馬 珺 （中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

美國(guó)式的住房抵押貸款利息稅前扣除制度不可行*

馬 珺 （中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

內(nèi)容提要：“住房抵押貸款利息稅前扣除”是當(dāng)前我國(guó)個(gè)人所得稅改革中頗受關(guān)注的話題之一，本文以實(shí)施該制度已達(dá)100余年的美國(guó)為例，分析了其聯(lián)邦所得稅法中住房抵押貸款利息稅前扣除制度的發(fā)展現(xiàn)狀、政策目標(biāo)以及主要的改革提議。文章認(rèn)為，美國(guó)相關(guān)稅法實(shí)踐反映出來的問題，主要包括財(cái)政成本高、受益結(jié)構(gòu)不公平、對(duì)納稅人的不當(dāng)激勵(lì)、制度僵化等方面，作為前車之鑒，值得中國(guó)的立法機(jī)關(guān)對(duì)照本國(guó)現(xiàn)實(shí)情況認(rèn)真研究，以資借鑒。

住房抵押貸款利息 稅前扣除 稅收抵免 改革提議

“住房抵押貸款利息稅前扣除”的話題，在今年兩會(huì)之后引發(fā)熱議。從理論上講，這是一項(xiàng)讓利于民之舉，因而民眾普遍對(duì)此較為期待。然而，其實(shí)際效果如何，往往與政策設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)密切相關(guān)。誰有權(quán)要求利息扣除、扣除多少、如何扣除、是否適用于第二居所、所產(chǎn)生的短期和長(zhǎng)期減收效應(yīng)如何應(yīng)對(duì)、征管條件是否成熟、對(duì)住房市場(chǎng)影響、對(duì)去產(chǎn)能戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響、其收入分配效果等等，都是政策設(shè)計(jì)中不可回避的要點(diǎn)?！扒败囍b、后事之師”，本文分析美國(guó)稅法中的“住房抵押貸款利息稅前扣除（home mortgage interest deduction ，下文簡(jiǎn)稱HMID ）”制度，以期為中國(guó)的個(gè)人所得稅改革提供借鑒。

一、美國(guó)HMID簡(jiǎn)況

美國(guó)稅法中的HMID，是指在繳納個(gè)人所得稅時(shí)，當(dāng)事人以自己的居所作為擔(dān)保而取得的貸款，其應(yīng)支付的貸款利息在滿足相關(guān)要求的前提下，準(zhǔn)予稅前扣除。也就是說，被準(zhǔn)予扣除的那部分貸款利息不計(jì)入稅基。由于相應(yīng)的稅收收入不經(jīng)過入庫(kù)和預(yù)算撥款過程就被轉(zhuǎn)移給納稅人，HMID實(shí)際上是一種間接的政府支出。納稅人從中獲益多少與其適用的邊際稅率有關(guān)，邊際稅率越高則納稅人獲益越多。

美國(guó)是最早實(shí)行HMID制度的國(guó)家之一，聯(lián)邦所得稅法層面早在1913年就存在相關(guān)條款、一些州也實(shí)行類似的制度?，F(xiàn)行聯(lián)邦政府國(guó)內(nèi)收入法典（Internal Revenue Code）的相關(guān)條款（163section（h）（2）（D）和163section（h）（3））對(duì)此是這樣規(guī)定的（《外國(guó)稅收征管法律譯本》組，2012）：

1.貸款用途條件：這項(xiàng)貸款必須是用于購(gòu)置、建造或改善住宅（a principal residence，或稱自住房）的用途。現(xiàn)行稅法對(duì)“住宅”的定義較為寬泛，并不限于常住的居所（或稱第一居所），也可以是用于度假的第二居所。第二居所即使閑置，只要不出租，都算作自住房；如用于出租，則其抵押貸款利息應(yīng)作為出租費(fèi)用在計(jì)算出租所得時(shí)予以扣除。

2.貸款額度條件：貸款額度以100萬美元為限，含1987年10月13日以前已經(jīng)發(fā)生的抵押貸款。對(duì)夫妻聯(lián)合申報(bào)者而言，與此前發(fā)生的貸款額度合計(jì)以100萬美元為限（即，高于此限額的本金部分所產(chǎn)生利息不在扣除范圍之內(nèi)）；對(duì)單身申報(bào)和夫妻分開申報(bào)者，額度以50萬美元為限。

3.房產(chǎn)抵押條件：貸款須以所購(gòu)住房作為抵押而取得，業(yè)主應(yīng)留存商業(yè)記錄以備稅務(wù)審計(jì)時(shí)證明之用。

