□文/鄭紀剛 薛興利

（山東農(nóng)業(yè)大學山東·泰安）

我國城鎮(zhèn)居民低保制度困境與轉(zhuǎn)型思路

□文/鄭紀剛 薛興利

（山東農(nóng)業(yè)大學山東·泰安）

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度（以下簡稱城鎮(zhèn)低保制度）是我國創(chuàng)造出的一項非常有特色的制度，是我國救助管理工作中一個非常重要的政策，也是我國社會保障體系的重要組成部分。自1993年實施以來，該制度不斷發(fā)展，現(xiàn)在已成為我國社會保障體系中發(fā)展最成熟的一項制度。但是，目前我國的城鎮(zhèn)低保制度又面臨著許多問題，使其急需轉(zhuǎn)型，如此才能更有效地發(fā)揮該制度的積極效用。

城鎮(zhèn)居民；保障制度；困境與轉(zhuǎn)型

原標題：城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的困境與轉(zhuǎn)型

收錄日期：2016年9月22日

一、我國城鎮(zhèn)低保制度發(fā)展及其評價

（一）我國城鎮(zhèn)低保制度的發(fā)展。我國城鎮(zhèn)低保制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。

1、探索階段（1993～1997年）。1993年5月，上海市社會保險局發(fā)布了《關(guān)于上海市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，宣布從1993年6月1日起在上海實施低保制度。這也是低保制度在中國的第一次試點。上海市的城市低保工作讓從事救助工作的民政部看到了救助貧困居民的新工作思路，于是在民政部的倡議下，截至1995年底，包括青島、大連等12個城市也開始陸續(xù)嘗試初步建立城市居民保障制度。民政部的倡議和低保各地區(qū)低保試點工作的順利開展，使得中央看到了社會救助改革工作改革的新方向，并引起了高度重視。1997年3月，中央政府正式發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》），明確提出要在全國范圍內(nèi)逐步建立城市居民低保制度。在這一階段的主要工作是“鋪路”，主要是確定最低生活保障線測定方法、資金來源和發(fā)放形式，對保障對象進行摸底調(diào)查。經(jīng)過4年多的探索，我國完成了低保工作的探索，實現(xiàn)了從無到有的巨大突破，初步形成了城市居民最低生活保障制度和框架。

2、推廣普及階段（1997～1999年）。繼《綱要》發(fā)布后，1997年9月初，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》明確指出，各地要抓緊建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，并合理確定低保的對象，合理劃定低保線的標準；各地政府要起到領(lǐng)導作用，積極把城鎮(zhèn)低保工作引入到正軌上來。《通知》下發(fā)后，不僅鼓舞了此項制度在剩余的建制市縣的開展，更促進了先行者對此項制度的完善發(fā)展。各地政府積極響應(yīng)黨的領(lǐng)導和號召，城市低保制度如雨后春筍般在全國范圍內(nèi)迅速建立起來，這一時期明確界定了城市最低生活保障對象，即人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实某钟蟹寝r(nóng)業(yè)戶口的城市居民。受助對象從“三無”人員擴展到全體城鎮(zhèn)居民。到1999年9月，全國668個城市和1，638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起最低生活保障制度。其中，傳統(tǒng)民政對象占21%，新增加的救助對象占79%。在這一階段，城鎮(zhèn)低保制度的推廣和普及工作取得了巨大的飛躍，城市低保制度正式在全國范圍內(nèi)建立起來。

3、發(fā)展完善階段（1999年至今）。以1999年9月國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》為標志，城市居民最低生活保障工作開始走上規(guī)范化、法制化管理的軌道。2008年10月，民政部下發(fā)了《城市低收入家庭及群體認證辦法》；2010年8月，民政部下發(fā)了《民政部關(guān)于進一步加強城市低保對象認定工作的通知》；2012年12月底，民政部印發(fā)了關(guān)于《最低生活保障審核審批辦法（試行）》的通知，進一步規(guī)范了城市低保對象的識別問題，進一步細化了低保群體的資格認證標準、家庭條件調(diào)查程序、申請受理程序等具體的操作措施，低保群體的認證更加科學，也提高了低保工作的認證效率，使得更多的人享受到社會經(jīng)濟發(fā)展的成果；針對低保標準參差不一的問題，2011年5月18日民政部印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》，詳細地規(guī)范了關(guān)于各地如何科學制定城市低保標準問題。2012年9月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，針對低保對象認定、低保標準、申請批準程序等問題提出了六大政策措施。這一時期基本上完成了“應(yīng)保盡?！钡墓ぷ鳌４送?，在此期間低保救助的內(nèi)容也得到了極大的豐富，救助的內(nèi)容不再僅僅局限于收入上的救助，還增設(shè)了教育、醫(yī)療、住房、法律等方面的援助服務(wù)。例如，2007年12月，建設(shè)部、民政部等九部門聯(lián)合發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，根據(jù)當?shù)刈》康钠骄饨鹨约熬用袷杖肭闆r，對城鎮(zhèn)居民住房困難的群體提供適當?shù)淖》垦a貼?？梢钥闯觯@一個階段是我國城鎮(zhèn)低保制度走向成熟和規(guī)范的階段。

