許家興

淺析當前林區(qū)治安防控體系建設面臨的問題

許家興

林區(qū)治安防控是社會治安防控體系的一個子系統(tǒng)，是森林公安機關一項常抓不懈的基礎性工作，也是森林公安機關研究和探索的主要課題。國家森林公安局成立30多年來，各地森林公安機關在實戰(zhàn)中逐漸摸索出有自己特色的治安防控體系，為有效打擊破壞森林和野生動物資源違法犯罪奠定了基礎。但是隨著國家各領域改革的深入，社會管理模式發(fā)生了根本性變化，林區(qū)治安形勢也發(fā)生很大的變化。為了適應這種變化，各級森林公安機關在國家林業(yè)局森林公安局統(tǒng)籌部署下，在各級林業(yè)主管部門的支持下，正在逐漸建設以人防為基礎，以情報信息數據為主導的林區(qū)警務機制。但是，由于受到森林公安體制建設、機構設置、信息化水平和整體發(fā)展不均衡等多種因素的影響，林區(qū)治安防控體系建設也面臨實戰(zhàn)化不足、缺乏社會資源的有效利用的問題。

一、作為林區(qū)治安防控體系建設的主體，森林公安機關在體制建設、機構設置、信息化建設、法律賦予的權限等方面亟須加強

（一）森林公安機關現行管理體制亟須調整

森林公安機關現行管理體制是林業(yè)主管部門和公安機關雙重領導下的，以塊為主、條塊結合的體制。在建設初期，這種體制為林區(qū)治安的穩(wěn)定提供了保障。特別是近30年來，在林業(yè)主管部門的直接領導和關心下，在因林而建、依林而興的理念下，森林公安不斷發(fā)展壯大，成為一支忠誠可靠、保障有力、機構健全、戰(zhàn)斗力強、值得信賴的隊伍。但是，隨著社會的發(fā)展，林區(qū)治安形勢的變化，現在這種雙重管理的體制已經成為森林公安隊伍發(fā)展的瓶頸。尤其在基層森林公安機關，大多數作為林業(yè)部門的內設機構存在，在隊伍管理、后勤保障、業(yè)務建設等方面沒有充分的自主權利，雖然是公安隊伍，卻采用一般公務員的管理方式，嚴重制約了森林公安各項建設的發(fā)展。同時，以塊為主的管理體制也不符合當前生態(tài)文明體制改革的要求。眾所周知，林業(yè)執(zhí)法面臨的一個最大的問題就是行政干擾，可以想象作為一個林業(yè)主管部門的內設機構，在查處企業(yè)破壞森林資源案件時，要想做到依法辦案，會和地方政府有著怎么樣的抗爭。這種以塊為主的管理體制，讓森林公安機關在林區(qū)治安防控體系建設上發(fā)揮不了主體作用，在執(zhí)法辦案上發(fā)揮不了自身的優(yōu)勢。就目前而言，海南模式是有利于森林公安發(fā)展的一種好模式。

（二）基層森林公安機關機構設置、人員配備亟須加強

大多數縣級森林公安機關雖然按照“綜合保障、刑偵治安、法制”三大類，設置了內設機構，但是普遍存在崗位人員少、職責履行不了、工作開展困難大的問題。我國南方某省一個山區(qū)市就是一個典型例子（表1）。

表1　某省某山區(qū)市森林公安機關機構設置及人員配備

該市森林公安機關的警力配置，在南方集體林區(qū)有代表性。由于縣級森林公安機關警力不足，在執(zhí)法辦案上很難對基層森林派出所進行支持，使森林派出所既要打擊，又要開展防范，工作壓力特別大，自然而然形成重打擊、輕防范局面。而作為實戰(zhàn)單位的縣級森林公安機關，不能對森林派出所進行有效支持，不僅影響了縣級森林公安機關作為基層指揮機關的形象和權威，而且導致森林公安的規(guī)范化執(zhí)法工作愈加艱難。此外，基層森林公安機關還面臨人員老化、人員結構不合理、留不住人才、在編不在崗、人員輪訓不足等各種問題。一些少林地區(qū)，雖然成立了森林公安機構，但是很難正常履行森林公安機關的職責，既浪費了警力，也浪費財力。