4.此外，規(guī)定額度內(nèi)的住宅凈值貸款（Home Equity Debt）利息也可以稅前扣除。即，納稅人以住宅凈值作為擔(dān)保而取得的貸款，在不超過住宅凈值的前提下，其利息可在稅前扣除。夫妻聯(lián)合申報(bào)者額度以10萬美元為限，單身申報(bào)和夫妻分開申報(bào)者以5萬美元為限。并且這項(xiàng)貸款既可用于購(gòu)置、建造或改善主要居所的目的，也可用于其他個(gè)人消費(fèi)。

總之，美國(guó)聯(lián)邦個(gè)人所得稅納稅人住房抵押貸款總額中，（作為夫妻聯(lián)合申報(bào)的納稅人）有110萬美元的貸款本金享受HMID優(yōu)惠，單身申報(bào)和夫妻分開申報(bào)者減半，此額度不按通脹指數(shù)調(diào)整。

二、HMID是一項(xiàng)對(duì)富人更友好的稅收優(yōu)惠

HMID并不是普惠的，總體上看，它對(duì)富有者、已經(jīng)有房且有貸者、希望小房換大房者、準(zhǔn)備買第二套房者，較為有利。而對(duì)貧窮的人、無房者、租房者、無力改善住房條件者較為不利。理由如下：

（一）享有稅前扣除權(quán)的抵押貸款額度過高，更方便高收入者從中受惠

從50年來全美及各地區(qū)住宅銷售價(jià)格可以看出，直到最近的2015年，美國(guó)住宅銷售平均價(jià)格均未超過50萬美元/套，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東北部地區(qū)自2014年起平均價(jià)格首次超過50萬美元。過去10年間，美國(guó)居民住宅銷售中間價(jià)約在24萬-30萬美元/套之間，平均價(jià)在27萬-36萬美元/套之間。

因此，稅法設(shè)定的110萬美元貸款限額對(duì)一生只買一處住宅的中下收入階層，是根本用不上的好處。反而是收入較高、有能力購(gòu)買第二居所的人，以及有能力購(gòu)買大面積住所的人，更有可能從中受惠。2012-2014年間的全部住宅抵押貸款中，超過50萬美元的只占3%①http://nlihc.org/sites/default/files/Rare-Occurrence_print.pdf，轉(zhuǎn)引自Crowley S. and Weiss E.（2016）。，事實(shí)表明，過高的上限確實(shí)更有可能惠及較高收入者。

（二）納稅義務(wù)大于零的門檻，將最低收入者排除出受益群體

此項(xiàng)優(yōu)惠只惠及納稅義務(wù)為正的納稅人，納稅義務(wù)小于零的納稅人無從受惠。這項(xiàng)限制不是在稅法條款中明確規(guī)定的，而是由特定的納稅程序所造成的。

所謂的稅前扣除（tax deduction），就是在計(jì)算個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得額的時(shí)候，從總收入中減去法定的免稅和稅前扣除部分，余下的所得額才是真正的稅基。通常低收入納稅人的年收入經(jīng)過減除之后，其應(yīng)納稅所得額為負(fù)，即無須納稅。例如，2014年家庭年入12 154美元以下者，屬于收入最低的10%人群，低于當(dāng)年夫妻聯(lián)合申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)扣除額。對(duì)這類人群來說，即使他們購(gòu)買了住房并且需要支付貸款利息，也不能從HMID中獲得補(bǔ)助，原因是他們根本無權(quán)要求利息稅前扣除。

（三）特定的扣除程序，將較低收入納稅人拒之門外

即使是納稅義務(wù)大于零的納稅人群體，也未必有權(quán)要求HMID，其是否有稅前扣除的權(quán)利取決于兩個(gè)條件：1.收入是否足夠高；2.是否用抵押貸款買了房。

