徐玲++王萍

摘 要：針對(duì)2005年至2015年網(wǎng)絡(luò)上曝光的36個(gè)典型違規(guī)公文，從違規(guī)公文的制發(fā)機(jī)構(gòu)、發(fā)生地區(qū)、類型及處理結(jié)果等方面進(jìn)行分析。簡(jiǎn)要分析我國(guó)近10年來(lái)公文亂象的原因，并試提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公文；違規(guī)；亂象；研究

1 引言

公文，是被民眾尊稱為紅頭文件，是行政機(jī)關(guān)上聯(lián)下達(dá)、進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的重要工具，是具有極強(qiáng)“法定效力”和“規(guī)范體式”的公務(wù)文書。原本該嚴(yán)肅權(quán)威的政府公文，近年來(lái)卻屢次被曝出違規(guī)，造成不良社會(huì)影響，引起百姓強(qiáng)烈熱議，極大損害了政府的公信力和形象。

2 36個(gè)典型違規(guī)公文的分析

網(wǎng)絡(luò)曝光的違規(guī)公文，在公眾中的影響較大，對(duì)公文亂象研究的指導(dǎo)性較強(qiáng)。筆者以“違法、違規(guī)、公文、紅頭文件”為關(guān)鍵詞交替變化進(jìn)行檢索，選擇人民網(wǎng)等主流新聞網(wǎng)報(bào)道的，并在社會(huì)上引起了熱議和記者調(diào)查的問(wèn)題公文事件，整理出了近10年的問(wèn)題公文事件，受篇幅限制，大致整理如下：

2015年：陜西彬縣發(fā)文為失火超市募捐、四川一公安隊(duì)長(zhǎng)發(fā)公文受賄1500萬(wàn)等四事件。2014年：湖南雙峰縣發(fā)文為嫌犯取保候?qū)?、杭州半夜發(fā)布限牌令等五事件。2013年：湖北公安縣發(fā)文攤派賣煙任務(wù)、陜西眉縣發(fā)文促銷水泥等五事件。2012年：鄭州發(fā)文攤派精神病指標(biāo)等三事件。2011年：鄧州計(jì)生委下文逼村民超生等二事件。2010年：南京一居委會(huì)規(guī)定蓋章辦證先買福彩、肇慶公文指關(guān)公像“姿態(tài)高傲”擬拆等六事件。2009年：湖北公安縣發(fā)文攤派抽煙任務(wù)、安徽靈璧發(fā)文指定喪葬靈車等七事件。2008年：陜西省、西安市文件打架致高考移民第一案。2007年：福建平和縣發(fā)文未取得初中畢業(yè)證者不能辦結(jié)婚證。2006年：漢川市發(fā)文為某酒促銷等二事件。

2.1 制發(fā)機(jī)構(gòu)分析。上述36個(gè)問(wèn)題公文的制發(fā)機(jī)構(gòu)中，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)有4個(gè)，市級(jí)17個(gè)，縣級(jí)12個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)3個(gè)。問(wèn)題公文的制發(fā)單位以市、縣級(jí)政府為主，占比高達(dá)80%。出現(xiàn)此現(xiàn)象和我國(guó)政府的職能管理范圍和對(duì)象有很大的關(guān)聯(lián)。省級(jí)政府主要是宏觀管理，多制定政策，較少直接管理具體事務(wù)。制定的政策也多是宏觀性的，公文出現(xiàn)各種出格要求、創(chuàng)收牟利類錯(cuò)誤比較少，加之公文工作，省級(jí)政府通常要嚴(yán)格于市縣級(jí)，因此出現(xiàn)其他錯(cuò)誤的次數(shù)偏少。

2.2 發(fā)生地區(qū)分析。各省近10年來(lái)網(wǎng)曝違規(guī)公文數(shù)量差異較大，河南省最多8件，其次是湖南省5件，兩省占比高達(dá)36%。數(shù)據(jù)表明各省近10年網(wǎng)曝違規(guī)公文數(shù)量與地域經(jīng)濟(jì)總量無(wú)關(guān)，但是筆者分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近10年來(lái)網(wǎng)曝違規(guī)公文數(shù)量最多的河南、湖南兩省雖不是經(jīng)濟(jì)總量最大的省，卻是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度極快的省份，“河南速度”、“湖南速度”近年來(lái)屢見報(bào)端?？梢酝茢喑鼍W(wǎng)曝違規(guī)公文數(shù)量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度呈正相關(guān)。主要原因是，各省在追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的過(guò)程中，政府職能錯(cuò)位、越位，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與政府目標(biāo)相掛鉤，導(dǎo)致下發(fā)大量政府公文攤派各種指標(biāo)和為企業(yè)促銷。

