劉長松

[摘 要]近30年來我國城市化快速發(fā)展，土地利用發(fā)生了巨大變化，對城市空間形態(tài)、能源消費(fèi)、交通出行、生態(tài)環(huán)境等均產(chǎn)生了較大影響，同時(shí)推動(dòng)城市碳排放快速增長。為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的低碳發(fā)展，土地利用的低碳化管理十分重要。本文通過分析城市化進(jìn)程中土地利用變化規(guī)律，結(jié)合城市空間結(jié)構(gòu)和土地利用對碳排放的影響評估，在總結(jié)中國城市化進(jìn)程中土地利用存在問題的基礎(chǔ)上，從土地可持續(xù)利用角度提出了促進(jìn)城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展的政策措施。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；土地利用；規(guī)劃體系；低碳發(fā)展

土地利用是目前我國城市化進(jìn)程中面臨的重要問題。隨著城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國土地利用發(fā)生了較大變化，突出表現(xiàn)為：城市發(fā)展以外延擴(kuò)展為主，土地利用不合理引發(fā)“城市病”，城市交通擁堵、生態(tài)環(huán)境問題日益突出，城市碳排放迅速增長。IPCC第五次評估報(bào)告提出，土地利用變化是除工業(yè)部門之外最大的排放源，不同的土地利用方式，其碳排放強(qiáng)度存在較大差異①。因此，土地利用對實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展非常關(guān)鍵，亟需通過規(guī)劃引導(dǎo)、政策配套來優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，推動(dòng)形成城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展的土地利用格局。

一、城市化發(fā)展與土地利用變化規(guī)律研究

（一）城市化的理論內(nèi)涵與發(fā)展規(guī)律

城市化源于18世紀(jì)后半期歐洲的工業(yè)革命。目前對城市化內(nèi)涵的歸納主要有：一是人口的城市化，指人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移和聚集，居住在城市地區(qū)的人口比重上升的現(xiàn)象；二是土地的城市化，指城市數(shù)量和地域范圍不斷擴(kuò)大，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和人口日益集中化；三是產(chǎn)業(yè)的城市化，指各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)要素向城市集聚，包括農(nóng)村勞動(dòng)力向城市第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資及其技術(shù)、生產(chǎn)能力向城市集聚；四是生活方式的城市化，指人們的行為方式、價(jià)值觀念、生活方式由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)化的過程。

從發(fā)達(dá)國家城市化的發(fā)展歷程來看，主要具有以下規(guī)律：

一是城市化發(fā)展的階段性規(guī)律。城市化進(jìn)程要經(jīng)歷起步、發(fā)展、成熟三個(gè)階段，全過程呈“S”型曲線，即諾瑟姆曲線。第一階段為城市化起步階段，即城市人口低于30%，城市化進(jìn)程緩慢；第二階段為城市化加速發(fā)展階段，城市人口超過30%，城市化進(jìn)程迅速加快；第三階段為城市化停滯階段，城市人口超過70%，城市化進(jìn)程停滯或下降。從實(shí)踐來看，我國的土地城市化快于人口城市化，產(chǎn)業(yè)城市化和生活方式的城市化比較落后。城市化的階段性規(guī)律要求城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策要符合城市化進(jìn)程所處的階段，實(shí)施符合該階段的城市化發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)，城市發(fā)展的階段性規(guī)律以及不同區(qū)域生產(chǎn)要素條件的差異，也導(dǎo)致了城市化的區(qū)域差異。

二是城市化的非均衡發(fā)展規(guī)律。從世界范圍內(nèi)不同地區(qū)、不同國家城市化的發(fā)展歷程可以看出，大城市在城市化進(jìn)程中的發(fā)展優(yōu)勢較為突出，體現(xiàn)為大城市人口流入增加，大城市在城市總體規(guī)模中所占比例上升，原因在于大城市在資金、人才、信息、交通、市場、管理和效率等方面比中小城市具有更大優(yōu)勢。該規(guī)律反映了目前世界城市化整體的發(fā)展趨勢，也是城市化加速發(fā)展階段的規(guī)律，并不貫穿城市化發(fā)展的全過程。

三是城市化與產(chǎn)業(yè)化互動(dòng)發(fā)展規(guī)律。城市化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展互為前提，相互促進(jìn)。一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的提升為城市化深入發(fā)展提供了各種物質(zhì)技術(shù)條件和社會(huì)條件；另一方面，城市化的聚集效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低了產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（二）城市土地利用的主要影響因素