美國(guó)國(guó)內(nèi)收入法典為納稅人提供了兩種可供選擇的個(gè)人費(fèi)用扣除方式，納稅人可以任選其一，但不允許兩種方式同時(shí)適用。一是標(biāo)準(zhǔn)扣除（standard deduction）。即根據(jù)納稅人的申報(bào)身份不同，分別允許其從調(diào)整后的毛收入（AGI）中扣除固定數(shù)額的個(gè)人費(fèi)用，剩余的部分即為應(yīng)納稅所得額。對(duì)所有選擇了標(biāo)準(zhǔn)扣除的納稅人來說，其稅前扣除額是統(tǒng)一的，不因其個(gè)人情況的差異而有區(qū)別（參見圖1）。二是分項(xiàng)扣除（itemized deduction）。大多數(shù)分項(xiàng)扣除的設(shè)立，都具有特定行為激勵(lì)的目的?，F(xiàn)行的分項(xiàng)扣除中，最常見的扣除項(xiàng)目有以下幾種：醫(yī)療支出、住房抵押貸款利息/投資利益支出、地產(chǎn)稅/州所得稅、慈善捐款、個(gè)人意外損失等，HMID就是其中之一。選擇適用分項(xiàng)扣除的納稅人，需要逐一申報(bào)扣除項(xiàng)目，扣除額的多少取決于每個(gè)納稅人的特定情況以及法律對(duì)扣除辦法、扣除限額等的規(guī)定。盡管原則上納稅人可以任選一種個(gè)人費(fèi)用扣除方式，但法律同時(shí)還規(guī)定，僅當(dāng)分項(xiàng)扣除之和大于標(biāo)準(zhǔn)扣除額時(shí)，納稅人才有權(quán)選擇前者。

因此，只有選擇分項(xiàng)扣除方式的納稅人，才有HMID的要求權(quán)。而選擇分項(xiàng)扣除的納稅人，往往是收入水平足夠高的人，他們的分項(xiàng)扣除額大于標(biāo)準(zhǔn)扣除額，如此選擇才較為劃算。其次，選擇了分項(xiàng)扣除的納稅人，必須同時(shí)以自住房進(jìn)行抵押貸款購(gòu)房才能成為受益人。如果沒有貸款買房，照樣不可能享有HMID的利益（參見圖1）。如此一來，一批較低收入者又被HMID拒之門外。

圖1 美國(guó)HMID的申請(qǐng)流程

（四）哪些人申請(qǐng)了HMID

經(jīng)過層層的篩選，哪些人會(huì)將成為潛在的受惠者呢？要成為受惠者，必須滿足上述要求HMID的條件，并且事實(shí)上提出了這項(xiàng)要求。讓我們先來看看事實(shí)上是哪些人申請(qǐng)了HMID，即HMID的要求權(quán)結(jié)構(gòu)。

Lowry （2014，參見表1）將納稅人按其調(diào)整后的總收入由低到高進(jìn)行分組，作者發(fā)現(xiàn)，年收入在20萬美元以上的人群中，申請(qǐng)分項(xiàng)扣除的占94%以上，收入越高，這一比例也越高；年收入100萬美元以上的納稅人，98%的人申請(qǐng)了分項(xiàng)扣除。相比之下，年收入5萬-10萬美元的納稅人，選擇分項(xiàng)扣除的僅占55%。年收入2萬-5萬美元的納稅人，不到四分之一（22%）的人選擇分項(xiàng)扣除；而年收入在2萬美元以下的納稅人，只有6%的人選擇分項(xiàng)扣除。

不是所有選擇了分項(xiàng)扣除的納稅人，都有資格申請(qǐng)HMID，還要取決于納稅人是否有尚未償還的住房抵押貸款。各收入組的組間比較也表明，越是高收入組的納稅人，申請(qǐng)HMID的比例也越高，年收入分別為1萬-2萬美元、2萬-5萬美元、5萬-10萬美元、10萬-20萬美元、20萬-25萬美元的各收入組中，申請(qǐng)HMID的人數(shù)所占比例分別是3%、15%、44%、55%、78%，然而，當(dāng)年收入超過25萬美元以后，申請(qǐng)HMID的比例遞減，說明他們有能力以自有資金購(gòu)置住房，而無需抵押貸款。即使是這樣，年收入百萬美元以上的納稅人中，申請(qǐng)HMID的仍占到62%，遠(yuǎn)高于中低收入者。可見，年收入在20萬-25萬美元之間的納稅人，運(yùn)用住房抵押貸款購(gòu)房并申請(qǐng)利息扣除的人數(shù)在各收入組中占比最大；但總體來講，收入水平越高，從分項(xiàng)扣除中獲益的絕對(duì)額（參見表1第4列）也越大，這解釋了為什么富有的納稅人偏向于選擇分項(xiàng)扣除而不是標(biāo)準(zhǔn)扣除。

表1 按調(diào)整后總收入分組的納稅人占比（ 2011年）

（五）HMID的實(shí)際受益結(jié)構(gòu)