（二）我國城鎮(zhèn)低保制度評價

1、保障范圍不斷擴大。自城鎮(zhèn)低保實施以來，數(shù)量和地域上的保障范圍不斷擴大是顯而易見的。但這里的保障范圍不斷擴大不僅僅體現(xiàn)在數(shù)量和地域上，而且還體現(xiàn)在保障對象上。保障對象的不斷擴大最能體現(xiàn)出城鎮(zhèn)低保目標功能的不斷演進。23年間，城鎮(zhèn)低保的保障對象范圍經(jīng)歷了從下崗職工到城鎮(zhèn)低收入群體，再到低收入的城鎮(zhèn)流動人口的轉(zhuǎn)變。20世紀90年代前，由于“充分就業(yè)”和“單位制”的福利政策，幾乎不存在城鎮(zhèn)居民貧困問題，直到90年代后，部門職能關(guān)系的變更和一系列的經(jīng)濟改革改變了傳統(tǒng)的職業(yè)福利政策，大批職工下崗，城鎮(zhèn)居民貧困問題開始涌現(xiàn)，城鎮(zhèn)低保制度應(yīng)運而生。城鎮(zhèn)低保制度設(shè)計的初衷就是為下崗職工提供臨時性的救助。但是此后很快，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展對城鎮(zhèn)低保制度的需要，保障的目標群體很快轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)居民。1999年的《城市居民最低生活保障條例》中就將非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民納入保障范圍；隨后2001年的《關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》中，將城市低保對象擴大到符合條件的城鎮(zhèn)貧困人口。目前，城鎮(zhèn)低保的范圍已經(jīng)比較全面，未來可能將主要解決進城務(wù)工人員和城市流動人口的就地低保問題。

2、保障標準的設(shè)置不斷合理。城鎮(zhèn)低保最開始采用的是固定的低保標準測定方法，雖然不同區(qū)域測定的方法不盡相同，但是大都有“一刀切”的色彩，且保障的標準也偏低。雖然標準不斷提高，但是提高的措施只是要求各地應(yīng)確保低保對象的實際補助每人每月增加不低于某個標準。直到2011年，民政部為規(guī)范各地最低生活保障標準的調(diào)整措施，下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》，以此建立和完善城鄉(xiāng)最低生活保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，要求隨著當?shù)鼐用裆畋匦杵穬r格變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整城鄉(xiāng)最低生活保障標準。此后，城鎮(zhèn)低保的標準設(shè)置成為了一種動態(tài)的聯(lián)動機制，現(xiàn)今的低保標準設(shè)置與調(diào)整方法主要包括與總消費價格指數(shù)（CPI）掛鉤、與低收入群體居民消費價格指數(shù)掛鉤、與生活必需品價格指數(shù)掛鉤、與食品價格指數(shù)掛鉤以及以單項生活必需品的價格為調(diào)整依據(jù)多種方法。無論是哪種方法，都擺脫了以往的固定增長機制，有利于實現(xiàn)低保群體生活水平的實質(zhì)性提升，讓他們享受到經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

3、保障方式不斷綜合豐富。保障方式的不斷豐富主要體現(xiàn)在專項救助工作的成就。城鎮(zhèn)低保制度在設(shè)置之初，帶有臨時性色彩，且保障的方式比較單一（以收入補差為主），幾乎不考慮受眾的需求。這主要是由當時保障對象范圍的狹窄性和財政支持的有限性所決定的。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)低保逐漸成為一項長期的制度，它的作用也逐漸被固化。但是，它的標準又不可能在短時間內(nèi)迅速提高，而且城鎮(zhèn)居民的貧困外延可能涉及到醫(yī)療、住房、教育等諸多方面。因此，2004年以后，我國社會救助制度構(gòu)建成為以低保為基礎(chǔ)，配套專項救助的組合制度。如此一來，城鎮(zhèn)低保制度的外延得到了極大擴張，保障的方式和內(nèi)容也更加豐富：再也不僅僅局限于收入上的補差，而是考慮受眾需求的綜合性保障。這樣的保障方式也更加的人性化，有利于低保群體的生活質(zhì)量提升。