2.3 類型分析。違規(guī)公文以促銷創(chuàng)收牟利類和出格要求類為主，促銷創(chuàng)收牟利類違規(guī)公文數(shù)量最多有14件，占比高達(dá)39%，出格要求類緊次之13件，低級(jí)錯(cuò)誤類6件，內(nèi)容掐架類3件。促銷牟利類違規(guī)公文多發(fā)生于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多，以追求經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅收入的高速增長(zhǎng)為目標(biāo)，直接插手企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以公文的方式，將促銷任務(wù)與公職、獎(jiǎng)懲掛鉤。將公文作為地方政府謀利私器，借公文斂財(cái)，實(shí)質(zhì)是濫用權(quán)力。出格要求類違規(guī)公文一般都是限制文、要求文。通常發(fā)出于改善市容市貌、迎檢、分解上級(jí)社會(huì)管理指標(biāo)等工作推進(jìn)時(shí)。

2.4 處理結(jié)果分析。12件違規(guī)公文被停止、撤銷、整改。3件被認(rèn)定違法、賠償。制發(fā)機(jī)關(guān)承認(rèn)違規(guī)，但是處理結(jié)果至今不明的有8件。制法機(jī)關(guān)解釋理由牽強(qiáng)，不能讓公眾信服的有8件。在民眾的熱議中依然執(zhí)行的有5件。以上違規(guī)公文，經(jīng)群眾舉報(bào)、媒體曝光后，33%的違規(guī)文件得到了糾正和彌補(bǔ)。但是處理結(jié)果至今不明、解釋不能讓公眾信服的違規(guī)公文共有16件，占比44%。在違規(guī)公文被爆出后，相關(guān)單位大多不愿正視錯(cuò)誤，更難承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)被媒體介入采訪時(shí)，給出相互推諉的解釋，引來(lái)民眾不滿。在這36個(gè)違規(guī)公文中，僅有3個(gè)文件被訴之于法律，其中2個(gè)被法院認(rèn)為違法，但是歷經(jīng)數(shù)年才得以完成。違規(guī)公文侵犯了公民權(quán)益的，很難被認(rèn)定違法，需要耗時(shí)數(shù)年才能被認(rèn)定違法，公民最終獲得賠償更是艱難，公民維權(quán)成本高、耗時(shí)長(zhǎng)。

3 我國(guó)近10年來(lái)公文亂象的原因

3.1 部分發(fā)文政府部門權(quán)責(zé)不清，職能錯(cuò)位。政府與市場(chǎng)、社會(huì)的界限不清，公權(quán)力越界侵權(quán)，干擾市場(chǎng)和社會(huì)的規(guī)律，甚至侵犯私權(quán)利。因此政府發(fā)文件搞促銷、出格要求層出不窮。公文成為行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化和部門利益制度化的工具。一些地方基層政府，用公權(quán)力隨意干預(yù)市場(chǎng)，用行政權(quán)力包辦市場(chǎng)行為，或者長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)該下放的權(quán)力緊抱不放，都與沒有真正將公權(quán)力邊界厘清有關(guān)。[1]公權(quán)部門的“越位錯(cuò)位”問(wèn)題，文件制定、發(fā)布主題超越自身權(quán)限管了不該管的事，使公共權(quán)力的行使偏離了公共價(jià)值目標(biāo)。

3.2 內(nèi)外部監(jiān)管工作的虛置和責(zé)任追究不力。 2015年我國(guó)新行政訴訟法實(shí)施前，公文作為抽象行政行為具有不可訴性，在事實(shí)上阻斷了公眾制度化監(jiān)督政府公文的途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府公文的監(jiān)督工作取得的實(shí)質(zhì)性成果十分有限。筆者梳理發(fā)現(xiàn)，對(duì)犯低級(jí)錯(cuò)誤的違規(guī)公文的處理結(jié)果，一般是直接通報(bào)、批評(píng)公文制發(fā)者。但對(duì)于創(chuàng)收牟利類、出格要求類違規(guī)文件的處置，極少對(duì)文件的決策者開啟問(wèn)責(zé)程序，至今仍鮮見報(bào)道。創(chuàng)收牟利類公文大多是地方政府的地方保護(hù)主義，是政府的利益，是個(gè)別部門“集體決策”的結(jié)果，最終“法不責(zé)眾”。

3.3 由公文的特性決定。我國(guó)文件治國(guó)由來(lái)已久，依靠文件理政，在當(dāng)前具有一定的普遍性。在立法法修改前，我國(guó)大部分地方的立法權(quán)十分有限，一些具體事務(wù)不得不依賴于政府文件。加之地方政府制定法規(guī)、規(guī)章，立法程序繁瑣，需要向上級(jí)備案登記，耗時(shí)耗力。而制定公文，程序簡(jiǎn)單且自由裁量彈性空間較大。公文有很大的灰色空間，特別是在基層，有些地方下發(fā)的公文中存在違法設(shè)定行政許可、處罰和收費(fèi)等問(wèn)題。加之基層公文的審批、監(jiān)管較松，因此高達(dá)80%的違規(guī)公文出自地方政府。