Steuerle C. E， Harris B. H， McKernan S. M， et al.（2014）的微觀模擬結(jié)果顯示，若按納稅人年收入五等份分組，2013財(cái)政年度約690億美元的HMID中，最貧困的1/5納稅人僅受益0.1%，最富有的1/5納稅人受益高達(dá)71.7%（參見表2），Toder， E. J. （2013）得出了相似的結(jié)論。需要注意的是，另一項(xiàng)與自有住房相關(guān)的稅前扣除，即州和地方房產(chǎn)稅扣除，雖然規(guī)模小于HMID，但二者的分配結(jié)構(gòu)極為相似。

表2 稅式支出的規(guī)模與分配（ 2013年）

為了判斷HMID的收入分配效果，Gravelle & Hungerford（2012）計(jì)算了美國(guó)HMID作為一種稅式支出的Suite指數(shù)，其結(jié)果為-0.115，表明來自HMID的利益分配有利于較高收入組的納稅人，意味著該稅收措施具有收入分配上的累退性。Gordon and Kopczuk（2014）也指出，現(xiàn)行HMID違反了按能力課稅的原則，有悖于個(gè)人所得稅的再分配目標(biāo)。

三、聯(lián)邦政府為HMID支付了怎樣的代價(jià)

為了維持這項(xiàng)主要以中、高收入者為受益對(duì)象的住房稅收優(yōu)惠政策，聯(lián)邦政府支付了多大的代價(jià)呢？

美國(guó)官方就稅式支出的成本，提供了兩種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。其一是由白宮預(yù)算與管理辦公室（The Office of Management and Budget， OMB）在年度預(yù)算案中提供；另一種由國(guó)會(huì)稅收聯(lián)合委員會(huì)（The Joint Committee on Taxation，JCT）每年的稅式支出分析所提供。二者的統(tǒng)計(jì)方法和口徑略有區(qū)分，按OMB的統(tǒng)計(jì)，2014年聯(lián)邦政府總的稅式支出有169種，共計(jì)1.18萬億美元，其中HMID為1 015億美元。而按JCT的分析，2014年的稅式支出達(dá)200多項(xiàng)，共計(jì)亦為1.1萬多億美元，其中HMID為717億美元。無論按哪種統(tǒng)計(jì)，規(guī)模最大的前20項(xiàng)稅式支出之和占總數(shù)的90%以上。而自1996年以來，HMID就盤桓在政府稅式支出耗資最大的前三項(xiàng)之列（Gravelle & Hungerford，2012）。

關(guān)于未來的HMID支出，JCT 2015年12月做出的預(yù)測(cè)表明，2017年HMID支出將達(dá)到843億美元。在奧巴馬總統(tǒng)2017年度預(yù)算草案中， OMB估計(jì)2017年HMID花費(fèi)為686.1億美元，預(yù)計(jì)2025年將達(dá)到1 273.6億美元（Toder E， Turner，M. A.， Lim K，Getsinger， L.， 2010）。

HMID的間接成本遠(yuǎn)不止這些，其造成的稅制非中性對(duì)納稅人行為的扭曲，將大量生產(chǎn)性資源用于擴(kuò)大不必要的住房消費(fèi)，影響了正常的住房市場(chǎng)價(jià)格體系，并且引致了不公平的政策效果，相對(duì)于直接的支出壓力，間接的政策扭曲造成的負(fù)面效果更為持久和難以消除。

四、HMID是否有助于美國(guó)人民實(shí)現(xiàn)“住房夢(mèng)”

二戰(zhàn)以后，擁有自住房成為新的“美國(guó)夢(mèng)”的一部分。國(guó)會(huì)在1986年收入法典的立法說明中明確表示，保留HMID的目的是要促進(jìn)美國(guó)人民住房自有率的提高。在這之前，里根總統(tǒng)于1984年發(fā)表的有關(guān)稅改提案的演講中也強(qiáng)調(diào)，要維護(hù)HMID所象征的美國(guó)夢(mèng)（Morrow， 2012）。

從圖2可以看出，自1986年以來，美國(guó)住房自有率確實(shí)經(jīng)歷了一個(gè)上升的過程，特別是1995-2004這10年間，上升是非常明顯的，由此前的64%左右，上升到2004年的69%，但隨后又經(jīng)歷了迅速的下跌，回復(fù)到了63%左右的水平。雖然這期間住房自有率經(jīng)歷了起落，但這與HMID究竟有多大關(guān)系呢，一個(gè)基本的事實(shí)是，自1986年HMID正式入法以來，相關(guān)條款并無大的變動(dòng)，甚至未按通脹指數(shù)進(jìn)行調(diào)整過。