（三）森林公安機關的信息化建設亟須加強

信息化建設是現代警務機制的必由之路。近年來，社會經濟高速發(fā)展，社會構架相比以往有了大幅調整，人們在享受科技發(fā)展帶來生活物質享受的同時，社會治安形勢也因此而日益嚴峻，違法犯罪形式的智能化、多元性特征已成為公安機關面臨的挑戰(zhàn)?！笆濉敝?，國家林業(yè)局提出了森林公安、森林防火工作，要著力推進隊伍正規(guī)化、執(zhí)法規(guī)范化、警務信息化、保障標準化、警民關系和諧化等森林公安“五化建設”。經過“十二五”的發(fā)展，森林公安的警務信息化建設有了長足的進步，各省都建立了自己的警務綜合平臺，二十三種業(yè)務臺賬，值班、備勤情況、業(yè)務報表都可以從警務綜合平臺進行運作；林業(yè)行政、刑事案件制作成網上流程，形成了證據材料網上錄入、網上審核、網上審批，大大節(jié)省了警力，提高了工作效率。另外，各地森林公安機關依托自己的信息化建設或者地方公安機關的信息化平臺，偵破了一大批有影響的破壞森林和野生動物資源的案件。但是，我們要正確認識森林公安機關在信息化建設上的不足：首先，是森林公安機關的信息化建設沒有以地方公安機關的信息化建設為依托，造成森林公安機關的信息化建設與林區(qū)治安防控、偵查破案的實戰(zhàn)需要不匹配，與地方公安機關信息化建設資源不能共享。其次，森林公安的信息化建設整體規(guī)劃不明確，并缺乏達到目標的路線圖。再次，就是基層的信息化建設缺乏資金支持。最后是受到現實條件限制，缺乏培養(yǎng)同時具備豐富的信息化知識和較強的森林公安業(yè)務能力的復合型人才的機制。在警務信息化的問題上，我們還面臨一個問題是，在我們日常林區(qū)治安管理和執(zhí)法辦案中，如何使我們自己建立的“三情四網”數據“活”起來、“動”起來，服務于我們的實戰(zhàn)。我們要借鑒地方公安機關信息化建設的大平臺，讓我們偵查破案、林區(qū)治安管理也能運用大數據，實現多警聯動、網上合成作戰(zhàn)。

（四）森林公安機關的行業(yè)管理權限亟須破解

林區(qū)治安管理要以法律保障為基礎，沒有這個基礎，林區(qū)治安防控體系建設就是一句空話。目前森林公安機關在執(zhí)法權限上受到很大的制約。根據現行《森林法》第二十條，森林公安機關只能以自己的名義查處違反《森林法》第三十九條、第四十二條、第四十三條、第四十四條規(guī)定的行政案件，其余只能以林業(yè)主管部門的名義行使行政處罰權；另外全國還有部分省森林公安機關沒有落實刑事執(zhí)法權。對林業(yè)、野生動物的相關行業(yè)森林公安機關沒有對應的管理權，這樣就無法掌握、控制這些與林區(qū)治安息息相關的點。造成森林公安機關在林區(qū)治安管理上找不到具體的著落點，無處發(fā)力。雖然根據國家林業(yè)局森林公安局的要求，基層森林公安機關要將相關場所、行業(yè)作為特殊行業(yè)，類似公安機關的特種行業(yè)一樣進行管理，但是我們在具體的管理上缺乏法律法規(guī)的保障，這種管理也只能是權宜之計。

（五）森林公安機關的辦案能力亟須提高

毋庸置疑，森林公安機關經過30多年的發(fā)展，在林區(qū)管理、執(zhí)法辦案上有了長足的進步。但是偵查破案的專業(yè)化水平有待提高、能力有待于加強也是不爭的事實。根據不完全統(tǒng)計，全國近6萬名森林公安民警，人均辦理的刑事案件數量不足1起，辦理行政案件數量不足4起。根據國家森林公安局公開披露的數據顯示：2015年，全國森林公安機關共辦理森林和野生動物刑事案件3.17萬余起、行政案件20.24萬余起，收繳木材35.84萬立方米、野生動物47.67萬頭（只），涉案價值14.1億余元。另外，根據我們基層森林公安工作的實踐來看，各地森林公安機關辦理的案件數量不能完全反映相應的林區(qū)治安環(huán)境好壞，也說明森林公安機關執(zhí)法辦案的主觀能動性需要加強。