土地是城市化的載體，城市化進(jìn)程與土地利用密切相關(guān)。城市化發(fā)展必然對土地利用變化產(chǎn)生影響，二者互為因果、相互推動(dòng)。一方面，土地利用的城市化自身就是城市化的重要內(nèi)容。從土地利用方面來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程就是土地利用變化的過程，也是促進(jìn)土地使用率、土地利用集約度不斷提高的過程。另一方面，城市化又是推動(dòng)土地利用變化的重要因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步引發(fā)土地利用發(fā)生較大變化。主要表現(xiàn)為：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)土地利用變化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起土地利用總量和結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，主要包括：（1）城市化快速發(fā)展階段，建設(shè)用地需求增長速度較快，更多的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，土地利用結(jié)構(gòu)變化較大。（2）城市用地增加與功能調(diào)整是土地利用重要的變化趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)水平的提高，人們對食物的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量有了更高要求，促進(jìn)高產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)種植業(yè)、畜牧業(yè)和林果業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整。除了食物消費(fèi)外，人們對住房、能源、交通、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和生活消費(fèi)需求等也不斷提高，這必然帶來與此相關(guān)的土地資源需求。隨著生活水平的進(jìn)一步提升，社會(huì)公眾對美好舒適生活以及良好的生態(tài)環(huán)境需求增加，同時(shí)，停車場、度假別墅、旅游用地、環(huán)境保護(hù)用地需求等應(yīng)運(yùn)而生。要持續(xù)滿足經(jīng)濟(jì)增長對土地資源的需求，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，城市化進(jìn)程中區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展必須以土地可持續(xù)利用為基礎(chǔ)。

二是人口集聚導(dǎo)致土地利用變化。（1）人口數(shù)量增長對土地利用變化具有較大影響，導(dǎo)致居住用地增加和土地利用系統(tǒng)輸出產(chǎn)品需求量增加。人口密度與耕地比例、城鎮(zhèn)用地比例、牧草地比例、林地比例顯著相關(guān)。增加輸出產(chǎn)品需要提高土地利用強(qiáng)度，會(huì)帶來土地退化、環(huán)境質(zhì)量降低等問題，進(jìn)而影響土地利用格局。（2）人口由農(nóng)村向城市遷移對土地利用變化也有較大影響。隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，必然帶來土地由農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地相對減少，人口因素是導(dǎo)致土地利用變化的主導(dǎo)因素。

三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級引發(fā)土地利用變化。產(chǎn)業(yè)發(fā)展和聚集是城市化的重要依托，第二、三產(chǎn)業(yè)比重的提升有利于提高城市化率。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化會(huì)導(dǎo)致土地利用變化：各產(chǎn)業(yè)部門土地生產(chǎn)率、利用率不同，一定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成了相應(yīng)的土地利用結(jié)構(gòu)。前工業(yè)化階段，第一產(chǎn)業(yè)占比重大，土地利用以農(nóng)業(yè)用地為主，城市和工礦交通用地占地占比較小。隨著城市化和工業(yè)化的加速發(fā)展，農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)用地逐步減少，城市建設(shè)用地則不斷擴(kuò)大，這個(gè)過程一直要持續(xù)到后工業(yè)化社會(huì)，工業(yè)用地增長逐步穩(wěn)定下來，交通和居住、旅游用地比重繼續(xù)增加①。

四是技術(shù)進(jìn)步引發(fā)土地利用變化。技術(shù)發(fā)展水平和應(yīng)用程度將直接影響土地利用的廣度和深度，技術(shù)進(jìn)步也將帶來土地利用格局的變化。土地利用由“粗放型”向“集約型”轉(zhuǎn)變，主要依靠技術(shù)進(jìn)步和加強(qiáng)管理，提高土地利用集約程度，避免和減少土地開發(fā)利用對環(huán)境的破壞?？茖W(xué)技術(shù)的進(jìn)步，能夠提高土地集約利用的程度，增加相同土地投入的產(chǎn)出；通過生態(tài)農(nóng)業(yè)和工業(yè)土地開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地利用的良性生態(tài)循環(huán)。

