文/曲雁羽/

糧食行政處罰案卷管理中不容忽視的幾個(gè)問(wèn)題

文/曲雁羽/

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求“行政機(jī)關(guān)要健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法的案卷。對(duì)公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書(shū)應(yīng)當(dāng)立卷歸檔?！?糧食行政處罰案卷管理應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照上述要求，并落實(shí)好以下三方面工作。

一、案卷材料要規(guī)范翔實(shí)

對(duì)涉糧違法行為實(shí)施行政處罰前，糧食執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)及依法享有的陳述和申辯權(quán)利，并按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定的簡(jiǎn)易程序、一般程序、聽(tīng)證程序?qū)嵤┨幜P，同時(shí)做好適用不同處罰程序案卷的整理和歸檔工作。案卷內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括卷宗、目錄、檢查通知書(shū)、檢查登記表、案件討論記錄、案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告、行政處罰事先告知書(shū)、聽(tīng)證告知書(shū)、行政處罰決定書(shū)及銀行繳款票據(jù)等。

（一）簡(jiǎn)易程序案卷歸檔材料。簡(jiǎn)易程序只適用于當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定，是“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)”的涉糧違法案件，處罰額度“對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款”或者警告的行政處罰的。簡(jiǎn)易程序案卷歸檔材料應(yīng)當(dāng)有卷宗、目錄、檢查登記表、當(dāng)場(chǎng)處罰決定書(shū)及銀行繳款單。

（二）一般程序案卷歸檔材料。一般程序行政處罰應(yīng)當(dāng)制作詢問(wèn)或者檢查筆錄，案件調(diào)查終結(jié)后，根據(jù)案件情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，應(yīng)當(dāng)集體討論決定。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人所具有的陳述或者申辯的權(quán)利。鑒于此，對(duì)于一般程序的涉糧行政處罰案卷應(yīng)當(dāng)有卷宗、目錄、檢查通知書(shū)、檢查記錄、調(diào)查終結(jié)報(bào)告、案件討論記錄、行政處罰事先告知書(shū)、行政處罰決定書(shū)及銀行繳款票據(jù)等。

（三）聽(tīng)證程序案卷歸檔材料。聽(tīng)證程序的行政處罰是指作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰。對(duì)于糧食執(zhí)法而言，當(dāng)擬作出吊銷《糧食收購(gòu)許可證》或較大數(shù)額罰款時(shí)，必須告知行政管理相對(duì)人具有聽(tīng)證權(quán)利。關(guān)于較大數(shù)額罰款具體標(biāo)準(zhǔn)，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定各省（直轄市、自治區(qū)）結(jié)合實(shí)際制定。如吉林省人民政府《關(guān)于行政處罰聽(tīng)證范圍中“較大數(shù)額罰款”數(shù)額的規(guī)定》中明確，“對(duì)個(gè)人處以1000元以上罰款的，對(duì)法人或者其他組織處以5000元以上罰款的”，當(dāng)事人提出申請(qǐng)要求聽(tīng)證的，糧食管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，并制作聽(tīng)證筆錄。鑒于此，聽(tīng)證程序案卷，除了具備一般程序案卷所需的材料外，還應(yīng)當(dāng)有行政管理相對(duì)人的聽(tīng)證申請(qǐng)書(shū)及聽(tīng)證會(huì)議制作的筆錄。

其他特殊情況，如行政管理相對(duì)人對(duì)糧食行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定不服，并提起申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，相關(guān)材料也要一并歸檔。

二、案卷保管期限要合理把握

依據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院各部門(mén)經(jīng)國(guó)家檔案局同意，省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門(mén)經(jīng)本級(jí)人民政府檔案行政管理部門(mén)同意，可以制定本系統(tǒng)專業(yè)檔案的具體管理制度和辦法。”從我國(guó)目前的情況看，國(guó)家及省級(jí)糧食部門(mén)尚沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于糧食執(zhí)法案卷保管期限的具體規(guī)定。如何確定保管年限，筆者認(rèn)為最低保管年限應(yīng)在5年以上。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十六條第二款規(guī)定 “因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為做出之日起超過(guò)20年，其他案件自行政行為做出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理。” 糧食行政處罰案件屬于“其他案件”范疇。雖然《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》有行政管理相對(duì)人“可以自知道該具體行政行為之日”及“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道做出行政行為之日”起，60日內(nèi)提起行政復(fù)議，或6個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟的規(guī)定，但這里的時(shí)限是保護(hù)行政管理相對(duì)人的正常訴訟時(shí)限，一旦出現(xiàn)訴訟例外情況亦不能忽略。如行政管理相對(duì)人“因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)”，盡管此種例外并不多見(jiàn)，但司法實(shí)踐中確實(shí)存在，因此，合理掌握案卷保管期限對(duì)糧食執(zhí)法來(lái)說(shuō)非常重要。

三、案卷監(jiān)管要提檔升級(jí)

應(yīng)當(dāng)建立行政執(zhí)法案卷互查制度，推進(jìn)案卷管理提檔升級(jí)。行政執(zhí)法案卷互查制度作為“行政機(jī)關(guān)的一種事后、內(nèi)部行政執(zhí)法監(jiān)督，主要是通過(guò)對(duì)案卷的評(píng)比檢查，反映并體現(xiàn)行政執(zhí)法活動(dòng)的過(guò)程、結(jié)果和執(zhí)法水平、執(zhí)法質(zhì)量的高低”，最終實(shí)現(xiàn)提升行政執(zhí)法水平的目標(biāo)。建議國(guó)家及省級(jí)糧食部門(mén)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，研究制定糧食執(zhí)法案卷管理指導(dǎo)意見(jiàn)，明確案卷的保管機(jī)構(gòu)、保管年限及具體獎(jiǎng)懲措施等。各省、各市州間通過(guò)案卷互查，能夠增加糧食行政執(zhí)法行為透明度，督促行政執(zhí)法人員以積極、審慎的態(tài)度，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，嚴(yán)格依法行政，規(guī)范行政，以免事后被追責(zé)。

（作者單位：吉林省吉林市糧食局）