Morrow（2012）援引眾多國(guó)際比較研究結(jié)果認(rèn)為，尚無直接證據(jù)表明HMID促進(jìn)了以及在多大程度上促進(jìn)了住房自有率的提高。例如，近10年來美國(guó)與英國(guó)①英國(guó)的住房抵押貸款利息補(bǔ)助（SMI）是一種由政府提供、借出方要求（lender-claimed）、并以低于市場(chǎng)價(jià)格的低利率形式向第一居所購(gòu)房人提供的利息補(bǔ)貼。其總量只相當(dāng)于美國(guó)HMID的2/3。、澳大利亞、加拿大、新西蘭等國(guó)的住房自有率差別不大，均在65%-70%之間上下浮動(dòng)，但其他國(guó)家的稅法不提供類似美國(guó)HMID這樣的稅收優(yōu)惠。另一方面，同樣是實(shí)行HMID政策的國(guó)家，其住房自有率也相差甚遠(yuǎn)，例如瑞士，雖然也實(shí)行HMID政策，但其住房自有率2000年僅為28%，2014年上升到35%。其對(duì)美國(guó)各州的對(duì)比研究也表明，較高的稅前利息扣除并不必然導(dǎo)致高住房自有率。而對(duì)美國(guó)不同時(shí)期住房自有率與HMID政策的比對(duì)，同樣支持這一結(jié)論。

圖2

五、美國(guó)HMID的問題分析與改革提議

作為政府住房支持政策的工具之一，美國(guó)聯(lián)邦個(gè)人所得稅中的HMID并未發(fā)揮提高低收入者住房福利的功效，在提升美國(guó)居民的住房自有率方面，也沒有明顯的貢獻(xiàn)，其累退性還表明，它的稅后分配后果有違公平原則。因此，當(dāng)聯(lián)邦政府承受巨大赤字壓力時(shí)，出現(xiàn)要求改革HMID的呼聲就不難理解了。特別是2008年金融危機(jī)之后，美國(guó)財(cái)政面臨緊縮壓力，HMID在各項(xiàng)稅式支出中持續(xù)多年的高占比，受到越來越多的批評(píng)。人們質(zhì)疑聯(lián)邦政府以如此之大的代價(jià)，僅使少數(shù)高收入者受益的政策是否值得繼續(xù)下去？

（一）問題分析

提議中的變革方案都指向了HMID本身的設(shè)計(jì)問題，其中最主要的是對(duì)納稅人的不當(dāng)激勵(lì)。一個(gè)目標(biāo)定位于提高居民住房自有率的稅收工具，應(yīng)當(dāng)使那些原先買不起房的民眾因該政策的實(shí)施而買得起房。也就是說，它應(yīng)當(dāng)去影響低收入者或中低收入者的租買決策（rent or buy decision）。政策受益的目標(biāo)人群，應(yīng)該是那些有了HMID才買房，而沒有HMID則不買房的人。為此，最好的辦法是資助首付款、或者對(duì)未來的貸款利息給予一次性補(bǔ)助，以彌補(bǔ)其自有資金的不足，鼓勵(lì)其購(gòu)買自住房?，F(xiàn)行的HMID恰恰相反，沒有能力支付首付款的人享受不到其后的利息補(bǔ)貼，而只有那些付得起首付款的人、或者購(gòu)買行為不受HMID影響的納稅人，才是HMID政策的最大受益人。HMID的實(shí)施不能為廣大中低收入者“雪中送炭”，大量的研究證明，HMID對(duì)于擴(kuò)大住房自有率沒有發(fā)揮明確的促進(jìn)作用。

不過，HMID難以影響人們的租買決策，并不意味著它對(duì)納稅人的行為沒有影響。由于HMID對(duì)貸款后長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的利息給予固定數(shù)額的扣除，并且可扣除的額度高達(dá)100萬美元，這在美國(guó)的大多數(shù)地方都屬于高標(biāo)準(zhǔn)，因此，對(duì)于那些買得起房的人，它直接影響了他們“買大還是買小、貸多還是貸少”的決策，激勵(lì)民眾買大房子、多使用抵押貸款、少使用自有資金的行為。不僅如此，隨著房產(chǎn)的升值，其高出原始成本和債務(wù)的凈值部分，仍可作為抵押品獲得消費(fèi)貸款，這又為金融風(fēng)險(xiǎn)的暴發(fā)埋下了禍根。