（三）城市化進(jìn)程中的土地利用變化規(guī)律

城市化進(jìn)程中的土地利用變化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整；二是土地利用集約程度的提高。城市化進(jìn)程中不同階段土地利用變化的主要規(guī)律如下：

起步階段：城市空間初期蔓延。城市化加速發(fā)展，工業(yè)化和城市化相互推動(dòng)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口比重急劇增加，城市空間開始向周邊地區(qū)蔓延，工業(yè)用地大幅增加，建設(shè)用地占用耕地的用地方式最為明顯。

發(fā)展階段：城市空間加速擴(kuò)張。隨著城市化聚集效應(yīng)的提升，大量農(nóng)業(yè)人口流入城市，人口城市化進(jìn)程加快，居住用地需求大幅增加，城市新城建設(shè)加速。國家和地區(qū)層面的人口政策、戶籍制度、土地制度、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等將對城市化水平產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，進(jìn)而影響土地利用格局。

成熟階段：城市空間優(yōu)化提升。隨著城市集聚規(guī)模進(jìn)一步提升，城市土地利用面臨的問題日益突出，一方面城市要支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型，另一方面要滿足城市居民日益多樣的消費(fèi)需求化。土地利用向新型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)用地傾斜，城市休閑用地、生態(tài)用地占比不斷提高①。

二、城市空間結(jié)構(gòu)、土地利用對碳排放的影響

（一）典型的城市空間結(jié)構(gòu)和城市碳排放

城市空間結(jié)構(gòu)、土地利用對城市交通需求具有較大影響。一般來說，單中心、蔓延型的城市空間結(jié)構(gòu)導(dǎo)致交通需求量大，相應(yīng)地城市碳排放規(guī)模也比較大；多中心、緊湊型的城市空間結(jié)構(gòu)有利于實(shí)現(xiàn)職住平衡，減少城市交通出行，進(jìn)而降低城市碳排放。

第一，單中心、蔓延型的城市空間結(jié)構(gòu)。它們主要有同心圓模式和扇形模式。同心圓模式反映了一元結(jié)構(gòu)城市的特點(diǎn)，較少考慮城市交通的作用。同心圓模式類似于我國國內(nèi)城市建設(shè)熱衷的城市環(huán)線建設(shè)，俗稱“攤大餅”。扇形模式考慮了交通作用對城市功能區(qū)的影響，高租金的住宅區(qū)不再是呈圓環(huán)狀分布，而是呈扇形向外發(fā)展。扇形模式類似于國內(nèi)城市核心區(qū)加衛(wèi)星城的發(fā)展方式，通過發(fā)揮輻射狀交通線路的作用。在衛(wèi)星城吸納就業(yè)能力尚不完善之前，扇形模式的遠(yuǎn)郊區(qū)就形成了中國城市化進(jìn)程中的“睡城”模式及“潮汐”客流，一方面給城市交通造成了巨大壓力，另一方面也加劇了城市社會(huì)的分化。

第二，多中心、緊湊型的城市空間結(jié)構(gòu)。多核心的空間結(jié)構(gòu)考慮了較多的因素，涉及城市地域發(fā)展的多元結(jié)構(gòu)，與城市實(shí)際發(fā)展比較接近。其缺點(diǎn)在于對城市多個(gè)核心間的職能聯(lián)系和不同等級的核心在城市總體發(fā)展中的地位重視不夠，尚不足以解釋城市內(nèi)部的結(jié)構(gòu)形態(tài)。多核心模式是城市化發(fā)展的理想目標(biāo)，城市出現(xiàn)多核心，有利于避免單中心模式下巨大的交通出行需求。多核心之間通過相互競爭，有利于提高城市運(yùn)行效率。

（二）不同土地利用方式對碳排放的影響

一是農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換導(dǎo)致碳排放增長。中國快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程，導(dǎo)致不斷有大量的農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。這個(gè)過程中，一方面，植被對空氣中碳的固化作用大大減弱，土壤對有機(jī)碳的固化吸收作用也下降；另一方面，建設(shè)用地承載的生產(chǎn)與生活成為新的排放源，兩者相互疊加，導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地碳排放量大幅增加。因此，為減少碳排放，應(yīng)限制建設(shè)用地的過度擴(kuò)張。