4 遏制我國(guó)公文亂象措施

4.1 厘清政府部門的權(quán)責(zé)，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。只有通過(guò)法治方式厘清市場(chǎng)、社會(huì)與政府的邊界，才能在法治軌道上行使經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治理的公權(quán)力。建立法無(wú)授權(quán)不可為的“權(quán)力清單”和法有規(guī)定必須為的“責(zé)任清單”，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門職責(zé)權(quán)限。公文是政府實(shí)施行政工作的重要工具，它的制定應(yīng)該嚴(yán)格遵循依法行政的要求和原則。[2]讓政府不敢再將公文作為“濫用職權(quán)、牟取不正當(dāng)利益”的工具。公文亂象的本質(zhì)是行政權(quán)力無(wú)序擴(kuò)張的“病況發(fā)作”，只有將權(quán)利規(guī)制好，公文才能回歸它的本質(zhì)。

4.2 建立健全公文監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制。

4.2.1 將公文內(nèi)外監(jiān)督工作落到實(shí)處，加大責(zé)任追究力度。我國(guó)現(xiàn)行的行政管理實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，對(duì)違法違規(guī)公文的處置，也應(yīng)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。強(qiáng)化公文制發(fā)主體的責(zé)任意識(shí)，讓處罰不僅停留在簡(jiǎn)單的通報(bào)、批評(píng)教育層面，將處罰與職務(wù)的升降、與工資獎(jiǎng)金以及辭退相掛鉤。若因公文違法致使公眾的權(quán)利受到損失或是引起社會(huì)問(wèn)題，要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰與賠償責(zé)任。

4.2.2 充分發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督作用?！熬W(wǎng)絡(luò)曝光”和“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督”已經(jīng)成為普通人民群眾針對(duì)黨委和政府機(jī)關(guān)改進(jìn)社會(huì)管理與公共服務(wù)作風(fēng)與質(zhì)量的高壓閥和約束工具，成為整治官場(chǎng)作風(fēng)腐敗的有力推手。[3]對(duì)涉及面廣、與百姓利益密切相關(guān)的政府公文，在出臺(tái)前進(jìn)行公開征求群眾意見和組織專家聽證，確保公文的民主性、科學(xué)性、合法性，讓公眾對(duì)公文的監(jiān)督真正落到實(shí)處。每件違法違規(guī)公文的處置過(guò)程及處罰賠償結(jié)果都應(yīng)及時(shí)公示，接受公眾和媒體的監(jiān)督。減少出現(xiàn)上文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中近一半的違規(guī)公文處理結(jié)果不了了之的現(xiàn)象。

4.2.3 將備案審查制度落到實(shí)處，擴(kuò)大備案審查的范圍，加大審查力度。2015年3月李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，提出要嚴(yán)防公文越權(quán)代法，逐步減少行政規(guī)范性文件，嚴(yán)格控制在立法中新設(shè)行政許可，嚴(yán)防部門利益法制化。黨的十八屆四中全會(huì)已作出了頂層設(shè)計(jì)，要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，但是怎么審查這些落實(shí)的措施還沒有具體講。各地在備案審查的時(shí)候必須將密切關(guān)系百姓生活、社會(huì)管理重點(diǎn)領(lǐng)域的文件報(bào)送備案審查，是減少出格要求違規(guī)公文的有效手段。審查是一項(xiàng)具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的工作，必須堅(jiān)持嚴(yán)審嚴(yán)查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，把監(jiān)督落到實(shí)處。

5 后記

全國(guó)人大法制委員會(huì)副主任鄭淑娜在回答記者關(guān)于“限行限購(gòu)”的政府文件是否違法的提問(wèn)時(shí)稱，現(xiàn)在媒體提到的政府文件，不是地方政府規(guī)章，不屬于《立法法》的調(diào)整范圍。但是實(shí)際情況中，這些不屬于《立法法》調(diào)整范圍的政府文件才是違法違規(guī)文件的高發(fā)區(qū)，勒住政府文件這匹“任性”的馬，未來(lái)還有一段較長(zhǎng)的路要走。

參考文獻(xiàn)：

[1]畢曉哲.紅頭文件亂象背后是權(quán)力“糊涂賬”[N].人民公安報(bào)，2014（11）.

[2]劉愛生.紅頭文件亂象探析[J].秘書之友，2009（12）.

[3]馬慶鈺.網(wǎng)絡(luò)“高壓閥”的政治價(jià)值[J].人民論壇2010（13）.

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院檔案學(xué)系 來(lái)稿日期：2016-08-04）