不當(dāng)激勵(lì)帶來的最大后果，是致使其高度缺乏彈性。由于HMID的行為激勵(lì)模式迎合了傳統(tǒng)的強(qiáng)勢(shì)地產(chǎn)集團(tuán)的利益，因此，全國(guó)住宅建筑商協(xié)會(huì)、美國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)等持續(xù)鼓吹HMID如何成功地提升了美國(guó)人的住房自有率。以至于在今天的美國(guó)社會(huì)，HMID已成為一個(gè)政治符號(hào)，觸動(dòng)它就如同動(dòng)了人們的房產(chǎn)，捍衛(wèi)它就是捍衛(wèi)人們的住房夢(mèng)，變得極為敏感。過去10年以來，民主、共和兩黨赤字削減委員及其他智囊機(jī)構(gòu)、全美卓有名望的學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，都主張對(duì)HMID實(shí)施改革，然而其地位卻無法撼動(dòng)（Katz，2013）。

（二）改革提議

針對(duì)上述問題，當(dāng)前美國(guó)政界和學(xué)界出現(xiàn)了若干涉及HMID的改革提議，主要目標(biāo)一是要限制高收入者從HMID中受益，從而使其更公平；二是要縮減稅式支出，以擴(kuò)大稅基和應(yīng)對(duì)赤字；三是要簡(jiǎn)化稅制，提高管理和遵從效率。主要的改革提議如下：

1.保留現(xiàn)行HMID，并對(duì)其施以有限度的改革。例如，民主黨（2008年）曾主張以28%的個(gè)人所得稅稅率為界，適用此上稅級(jí)的納稅人，不再享有HMID利益。按當(dāng)年稅法，意味著年收入（AGI）25萬美元以上的夫妻聯(lián)合申報(bào)者和20萬美元以上的單身申報(bào)者，將因此受到影響，但該稅級(jí)以下的納稅人不受影響。

2.取消現(xiàn)行HMID，改稅前扣除法為稅收抵免法（a tax credit）。稅前扣除是對(duì)稅基的優(yōu)惠，減少的是應(yīng)納稅所得額，因此受益的人群必定是納稅義務(wù)大于零、達(dá)到了分項(xiàng)扣除的條件且確實(shí)申請(qǐng)了HMID的納稅人，三項(xiàng)條件缺一不可，受益的程度與其納稅人的最高邊際稅率相關(guān)。而稅收抵免是直接免除一定的應(yīng)納稅額，對(duì)所有納稅人都有效，并且受益的程度與納稅人的最高邊際稅率無關(guān)。稅收優(yōu)惠方法的變化，充分照顧了低收入納稅人特別是廣大應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)扣除無法享受HMID利益的人群。如果實(shí)行可返還的稅收抵免，則納稅義務(wù)小于抵免額的部分還可以作為補(bǔ)貼支付給納稅人，那么現(xiàn)制度下因年收入低未達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn)的納稅人，也可從中受益，其在收入分配方面的公平程度比HMID有極大的提高。

3.對(duì)貸款額設(shè)定上限。此類提議旨在限制高收入者從稅收優(yōu)惠中受益。多數(shù)提案都建議將準(zhǔn)予扣除利息或稅額抵免的貸款額降至30萬-50萬美元，有的提案還主張同時(shí)取消第二居所的利息扣除以及住房?jī)糁档盅嘿J款利息扣除。

六、對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅改革的啟示

中國(guó)當(dāng)下的個(gè)人所得稅改革，要不要引入自住房稅收優(yōu)惠措施、以什么方式來引入，這是值得深思的問題。上文對(duì)美國(guó)現(xiàn)行HMID制度的弊端分析表明，稅收政策在處理居民住房利息成本這個(gè)問題上，照樣學(xué)樣地跟著美國(guó)的政策走，恐有不妥。住房抵押貸款利息稅收優(yōu)惠只是個(gè)人所得稅制度以及整個(gè)稅收制度的一個(gè)組成部分，它的改革應(yīng)當(dāng)與個(gè)稅以及總體稅制改革的目標(biāo)相協(xié)調(diào)，并考慮到其他方面的連帶影響，因此，在政策制訂過程中應(yīng)當(dāng)明確：1.改革的目標(biāo)是什么，如何平衡相互沖突的目標(biāo)；在執(zhí)行過程中，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)受到哪些方面的掣肘？2.政府應(yīng)當(dāng)以怎樣的政策工具組合來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，稅收手段在其中應(yīng)發(fā)揮多大作用；3.通過怎樣的稅收工具設(shè)計(jì)，才能使其更好地發(fā)揮作用，并實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)；4.技術(shù)和管理上是否可行。