二是農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化對碳排放具有較大影響。農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部轉(zhuǎn)化主要指自然或半自然覆被類型如森林、草地、農(nóng)田、濕地之間的相互轉(zhuǎn)化，包括森林向農(nóng)田、濕地向農(nóng)田以及農(nóng)田向森林和草地的轉(zhuǎn)化。森林生態(tài)系統(tǒng)是最大的陸地碳庫，森林生態(tài)系統(tǒng)的地上植被和地下根系生物量均顯著高于農(nóng)田，森林向農(nóng)田轉(zhuǎn)化的過程表現(xiàn)出顯著的碳源效應(yīng)。

三是建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化對碳排放具有較大影響。建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化指第二、三產(chǎn)業(yè)用地配置變化。不同用地類型所承載的不同產(chǎn)業(yè)的能源消耗水平存在較大差異，其碳排放量也存在顯著差別。相對而言，第二產(chǎn)業(yè)是物質(zhì)生產(chǎn)部門，高能耗、高污染、高排放的行業(yè)特征導(dǎo)致其成為碳排放的主要來源，特別是重工業(yè)生產(chǎn)；第三產(chǎn)業(yè)是非物質(zhì)生產(chǎn)部門，能耗需求小于第二產(chǎn)業(yè)，碳排放量較小。二產(chǎn)用地向三產(chǎn)轉(zhuǎn)變一定程度上會(huì)降低碳排放量，但不同區(qū)域、不同發(fā)展階段存在一定差異；除“退二進(jìn)三”外，提高二產(chǎn)的能源利用效率也是減碳的重要途徑。

三、中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地利用存在的問題

（一）城市化快速發(fā)展導(dǎo)致“城市病”問題凸顯

近30年來我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。1978—2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展階段，大量人口涌入城市，為滿足城市建設(shè)需求，農(nóng)田、綠地和濕地水域不斷縮小，建設(shè)用地持續(xù)擴(kuò)張，城市發(fā)展導(dǎo)致糧食安全、生態(tài)環(huán)境、交通出行、碳排放等形勢十分嚴(yán)峻，城市發(fā)展的區(qū)域差距不斷擴(kuò)大，城市化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐不足，城市可持續(xù)發(fā)展受到一系列因素制約。

（二）土地利用變化推動(dòng)城市碳排放迅速增長

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化過程中土地利用不合理的問題十分突出，主要表現(xiàn)為：

一是城市建設(shè)用地大幅增長，全國耕地面積不斷減少。城市建設(shè)大量占用土地和耕地，土地利用結(jié)構(gòu)不合理和利用率低下等，導(dǎo)致城市邊界不斷擴(kuò)展和蔓延，城市密度持續(xù)降低。我國城市建設(shè)用地總量僅在2003—2012年就擴(kuò)大了60%，從1979年開始改革開放到2008年間，全國耕地總面積減少1300萬公頃。過去城市擴(kuò)張速度超過了人口增長速度，使城市平均人口密度在過去10年間降低約25%①。碳排放強(qiáng)度較低的大量農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袇^(qū)域，不僅喪失了原有植被和土壤的碳匯功能，也大大提高了城市交通和建筑碳排放。

二是土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度。20紀(jì)90年代中期以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)的速度。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，從2000年到2014年，全國城市建成區(qū)面積從2.24萬平方公里增加到4.98萬平方公里，增幅為122%。同期，全國城鎮(zhèn)人口由4.6億增長到7.5億，增幅為63%②。土地快速城市化引發(fā)土地利用效率不高，加劇城市碳排放問題。

三是土地利用變化推動(dòng)城市碳排放迅速增長。土地利用方式不同，其碳排放強(qiáng)度也不同，通常農(nóng)業(yè)用地碳排放強(qiáng)度遠(yuǎn)低于工業(yè)用地，而居民點(diǎn)用地、交通用地碳排放強(qiáng)度較高。城市用地在擴(kuò)張的同時(shí)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程導(dǎo)致碳排放大幅增加。建設(shè)用地結(jié)構(gòu)及集約利用程度也對碳排放具有較大影響。道路、建筑以及各類城市基礎(chǔ)設(shè)施使用的建筑材料具有很大的隱含碳排放，基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營和使用也會(huì)持續(xù)產(chǎn)生碳排放。