二、我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度存在的問題

（一）制度設(shè)計的公平性不足。一是低保界定中的歧視現(xiàn)象。現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)低保對象覆蓋范圍雖然覆蓋了絕大部分的城鎮(zhèn)戶口貧困群體，但是一些在城鎮(zhèn)中居住、且有固定職業(yè)、居所和收入，但是無城鎮(zhèn)戶口的務(wù)工和流動人員卻未被納入保障范圍內(nèi)。這在某種程度上是一種制度上的設(shè)計缺陷，而且城鎮(zhèn)居民也享受到了他們所創(chuàng)造的勞動成果，如果他們生活陷入困境時卻沒有必要的救助，這也不符合道義上的要求。而且，這樣也不利于城鎮(zhèn)自身的發(fā)展和繁榮穩(wěn)定；二是“福利污名”的影響。貧困人群本身就屬于弱勢群體，被一些人認為不自立、不努力，甚至被貼上“不勞而獲”和“好逸惡勞”的標簽。這些歧視的言論導致貧困群體本身就面臨著巨大的心理壓力，甚至有些貧困者往往寧可流浪乞討也不找政府救助；制度上的一些苛刻條件也使得貧困者面臨巨大的壓力：低保申請中的資格審核的工作程序，產(chǎn)生了生存權(quán)維護對“尊嚴”的擠出現(xiàn)象，低保對象在申請低保待遇時需要經(jīng)過嚴格的審查，且需要在聽證會上詳細陳述貧困的情況，在申請成功后還要張榜公示，這些都對受助者產(chǎn)生了強大的心理壓力和消極影響；即使在接受救助待遇后，一些苛責的標準也會對他們產(chǎn)生持續(xù)傷害，有的受救助家庭每有一次“越軌”的行為都會受到歧視，使正當享受社會保障權(quán)利成為低人一等的事情，惡化了社會最低保障正常運行的社會環(huán)境?！案＠勖笨赡苁沟秘毨后w認為“已經(jīng)被社會所拋棄”，逐漸遠離生活群體，甚至無法融入社會。而且這樣的貧困有可能會影響到下一代的成長，給他們也造成心理陰影，造成代際間的貧困傳遞。

（二）制度運行的效率不足。這里的運行效率不足，主要是指貧困家庭調(diào)查比較困難。第一，貧困家庭的調(diào)查工作受到交易費用條件的影響。交易費用是影響制度運行的重要因素。資源的優(yōu)化配置程度取決于制度實施主體對交易費用的控制：低保資金是一種稀缺資源，在考慮交易費用條件的影響下，低保有效實施的標志就應(yīng)該是政府在行政成本最大條件下制度運行的社會效益與受眾的效益達到一種最優(yōu)的“平衡”。但是，由于制度設(shè)計中家庭調(diào)查的程序不夠“效率”，導致交易的費用上升，使得家庭調(diào)查的實際效果也變差。家庭調(diào)查困難是目前實施分類救助的主要阻礙因素，由于交易費用條件的影響，調(diào)查的效果本來就比較模糊，分類就變得更加困難；第二，技術(shù)條件也限制了家庭調(diào)查工作。這里主要是信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)條件的限制，低保的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不完善，使得一些信息上的核對和傳輸工作進度滯后，這些也尤其體現(xiàn)在低保的退出機制上。

（三）地方政府的變通運作。低保資金是一種稀缺資源，有些地方政府為了自身利益的最大化，變通政策，與中央政府“博弈”：一些地方政府采用“視同”的辦法計算家庭收入，將應(yīng)得收入計算為實際收入，例如，無論其是否就業(yè)以及實際收入情況，將處在勞動年齡段的有勞動能力的人都被認為能夠拿到當?shù)氐淖畹凸べY；失業(yè)下崗人員被視同能夠拿到相應(yīng)的失業(yè)保險金或基本生活費，而無論其是否確實拿到。還有一些地方政府虛報低保人數(shù)，以爭取獲得中央的財政支持：這些虛報的人中不乏大量隱性就業(yè)、隱性收入和財產(chǎn)者。還有一些地方政府則為了避免承受低保的壓力，出臺了一些帶有地方性質(zhì)的“霸王政策”，限制享受低保待遇者的規(guī)模。這些“霸王政策”主要表現(xiàn)在很多地方將處在勞動年齡段并有勞動能力的人排除在低保范圍之外，而無論其家庭收入狀況如何。而這些都是導致低保群體不斷擴大的主要原因。