（一）目標(biāo)定位

每一項(xiàng)公共政策都應(yīng)有其明確的政策指向，或旨在推動(dòng)就業(yè)與增長(zhǎng)，或旨在促進(jìn)社會(huì)公平，或旨在穩(wěn)定貨幣，不一而足，那么，“住房抵押貸款利息稅前扣除”的目標(biāo)何在？在筆者看來，公平是首要的政策目標(biāo)。

住房抵押貸款利息稅前扣除雖然做得到對(duì)不同情況的納稅人區(qū)別對(duì)待，體現(xiàn)稅收負(fù)擔(dān)的縱向公平之意，但正如上文所示，其最終效果如何有賴于該政策工具如何設(shè)計(jì)，不同的設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)，其效果必然不同。因此，在稅法設(shè)計(jì)上認(rèn)真考慮“誰的公平”、“何種公平”，以及“如何實(shí)現(xiàn)公平”就顯得相當(dāng)重要。是全部納稅人之間的公平，還是全體公民間的公平？是居住權(quán)上的公平，還是房產(chǎn)所有權(quán)的公平？是著重化解現(xiàn)實(shí)存在的不公平，還是著重設(shè)計(jì)一個(gè)面向未來的全面的公平稅制？上述問題的抉擇是制訂一個(gè)切實(shí)可行的方案的基礎(chǔ)。

（二）沖突目標(biāo)間的平衡

實(shí)施類似HMID的政策，在房?jī)r(jià)高企的背景下，無疑有利于減輕購(gòu)房者負(fù)擔(dān)，有利于托舉房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)去庫(kù)存，同時(shí)也滿足當(dāng)前的減稅預(yù)期。然而這些無一不面臨著其他方面政策目標(biāo)的掣肘。

第一，近10年以來，我國(guó)各地房?jī)r(jià)飆漲，對(duì)于正在還款的購(gòu)房者，貸款利息稅前扣除無疑是雪中送炭，有利于減輕其財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。但是，對(duì)還款壓力減輕的預(yù)期，也將激勵(lì)更多的無房者加入購(gòu)房大軍，激勵(lì)有房者繼續(xù)購(gòu)房或改善住房，無疑給過熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)火上澆油。

第二，類似HMID政策的實(shí)施，短期內(nèi)于房地產(chǎn)去庫(kù)存目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是有利的。但在目前各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型難度重重的情況下，有可能誘發(fā)新一輪的房地產(chǎn)熱，這顯然不利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。

第三，房貸利息抵扣個(gè)稅政策是名符其實(shí)的減稅措施。然而從相對(duì)稅負(fù)看，這一措施也使已還清貸款的購(gòu)房族和無力購(gòu)房者的相對(duì)稅感有所提高，特別對(duì)后者更是如此，這將偏離住房公平和收入公平目標(biāo)。

因此，在當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)背景下，如何實(shí)現(xiàn)沖突目標(biāo)之間的平衡是對(duì)政策工具設(shè)計(jì)的一大挑戰(zhàn)。

（三）政策工具選擇

房貸利息作為一種成本，不構(gòu)成納稅人的收入，因此應(yīng)當(dāng)考慮在個(gè)人所得稅稅前扣除。但這種扣除如何體現(xiàn)、在多大程度上予以體現(xiàn)，仍是一個(gè)問題。目前至少有五種可供選擇的稅收干預(yù)方式：（1）將住房貸款利息作為免征額的一部分予以扣除；（2）作為標(biāo)準(zhǔn)扣除的一部分進(jìn)行扣除；（3）作為分項(xiàng)扣除的一部分進(jìn)行扣除；（4）采取稅額抵免的優(yōu)惠方式；（5）直接以財(cái)政支出的方式對(duì)購(gòu)房人進(jìn)行補(bǔ)助。選哪一種比較好，取決于政策目標(biāo)是什么。如果政策目標(biāo)是要讓中低收入群體買得起房，那稅前扣除就不如直接的稅額抵免，或者采取其他的非稅措施。例如一次性的購(gòu)房補(bǔ)貼，比稅前扣除更有利于低收入者，特別是那些尚未進(jìn)入個(gè)人所得稅納稅人行列的購(gòu)房者。

（四）技術(shù)和管理上的配套

技術(shù)和管理上的配套也十分必要。假如不引入稅額抵免或購(gòu)房補(bǔ)貼而采用HMID，那么政策細(xì)節(jié)的技術(shù)設(shè)計(jì)和后續(xù)管理都十分關(guān)鍵。是在工資薪金所得3 500元扣除之上繼續(xù)提高免征額呢，還是在3 500元之外，另設(shè)項(xiàng)目扣除。若另設(shè)項(xiàng)目扣除的話，如何處理其與免征額之間的關(guān)系，是二者并行適用，還是像美國(guó)那樣二者擇一？如二者擇一的話，必然要求在納稅人綜合收入基礎(chǔ)上確立免征額，那么，個(gè)人所得稅改革又能在多大程度上實(shí)現(xiàn)不同來源收入的綜合呢？這些都是需要認(rèn)真思考的問題。