（三）城市交通與建筑部門能耗碳排放迅速增加

城市發(fā)展中進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)，城市交通機(jī)動(dòng)化出行比例不斷提高，推動(dòng)城市交通和建筑用能和碳排放迅速增加。一是城市規(guī)劃不合理與低密度開發(fā)推動(dòng)城市交通能耗和碳排放快速增長。城市交通與土地利用方式密切相關(guān)，機(jī)動(dòng)化主導(dǎo)的城市發(fā)展模式和道路建設(shè)引導(dǎo)的城市擴(kuò)張，城市交通中機(jī)動(dòng)化出行比例迅速提高，慢行交通日益衰落，全國機(jī)動(dòng)車保有量和使用強(qiáng)度快速增加，中國已經(jīng)從“自行車大國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌嚧髧?，?980年到2010年，機(jī)動(dòng)車保有量增長近100倍。2009年，中國首次成為世界最大的汽車生產(chǎn)和銷售國，2015年底全國機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)2.79億輛。持續(xù)快速的機(jī)動(dòng)化進(jìn)程，引發(fā)全國范圍內(nèi)城市交通擁堵和空氣污染。城市交通機(jī)動(dòng)化比例的提高源于一系列因素，但其根源在于不合理的土地利用方式。低密度的土地開發(fā)，機(jī)械的功能分區(qū)，導(dǎo)致城市無序蔓延，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資大量增加，交通部門容易陷入“高碳鎖定”，這些因素共同推動(dòng)交通部門碳排放迅速增加。目前，交通部門占全國碳排放總量的23%左右，并且未來仍保持高速增長態(tài)勢。

二是城市新建建筑面積大幅擴(kuò)張，建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致建筑部門碳排放快速增長。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市照明、供暖和制冷等能源服務(wù)需求快速增加，推動(dòng)建筑用能和碳排放較快增長。過去10年中，中國平均每年新建成的房屋面積達(dá)2.6億平方米，且多數(shù)建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)不高。中國287個(gè)地級及以上的城市能源消耗約占全國總能耗的56%，CO2排放占比達(dá)到59%①。建筑部門節(jié)能、減碳和提高能源使用效率具有較大潛力。

（四）土地利用變化缺乏有效管控措施

目前，我國正處于城市化加速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)逐步過渡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在進(jìn)行升級換代，各種新型業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)。隨著第三產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，土地利用結(jié)構(gòu)將隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而出現(xiàn)較大變化。但是，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用變化缺乏有效管控措施。與國外單一的空間規(guī)劃體系不同，中國屬“多規(guī)并行”的規(guī)劃體系：國家發(fā)改委編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；住建部編制城鄉(xiāng)規(guī)劃；國土資源部編制土地利用規(guī)劃；環(huán)保部編制生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，等等。由于不同規(guī)劃依據(jù)、目標(biāo)、手段、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施期限等的不同，導(dǎo)致不同部門的規(guī)劃時(shí)常會(huì)存在交叉、重疊、脫節(jié)、矛盾甚至沖突的現(xiàn)象，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮各項(xiàng)用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用，也難以實(shí)現(xiàn)土地資源的高效、集約、統(tǒng)籌利用。

四、通過土地可持續(xù)利用推動(dòng)城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展

（一）充分發(fā)揮規(guī)劃體系對土地利用的引導(dǎo)作用

一是強(qiáng)化規(guī)劃體系對城市土地利用和低碳發(fā)展的導(dǎo)向作用。將低碳規(guī)劃理念貫穿至城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和管理的全過程。加強(qiáng)城市低碳發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化城市組團(tuán)和功能布局，提高建成區(qū)人口密度和基礎(chǔ)設(shè)施使用效率，進(jìn)一步降低城市遠(yuǎn)距離交通出行需求②。

二是推動(dòng)“多規(guī)合一”工作，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等編制的協(xié)調(diào)與溝通，加強(qiáng)規(guī)劃銜接，進(jìn)一步提高規(guī)劃體系對城市土地高效開發(fā)利用的指導(dǎo)性和約束性。

三是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托，其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局。建立城市群低碳發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化城市低碳化建設(shè)和管理。

（二）倡導(dǎo)緊湊、混合的城市發(fā)展形態(tài)，提高土地集約利用水平

一是踐行“精明增長”理念，實(shí)現(xiàn)土地集約利用。合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，最大程度上減少耕地占用，切實(shí)降低土地利用變化造成的碳排放增長，有效控制人均城市建設(shè)用地規(guī)模，確保實(shí)現(xiàn)2020年人均城市建設(shè)用地不超過100平方米。從城市規(guī)劃、城市管理和理念引導(dǎo)方面積極推進(jìn)城市慢行交通發(fā)展，確保實(shí)現(xiàn)2020年百萬人口以上大城市公共交通出行比例要達(dá)到60%規(guī)劃目標(biāo)①。