以下是南方部分省份近三年辦理案件的數量，從中也能證明上述觀點（選出其中比較有代表性的省級（表2與表3）、縣級森林公安機關（表4）提供的近三年數據。

表2　某省森林公安機關近三年查處森林案件統(tǒng)計

表3　某省森林公安機關近三年查處森林案件統(tǒng)計

表4　某縣森林公安機關近三年查處森林案件統(tǒng)計

二、現有林區(qū)治安防控體系建設，存在橫向上整體性不足、縱向上基礎數據缺失的問題

一直以來，影響森林生態(tài)安全的有三個重要因素：盜伐濫伐、森林火災、森林病蟲害。而我們森林公安機關通常意義上的林區(qū)治安主要是指盜伐濫伐、濫捕濫獵，因為森林防火是各級政府的職責，少有涉及，森林病蟲害更是不在森林公安機關的日常工作之列。

（一）現有的林區(qū)治安防控體系建設在橫向上缺乏整體性

林區(qū)治安防控是社會治安防控的一個方面，社會治安防控應該將林區(qū)治安納入其中，由地方政府統(tǒng)籌協調，搭建管理平臺，讓林區(qū)治安管理在社會治安管理中有著力點。林業(yè)管理的職能在林業(yè)主管部門的領導下有明確的分工，森林公安機關只是其中的一個部分。林區(qū)治安管理的防控體系建設應該是在林業(yè)主管部門的主導下以森林公安為主體、分工負責、協調統(tǒng)一的體系。但是目前的林區(qū)治安管理是各負其責、很少有相互配合的局面。資源管理部門與森林公安機關在林業(yè)行政資源管理上雖然有高度的契合，但是在實際管理工作中很難形成協調一致的聯動機制。雖然有的地方將森林防火工作劃歸森林公安管理，但是雙方只是在人員上合二為一，在“防”的工作上還沒有很好地相互融合，很難達到1+1＞2的效果。森林病蟲害是森林資源的天敵，人們對森林病蟲害危害程度的不了解，使得其傳播的速度、方式讓森林檢驗檢疫部門防不勝防，而森林檢驗檢疫部門的執(zhí)法力度又先天不足。作為森林生態(tài)管理的后盾，森林公安機關卻很少有機會直接參與對森林檢驗檢疫違法犯罪行為的防范和打擊?？傊謪^(qū)治安防控體系建設，應該是在縣級以上人民政府的組織下，由林業(yè)主管部門主導，以森林公安機關為主體，其他林業(yè)管理部門參與的，相互配合、相互融合、協調統(tǒng)一、有效運轉的“三防”體系。