基于上述各種考慮，筆者認(rèn)為，當(dāng)前在我國(guó)實(shí)施住房抵押貸款利息稅前扣除的政策目標(biāo)還不夠明確、政策成本還相對(duì)模糊，政策工具的選擇及其后果還不甚至明了，關(guān)于這一政策還缺乏相對(duì)扎實(shí)的前期研究和政策評(píng)估，目前推出實(shí)質(zhì)稅法條款的條件尚未滿足。因此，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)學(xué)術(shù)研究和政策論證，提高理論研究水平與調(diào)查研究分析能力，統(tǒng)籌與完整呈現(xiàn)各有關(guān)方面的利益分配，為今后政策的出臺(tái)和完善打好基礎(chǔ)。

[1] 《外國(guó)稅收征管法律譯本》組.《外國(guó)稅收征管法律譯本》[M ].北京：中國(guó)稅務(wù)出版社,2012.

[2] Crowley S., Weiss E., Mortgage Interest Deduction Reform，2016，http://nlihc.org/sites/default/files/2016AG_Chapter_3-3.pdf

[3] Gordon R H, Kopczuk W. The Choice of the Personal Income Tax Base [J]. Journal of Public Economics, 2014, 118: 97-110.

[4] Gravelle, J. G., & Hungerford, T. L. The Challenge of Individual Income Tax Reform: An Economic Analysis of Tax Base Broadening [J]. Congressional Research Service, 2012: 7-5700.

[5] Katz B. Reform the Mortgage Interest Deduction to Invest in Innovation and Advanced Industries [J]. Brookings: Quality, Independence, Impact. Np, nd Web, 2013, 22.

[6] Lowry, S. . Itemized Tax Deductions for Individuals: Data Analysis. 2014.Washington, DC: Congressional Research Service http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/key_workplace/1229/

[7] Morrow R N. Billions of Tax Dollars Spent Inflating the Housing Bubble: How and Why the Mortgage Interest Deduction Failed [J]. Fordham Journal of Corporate and Financial Law, 2012, 17(751).

[8] Pomerleau, K., Tax Foundation Fiscal Fact No. 486: 2016 Tax Brackets，2015. http://taxfoundation.org/article/2016-tax-brackets

[9] Steuerle C. E, Harris B. H, McKernan S. M, et al. Who Benefits from Asset-Building Tax Subsidies? Opportunity and Ownership Initiative Fact Sheet. The Urban Institute, September 2014. http://webarchive. urban.org/UploadedPDF/413241-Who-Benefits-from-Asset-Building-Tax-Subsidies.pdf

[10] Toder E J. Options to reform the home mortgage interest deduction [J]. Testimony before the House Committee on Ways and Means, Hearing on Tax Reform and Residential Real Estate, April, 25, 2013. http://docs.house.gov/meetings/WM/WM00/20130425/100763/ HHRG-113-WM00-Wstate-ToderE-20130425.pdf

[11] Toder E, Turner，M. A., Lim K, Getsinger, L. Reforming the Mortgage Interest Deduction. 2010. http://webarchive.urban.org/ publications/412099.html

[12] U.S. Census, Median and Average Sales Price of Houses Sold by Region, 2016 https://www.census.gov/construction/nrs/pdf/pricerega. pdf

American Home Mortgage Interest Deduction Is Not Feasible in China

Jun Ma

“Home mortgage interest deduction” is one of the lively discussed topics of China’s current personal income tax reform. Since similar tax provisions have been adopted by the United States for more than 100 years, this article analyzes the current situationspolicy objectives and main reform proposals of American home mortgage interest deduction system. Problems that have been observed in the U.S. tax practice including the heavy fiscal burden, the unfair beneficial structure, the improper incentive on taxpayers, institutional rigidity, etc. which serve as a reference for Chinese legislature.

Home mortgage interest deduction Tax deduction Tax credit Reform proposals

F817

A

2095-6126（2016）10-0062-07

* 本文是2014年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（第二批）“現(xiàn)代國(guó)家治理體系下我國(guó)稅制體系重構(gòu)研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：14ZDB132）

責(zé)任編輯：李業(yè)