,351元)等地區(qū)的人均可支配收入也都高于東部的河北省??梢?,中央財政建立在地理位置之上的補貼方式過于絕對化,缺乏有效彈性和公平性。(圖1)
(二)公共財政補貼力度不夠,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇總體水平過低?!兑庖姟钒l(fā)布以來,從各地實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的情況看,保障水平偏低,不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。按照現(xiàn)行標準,一位參保人按照1,500元每年進行繳費,各級政府補貼每年補貼60元,繳費年限為15年,那么參保人到60歲每月領取個人賬戶養(yǎng)老金為168元,加上現(xiàn)行的基礎養(yǎng)老金標準75元,他能夠領取的養(yǎng)老金為243元。從通貨膨脹速度和物價水平等情況來看,200多元養(yǎng)老金不能從根本上保障居民的基本養(yǎng)老需求。若按照存款利率長期計息,更加無法保證個人賬戶資金的保值增值。所以,從整體來看,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇水平偏低,缺乏一定的吸引力,不利于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。
圖4 取對數(shù)后的時間序列圖
圖5 一階差分時間序列圖
圖6 二階差分時間序列圖
圖7 我國財政收入預測圖
表4 我國財政收入預測結果(單位:億元)
(三)忽略地方財政能力差異性,部分地方財政壓力增大。地方財政主要主要是地方政府對參加繳費人員每年不低于30元的財政補助,并按不同地區(qū)的發(fā)展水平鼓勵提高補助金額。目前,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險按照地級市或者縣級市作為統(tǒng)籌對象,按照慣例,財政補助資金會分解到縣級財政,由于各地在經(jīng)濟發(fā)展、政府財政能力上存在差異,財政補助直接加大了地方政府特別是貧困地區(qū)的財政收支壓力。
本文選取1978~2014年我國公共財政收入作為時間序列數(shù)據(jù),通過對數(shù)據(jù)進行分析和測算,創(chuàng)建ARIMA模型,以此來預測出2014~2035年的公共財政收入。(表2)
(一)直觀分析的輸出結果。利用SPSS19.0軟件繪制原始數(shù)據(jù)的時間序列圖,如圖2所示。(圖2)
(二)特征結果分析。我國1978~2014年全國財政收入的直方圖,從圖上可以看出該序列的樣本平均值為27,165.627,標準偏差為39,657.2804,樣本容量為37個。(圖3)
(三)對數(shù)據(jù)進行零均值化和平穩(wěn)化處理。對含有指數(shù)趨勢的時間序列,通??梢酝ㄟ^取對數(shù)將指數(shù)趨勢轉換為線性趨勢,然后再對其進行差分來消除線性趨勢。繪制取對數(shù)的時間序列如圖4所示。(圖4)
(四)取對數(shù)的序列圖顯示出了線性趨勢,對該序列進行差分運算。先進行一階差分,繪制一階差分后的時間序列圖,如圖5所示。(圖5)可以看出,一階差分后,數(shù)據(jù)圖整體波動較大,具有一定的非平穩(wěn)性,因此要進行二階差分。
如圖6所示,二階差分后,時間序列基本平穩(wěn),數(shù)據(jù)基本符合平穩(wěn)化、零均值化的要求,可以進行模型的建立和分析階段。(圖6)
(五)利用spss19.0軟件創(chuàng)建A RIM A(2,2,2)模型,得到參數(shù)估計,如表3所示。(表3)從而得出ARIMA(2,2,2)模型為:
(六)利用spss19.0軟件直接對模型進行預測。預測結果如表4所示,從模型結果可以看出,我國公共財政收入較為穩(wěn)定,且1978~2035年我國財政收入實際值與預測值差值較小,說明模型有良好的預測效果。根據(jù)財政部2014年發(fā)布的數(shù)據(jù)得知,我國2014年公共財政對于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政補貼為1,554億元,僅僅占到全年財政收入的1.1%,公共財政對于城鄉(xiāng)居保的補貼力度過小。(表4、圖7)
表3 ARIMA參數(shù)估計表
(一)建立公共財政傾斜制度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老權利的均等化
1、中央財政傾斜制度。中央財政傾斜制度就是改變中央財政根據(jù)地理位置上“一刀切”的補貼方式,對那些經(jīng)濟落后地區(qū)進行財政傾斜轉移支付的一種制度。中央財政傾斜制度參考各地區(qū)的GDP、財政收入、人均可支配收入、老年人占總人口比等,對于這些指標低于全國平均的東部省份,中央財政按規(guī)定進行100%的基礎養(yǎng)老金的發(fā)放。以2014年為例,全國人均可支配收入為20,167元,河北省人均可支配收入(16,667元)低于全國平均水平,所以中央財政應該對河北省給予一定的財政傾斜,對其發(fā)放100%的基礎養(yǎng)老金。對于這些指標低于全國平均水平省份,以及低于全省平均水平的市縣,中央財政根據(jù)其具體情況全部承擔或部分承擔繳費補貼。2014年貴州銅仁的人均可支配收入約為7,825元,貴州省人均可支配收入為12,371元,均遠遠低于我國平均水平,對于這類省份,中央財政可以給予繳費補貼上的財政傾斜,部分或者全部承擔繳費補貼。
2、地方財政傾斜制度。地方財政傾斜制度就是各省根據(jù)一定的指標,對這些指標遠遠低于省平均水平的各市縣,根據(jù)各省實際經(jīng)濟狀況,全部承擔或者更多的承擔繳費補貼的一種制度。地方財政制度可以參考縣市GDP、財政收入、老年人人口、人均可支配收入占所在省份比值為標準,進行相應的財政傾斜,以期減少經(jīng)濟欠發(fā)達市縣政府的財政壓力。
(二)加大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金“造血”功能,確保基金的保值增值。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在實施過程中,各地主要實行以地市級或縣級為統(tǒng)籌單位,還沒有實行省級或者國家級為統(tǒng)籌,而銀行存款和購買國債是對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金進行投資管理的主要模式,這樣的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系造成養(yǎng)老保險基金“造血”功能薄弱,無法保證基金的保值增值。接下來,應當根據(jù)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌,把對保險基金的管理上升至省級單位管理,同時把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的收繳和運營分離開,按照基金收繳、基金運營、基金監(jiān)督等職責分別設立機構,并且逐漸開拓投資品類,進行多模式的投資,盡早探索協(xié)議存款、特殊國債、央行票據(jù)等各類投資途徑的可行性,以此來加強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的“造血”功能,化解城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的保值增值困境。
(三)加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政投入,提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平。通過公共財政預測模型結果可以得知,我國公共財政對于城鄉(xiāng)居保的補貼力度過小,2014年公共財政對于城鄉(xiāng)居保的補貼僅占全年財政收入的1.1%。公共財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的投入偏少導致了兩個后果:一是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人待遇水平偏低。據(jù)統(tǒng)計,2014年全國企業(yè)職工退休養(yǎng)老金為2,061元/月,而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均養(yǎng)老金為90元/月;二是對參保人缺乏激勵措施,制度吸引力不足。解決的有效途徑在于加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政投入,提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平。鑒于此,各級財政應當落實財政投入,建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的養(yǎng)老保險待遇增長與調整機制,將更多的公共資源用于推動和保障城鄉(xiāng)居保制度公平的實現(xiàn),使城鄉(xiāng)居民公平分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。
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國家社會科學基金項目:“武陵山片區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險籌資機制研究”(14BJY 203);湖南省2014年社科基金項目:“湖南武陵山片區(qū)城鎮(zhèn)化進程中多元文化沖突與融合路徑研究”(14Y BA 322)
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