（二）林區(qū)治安防控體系基礎數據缺失

國家森林公安局下發(fā)的二十三種基礎業(yè)務臺賬是以“三情四網”為基礎的林區(qū)治安防控體系的細化，是基層森林公安機關建立林區(qū)治安防控的基礎，是經過多年的實踐檢驗總結的成果。將這些臺賬進行歸類，發(fā)現業(yè)務報表類3種，工作日志類2種，三情四網類10種，治安特情類2種，其他綜合類的6種。這些基礎性臺賬是基層森林公安機關林區(qū)治安防范的載體，更是我們執(zhí)法辦案的助手，其內容每年都要進行及時的更新調整。但是在實際執(zhí)法當中，我們發(fā)現這些數據與實戰(zhàn)應用存在一定的差距。以“四網”建設為內容的防范機制是林區(qū)治安防控的基本方向，但是，由于現在的社會環(huán)境、林區(qū)社會成員的結構、基層組織的需求都發(fā)生了很大的變化，“四網”基礎數據收集的內容需要改進、加強和完善。當前，森林公安管轄破壞森林和野生動物資源兩大類案件，這兩大類案件的發(fā)案特點完全不同。破壞森林資源類的案件地域性強、作案手段簡單，違法犯罪人員也比較單純，無論是刑事案件還是林業(yè)行政案件，查處、偵破的難度不大，大多數不需要使用技術偵查或者信息化的手段。少數森林火災類、盜伐林木類的案件偵破難度相對大些，有時候需要使用一些簡單的技術偵查手段，我們依托地方公安機關的技術偵查手段或者我們自己掌握的網絡知識就可以解決問題。但是，我們在執(zhí)法辦案中發(fā)現投入很大精力調查獲得的大量“三情”資料，多數在查處和偵破這類案件的時候并不能派上用場。實際上，對于山情的掌握，我們直接利用林業(yè)主管部門的林權登記信息系統(tǒng)和林木采伐管理系統(tǒng)更加方便、適用。而當前，破壞野生動物資源案件頻發(fā)，已經成為社會關注的熱點。這類違法犯罪從低端的非法獵捕到輾轉多地的隱秘交易，已經常態(tài)化，具有組織化、網絡化、跨區(qū)域化、集團化的特點。在網上，他們嫻熟地利用現代傳媒，快速、便捷地進行著鍵盤上的交易；在網下，他們利用同樣快速、便捷的現代交通工具和物流系統(tǒng)，讓野生動物如同其他生活用品一樣輾轉流動。在安徽非法狩獵的野生動物，可以在一夜之間出現在廣東某城市的餐桌上。大量被查獲的非法收購、經營的野生動物案件中，很少做到追根求源、徹查到底，深挖非法狩獵者。這必然造成對非法狩獵者打擊不力，對整個破壞野生動物資源犯罪行為打擊不徹底、不深入，也讓森林公安機關掌握此類犯罪行為的特點、信息不全面。全國各地的森林公安機關在預防打擊破壞野生動物資源違法犯罪過程中，相互之間不能形成防控、打擊的整體聯動機制。針對此類犯罪，尤其是非法狩獵者，我們不知道他們是誰，雖然他們也許就在我們的轄區(qū)，但是在我們的基礎數據里沒有這些非法狩獵者、非法經營野生動物的人的基本信息資料、作案手段、聯系方式、微信、QQ號碼。即使有，也只是記錄在少數業(yè)務骨干筆記本上的內部資料。實際上破壞森林和野生動物資源的違法犯罪行為每天都在發(fā)生，我們森林公安機關除了通過群眾舉報來以打擊代替防范以外，很難有更多辦法和手段實施主動防范和控制。

三、現有的林區(qū)治安防控體系，存在著應對林區(qū)社會變化不足、防控體系建設科技含量較低的問題

2009年以來，各地經過林權制度改革，林區(qū)的林情、社情都發(fā)生了很大的變化。特別是黨的十八屆五中全會把“綠色”上升為經濟社會發(fā)展的基本理念，強調堅持綠色富國、綠色惠民。提倡既要金山銀山、也要綠水青山，綠水青山就是金山銀山。這對我們森林公安機關來說，既是發(fā)展機遇，也面臨著林區(qū)治安管理的壓力。

（一）針對林區(qū)社會變化應對不足

林改前，林區(qū)山場分自留山、責任山、集體林場、國有林場等?；鶎渔?zhèn)、村組織林區(qū)治安管理自主性高、自覺性強。因為林區(qū)治安混亂對集體經濟收入會造成影響，基層組織通過自行聘請的護林員加強巡護，通過村民自治的護林公約進行處罰，通過主動向森林公安機關提供線索進行打擊。森林公安機關也因此獲取大量的案件線索，能夠做到林區(qū)基本情況清、底數明。但是林權制度改革以后，除部分國有林場外，大部分的山場林權都劃分歸各家各戶所有，林業(yè)經濟不再是基層鎮(zhèn)、村組織的既得利益，其參與林區(qū)治安管理的積極性、主動性受到抑制。另外隨著我國城鎮(zhèn)化建設的加快，林區(qū)社會人口結構發(fā)生明顯變化。留守山區(qū)農村的大多數是老弱病殘和兒童，部分不能外出的富余勞力或者從事與林業(yè)有關的生產經營，或者在附近廠礦企業(yè)打工，他們也沒有參與林區(qū)管理的積極性。例如：目前，使用電網非法狩獵在全國的山區(qū)可以說比較普遍，但是我們立案查處的案件數量非常有限，山區(qū)群眾對此類行為見慣不怪，鮮有舉報。因此，森林公安機關獲取案件線索、了解林區(qū)情況的渠道越來越少，造成森林公安機關對轄區(qū)林區(qū)治安局面掌握控制能力低下。