（四）無法根本解決貧困問題。最好的救助方式應(yīng)該是使人擺脫貧困。單純的救濟只能保一時之利，卻不能從根源上解決問題。低保群體中存在著大量的有勞動能力者，他們完全有能力擺脫貧困，自力更生。而且長期的救助可能滋生“福利依賴”現(xiàn)象。這主要是由于低保與就業(yè)聯(lián)動機制不夠完善。一是城鎮(zhèn)低保水平太低，保生存但不能保發(fā)展，因此對低保者的就業(yè)刺激不足；二是由于在本來救助的基礎(chǔ)上，附加了大量外延福利，這些配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保對象再就業(yè)的積極性；三是低保對象的分類不夠清晰，難以從低保群體中選擇就業(yè)激勵對象，使得一些原本有就業(yè)意愿的群體無法就業(yè)。

圖1 城鎮(zhèn)低保制度轉(zhuǎn)型思路圖

三、我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度轉(zhuǎn)變的思路

當前針對城鎮(zhèn)低保制度的政策轉(zhuǎn)型思路大致上分為三種：資產(chǎn)性轉(zhuǎn)變、構(gòu)建專業(yè)的社會救助體系和在城市低保的基礎(chǔ)上重構(gòu)城市居民生活援助制度。

第一，“資產(chǎn)性”轉(zhuǎn)變思路。這是由謝諾登教授提出的一種轉(zhuǎn)型觀點，原理是通過增加貧困群體的資產(chǎn)積累來代替收入補差，具體的措施有兩項：為窮人建立個人賬戶，通過配比的激勵方式激勵窮人儲蓄；為窮人提供教育和培訓，以激勵有勞動能力者就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。這種轉(zhuǎn)型思路可以極大地消除城鎮(zhèn)低保中的“負激勵效應(yīng)”，并為貧困群體儲蓄和發(fā)展提供了較大動力。但是，這種轉(zhuǎn)型思路也存在一些問題：一是轉(zhuǎn)型針對的群體比較狹隘，只是針對有勞動能力的群體，而忽視了傷殘、年老、單親等特殊貧困群體；二是“個人賬戶”的激勵機制需要大量的資金和完備的配套體系，但是現(xiàn)今來看這是不現(xiàn)實的；三是信息共享機制尚不完善，我國還無法像西方國家那樣，做到個人信息在收入、儲蓄、信用等方面的聯(lián)網(wǎng)化，因此會阻礙個人賬戶制度的實施效果。

第二，構(gòu)建專業(yè)的社會救助體系轉(zhuǎn)變思路。從本質(zhì)上來說，就是擴展城鎮(zhèn)低保制度的外延，豐富救助的方式。貧窮的原因是多樣化的，而且貧窮可能影響到生活的各個方面，例如醫(yī)療、教育、住房，等等。不同于農(nóng)村貧困群體，城鎮(zhèn)居民的生活需求可能會更加復雜，單純的收入補差可能無法滿足生活中對于各個方面的需求。豐富低保救助的外延，可以有效地提升城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量，提高救助的效用。但是，這種轉(zhuǎn)型思路也存在一些問題：一是在制度設(shè)計尚不完善的情況下，只增加救助的外延會迅速增加交易費用的成本，增加政府的財政壓力；二是增加的救助內(nèi)容可能會引起低保的“負激勵效應(yīng)”；三是高額的低保專項救助補貼可能會增加地方政府與中央政府的“博弈”現(xiàn)象。

第三，在城鎮(zhèn)低保的基礎(chǔ)上重構(gòu)城鎮(zhèn)居民生活援助制度，對現(xiàn)有的制度進行重新設(shè)計優(yōu)化，并在此基礎(chǔ)上增加低保的外延。其大體的思路可以用圖1來表示。（圖1）可以看出，要想在城鎮(zhèn)低保的基礎(chǔ)上重構(gòu)城鎮(zhèn)居民生活援助制度，有三個問題是最關(guān)鍵的：一是規(guī)范準入與退出機制。準入機制是“讓該進來的人進來”：適當平滑低保的門檻，不能過高也不能過低；爭取將在城鎮(zhèn)中居住、且有固定職業(yè)、居所和收入，但是無城鎮(zhèn)戶口的務(wù)工和流動人員納入保障范圍內(nèi)。退出機制是“讓該退出的人退出”：退出機制的關(guān)鍵在于對低保對象進行定期核查，將已經(jīng)擺脫貧困的群體退出低保機制，以減輕財政負擔；二是完善家庭調(diào)查工作，這也是現(xiàn)階段最關(guān)鍵的問題。從流程圖中可以看出，家庭調(diào)查的結(jié)果是進行救助分類、分類施保和低保退出核查的基礎(chǔ)和依據(jù)；三是在專項救助中突出就業(yè)援助的地位。眾多的低保外延雖然豐富了低保救助的方式，但是要警惕它所帶來的“負激勵效應(yīng)”。因此，要突出就業(yè)援助的地位，使有勞動能力的群體盡快脫離貧困，這樣不僅可以減少低保的人數(shù)，還可以提高剩余低保群體的待遇標準。

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C913.7

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