二是倡導(dǎo)緊湊混合的土地開發(fā)利用模式。通過執(zhí)行適當(dāng)?shù)恼吆蛧?yán)格的功能分區(qū)規(guī)則，倡導(dǎo)緊湊混合的土地開發(fā)利用模式，增加城市用地功能的復(fù)合性，降低居民交通出行碳排放②。建立與低碳城市相應(yīng)的土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)模、方式和布局，確保實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施發(fā)展目標(biāo)，即2020年人均住房面積32.9平方米，人均道路面積14.4平方米，人均公園綠地面積12.3平方米③。

三是通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)推動(dòng)城市用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。城市化是導(dǎo)致土地利用變化的主要因素，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、舊城改造、建設(shè)CBD商務(wù)區(qū)等推動(dòng)城市用地空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，在現(xiàn)有城區(qū)的近鄰區(qū)域設(shè)置緊湊型次中心，最大程度減少耕地占用，提高公共設(shè)施和服務(wù)的利用效率，減少新城區(qū)與老城區(qū)之間的遠(yuǎn)距離交通產(chǎn)生的能源消耗和碳排放。

（三）建立低碳交通體系，提高城市公共交通和慢行交通出行比例

推動(dòng)城市交通規(guī)劃理念從機(jī)動(dòng)出行向公共交通和慢行交通轉(zhuǎn)變，建立低碳交通體系。從城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理和城市運(yùn)營等方面積極推進(jìn)城市公共交通和慢行交通發(fā)展：一是加強(qiáng)城市公共交通以及慢行交通系統(tǒng)建設(shè)，通過交通需求管理扭轉(zhuǎn)城市小汽車使用迅速增長的態(tài)勢；二是按照城市規(guī)模和城市發(fā)展階段，實(shí)施差異化公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略；三是進(jìn)一步完善公共交通系統(tǒng)，提升公共交通服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)公共交通與自行車、步行及其他低碳交通模式換乘和整合，提高公共交通的效率、便利度和可獲得性。

（四）優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，探索低碳城鎮(zhèn)化新途徑

低碳城鎮(zhèn)化對土地利用提出了更高要求：一是根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)、發(fā)展階段及土地資源稟賦和土地利用的主要方向，來合理安排土地利用結(jié)構(gòu)；二是加強(qiáng)土地節(jié)約和集約利用，控制建設(shè)用地規(guī)劃，通過合理組織土地利用，提高土地利用效率和效益；三是注重土地的合理布局，在城市建設(shè)用地和企業(yè)用地布局中，按照生態(tài)學(xué)原理，合理安排建設(shè)用地和工業(yè)用地布局，形成高效循環(huán)和低碳排放為特征的低碳產(chǎn)業(yè)體系；四是土地利用方面，重點(diǎn)考慮土地生態(tài)功能的保護(hù)與提高，減少生態(tài)脆弱區(qū)的土地利用強(qiáng)度，同時(shí)注重農(nóng)業(yè)用地的用養(yǎng)結(jié)合和礦區(qū)生態(tài)的恢復(fù)；五是通過對未充分利用的土地進(jìn)行合理規(guī)劃、優(yōu)化配置、集約利用和集中整治，包括舊城改造、廢棄地復(fù)墾、居民點(diǎn)整理和生態(tài)低碳工業(yè)園建設(shè)，提高土地利用效率。

（五）提高土地利用效率，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，中國城市發(fā)展仍然是以外延方式為主，土地潛力尚未得到充分挖掘，今后要采取多種措施提高土地利用效率，構(gòu)建城市綠色生態(tài)系統(tǒng)，提高人居環(huán)境質(zhì)量。主要措施包括：一是改變單一用地功能為混合用地功能；二是實(shí)現(xiàn)土地合理置換，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率；三是統(tǒng)籌規(guī)劃新城建設(shè)，合理確定開發(fā)利用規(guī)模和布局，以及農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的利用結(jié)構(gòu)；四是加大土地整治力度，增加土地存量。

（感謝專家的匿名審稿意見。文責(zé)自負(fù)。）