（二）應對林區(qū)治安新的形勢準備不足

隨著生態(tài)文明體制改革的深入，森林公安執(zhí)法工作對象發(fā)生了深刻變化?？傮w上林區(qū)治安面臨新的形勢。2017年天然林全國禁止商業(yè)性采伐，2015年在內蒙古、吉林國有林區(qū)、2016年在非天保工程國有林區(qū)已經禁止商業(yè)性采伐；國家對生態(tài)公益林和商品林分類管理的進一步落實，生態(tài)公益林的保護管理將進一步加強，商品林的采伐將進一步放寬，以此促進林業(yè)經濟的發(fā)展。針對地方各級政府的生態(tài)保護責任制的落實，森林生態(tài)保護將得到加強。十三五期間，國家立法機關將對《森林法》《野生動物保護法》進行修改（新修訂的《野生動物保護法》將于2017年1月1日正式實施），將制定出更加嚴格、更加符合實際需要的森林和野生動物保護制度。另外，國家經濟增速放緩，但是工人工資增加，房地產市場低迷，市場木材需求量降低；再者，國家取消林業(yè)基金的征收，對森林資源的保護也是一大利好，讓原來準備濫伐林木的人不愿意再鋌而走險。上述因素將在宏觀上對破壞森林資源的違法犯罪行為起到一定遏制的效果。但是，由于森林公安機關作為專門打擊破壞森林和野生動物資源的隊伍，仍然缺乏對森林和野生動物資源的行政管理手段，缺乏主動發(fā)現此類違法犯罪的能力，尤其是應對當前破壞野生動物資源的違法犯罪越來越智能化、網絡化、組織化、甚至國際化上，準備不足。加上體制上的瓶頸、警力的嚴重不足，從政府到民間對野生動物保護的被動重視，都將造成破壞野生動物案件在今后一段時間仍然走高。

（三）存在著科技含量低的問題

在森林公安機關的林區(qū)治安防范中，“三情四網”是森林公安基層基礎工作的核心內容，但是由于林區(qū)社會的變化、森林公安機關資金使用渠道等問題的困擾，“三情四網”建設機制難以成型，林區(qū)治安管理一直處于被動防守的局面。舉一個例子：2015年上半年，某縣林業(yè)局要組織非法征占用林地的清理行動，行動快結束的時候，基層林業(yè)站和森林派出所將所掌握的情況以及打擊處理的案件都上報到林業(yè)局，本來認為行動很圓滿，但是核查人員通過網絡提取了最近更新的地圖進行比對，發(fā)現了許多還沒有掌握的被非法占用的林地、被濫伐的林班。這個事實說明我們守株待兔式的防控方式，難以有效地維護好林區(qū)治安秩序。迄今為止，在以林業(yè)主管部門主導，森林公安機關為主體的林區(qū)治安防控體系中，一直沿用的都是以打擊促防范、以打擊代替防范的模式，仍然停留在“人防”階段，亟須在此基礎上，加大資金投入，注入科技含量，形成由以新的群防群治工作（人防）為基礎，情報信息數據為主導的林區(qū)警務機制。我們欣喜地看到在云南、江西等省部分森林公安機關，今年以來為加強林區(qū)治安防控，增加了紅外感應自拍相機、夜視儀、無人機等科技裝備，大大增強了基層森林公安機關防控、打擊的能力。

2015年9月23日，全國社會治安防控體系建設工作會議在遼寧大連召開，會議提出以理念、體制機制、方式手段創(chuàng)新為動力，完善立體化社會治安防控體系建設。要充分依托大數據、云計算中心，善于從多源的、分散的、碎片化的大數據中找到規(guī)律，要堅持以信息流引導技術流、物質流，運用物聯網等新技術，要更加注重統(tǒng)籌設計，結合制定“十三五”規(guī)劃，結合“智慧城市”建設，統(tǒng)籌建設大數據、云計算中心和物聯網等基礎設施，推動各類基礎設施互聯互通，推進各類數據集成應用，打造社會治安防控體系升級版。當前，中央已經將“綠色”發(fā)展作為發(fā)展的五大理念之一提出來，作為保護森林生態(tài)安全的專門公安隊伍，面臨難得的發(fā)展機遇，我們應該以此為契機，將林區(qū)治安防控體系建設與社會治安防控體系建設相融合，構建以生態(tài)文明建設理論為指導，由各級政府統(tǒng)籌協調，以林業(yè)主管部門主導、森林公安為主體，以人防為基礎、以情報信息為主導的數據化立體林區(qū)治安防控體系。

本文為2016年度中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目《新形勢下林區(qū)治安防控體系建設研究》（項目編號：RWYB201601）研究成果之一。

（作者單位 安徽省池州市森林公安局貴池分局）

（編輯 趙文清）