李琦 牛晶

[摘要]應(yīng)急管理已經(jīng)成為國(guó)家治理戰(zhàn)略的重要組成部分。在新形勢(shì)下，中國(guó)應(yīng)急管理需要不斷完善和發(fā)展。美國(guó)和日本等國(guó)家在災(zāi)難反思、應(yīng)急立法、資源儲(chǔ)備、預(yù)警預(yù)防、聯(lián)動(dòng)管理等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可供中國(guó)借鑒。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理 經(jīng)驗(yàn) 美國(guó) 日本

[中圖分類號(hào)]D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）18-0156-02

美國(guó)作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的代表，在應(yīng)急管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。由于日本自然災(zāi)害的頻發(fā)，也使得日本以災(zāi)害預(yù)防為主的應(yīng)急管理獨(dú)樹一幟。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)應(yīng)急管理取得了舉世矚目的成績(jī)，然而也有諸多亟需完善的方面。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)自己的不足之處，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展的必然選擇。本文擬針對(duì)美日應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行解讀，以為中國(guó)提供借鑒。

一、大災(zāi)之后的自省

美國(guó)應(yīng)急管理起源于19世紀(jì)自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)。美國(guó)多受颶風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害侵襲，如1993年的中西部洪災(zāi)、2005 年8月的卡特里娜颶風(fēng)等等。每當(dāng)大災(zāi)過(guò)后，各級(jí)政府都積極進(jìn)行反思，不斷完善其應(yīng)急管理。到20世紀(jì)80年代初期，其應(yīng)急管理已經(jīng)形成了比較完善的體系。此外，由于美國(guó)在工業(yè)化升級(jí)換代的過(guò)程中，面對(duì)著復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，人為使然的突發(fā)事件及災(zāi)難不斷發(fā)生，如20世紀(jì)60年代的黑人運(yùn)動(dòng)。尤其是在“9·11”事件之后，其應(yīng)急管理得到了進(jìn)一步升級(jí)和完善，使之成為了美國(guó)各級(jí)政府的首要職能之一。

日本應(yīng)急管理亦是源自于對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)。由于其獨(dú)特的地理位置，地震、海嘯、火山、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害頻發(fā)。如，20世紀(jì)50年代以來(lái)，日本先后發(fā)生了伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)、阪神大地震、巖手縣、宮城縣以及福島縣的大地震及海嘯等等。日本政府行動(dòng)迅速，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，如，1995年阪神大地震5個(gè)月后，日本就修訂了《災(zāi)害對(duì)策基本法》和《大規(guī)模地震對(duì)策特別措置法》。[1]此外，東京沙林毒氣等人為災(zāi)難也促使日本不斷完善其應(yīng)急管理體系。

二、應(yīng)急立法的跟進(jìn)

美國(guó)早在1803年就頒布了關(guān)于救助新罕普什爾地區(qū)大火災(zāi)民的災(zāi)害救助法律。此后，應(yīng)急立法不斷增加和完善，如《國(guó)土安全法》《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義應(yīng)急準(zhǔn)備法》《綜合環(huán)境應(yīng)急、賠償和責(zé)任法案》等。[2]這些法律從聯(lián)邦層面，對(duì)應(yīng)急管理相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、資源募集等進(jìn)行了詳細(xì)的界定，并確定了責(zé)任追究機(jī)制。各州根據(jù)聯(lián)邦的法律，也頒布了具有符合地域客觀情況的應(yīng)急立法。從而形成了從聯(lián)邦到地方相互銜接的應(yīng)急立法。

日本在1880年頒布了首部應(yīng)急立法——《備荒儲(chǔ)蓄法》。此后，日本陸續(xù)制定了一系列應(yīng)急立法。如《災(zāi)害救助法》《災(zāi)害對(duì)策基本法》《河川法》《海岸法》《防沙法》等227部法律法規(guī)。[3]在這些應(yīng)急立法中，對(duì)于地震等日本高發(fā)的災(zāi)害（災(zāi)難）給予了特別的重視。日本應(yīng)急立法與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行修改和完善，如對(duì)于《災(zāi)害對(duì)策基本法》這部應(yīng)急根本大法，迄今已訂正了23次，平均每?jī)赡晷薷?次。這使得應(yīng)急立法成為應(yīng)急管理的有效指南。

三、應(yīng)急資源的儲(chǔ)備

美國(guó)突發(fā)事件管理體系的發(fā)展是一個(gè)不斷強(qiáng)化“準(zhǔn)備”概念的漸進(jìn)過(guò)程。[4]美國(guó)應(yīng)急預(yù)防響應(yīng)局下轄?wèi)?yīng)急物資管理部門，平時(shí)根據(jù)各級(jí)各項(xiàng)應(yīng)急規(guī)劃做好應(yīng)急物資的儲(chǔ)備，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)則負(fù)責(zé)運(yùn)輸主要救災(zāi)物資。聯(lián)邦、各州在全國(guó)交通便利地點(diǎn)設(shè)有多處應(yīng)急倉(cāng)庫(kù)，存儲(chǔ)諸如淡水、食物等生活物資及防毒面具、應(yīng)急機(jī)械等工程作業(yè)物資。這些物資平時(shí)得到妥善保管，在質(zhì)量和數(shù)量上均有保障。此外，美國(guó)在全國(guó)設(shè)立了三個(gè)大型應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，各州也設(shè)有類似的機(jī)構(gòu)和專職人員，保障了應(yīng)急管理隊(duì)伍的專業(yè)化。

日本建立了儲(chǔ)備和定期輪換制度，在應(yīng)急資源儲(chǔ)備方面處于世界前列。無(wú)論是生活物資，還是應(yīng)急工程物資，都具備了品種全、數(shù)量足、質(zhì)量高的特點(diǎn)。并且在應(yīng)急物資研發(fā)方面，投入和產(chǎn)出均十分明顯。此外，日本建立了專業(yè)化的應(yīng)急隊(duì)伍，其應(yīng)急主力警察、消防署員、陸上自衛(wèi)隊(duì)等均受到了專業(yè)訓(xùn)練。日本的各種演習(xí)也是難得的資源。從小學(xué)到高中的12年里，大概要接受30多次防災(zāi)訓(xùn)練，而不是僅僅灌輸理論。[5]這些演習(xí)使得在災(zāi)難應(yīng)對(duì)時(shí)消耗的總體資源更少，受益顯著。

四、應(yīng)急預(yù)警的強(qiáng)化

美國(guó)應(yīng)急管理十分重視預(yù)警體系的建設(shè)。根據(jù)各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案，將預(yù)警的理念和實(shí)踐貫穿于高、中、基層，廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等信息傳播渠道暢通，氣象、交通、水電煤、公共衛(wèi)生、公共安全等信息可以及時(shí)、準(zhǔn)確地傳播到具體的公民個(gè)人，并及時(shí)搜集基層信息的反饋，其信息傳遞與應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)銜接緊密。

日本應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)。尤其是在自然災(zāi)害的預(yù)測(cè)和跟蹤方面，如對(duì)于地震等自然災(zāi)害進(jìn)行的實(shí)時(shí)跟蹤和監(jiān)測(cè)，可以將其發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)和程度等因素反饋給信息系統(tǒng)進(jìn)行綜合分析，險(xiǎn)情預(yù)測(cè)也可以及時(shí)反饋給民眾。值得注意的是，日本的預(yù)警報(bào)警系統(tǒng)采用的是直遞式，即信息可以從中央及各部門直接越過(guò)都道府縣的行政層級(jí)設(shè)置，通過(guò)廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等渠道直接傳遞給民眾。這在預(yù)防極端災(zāi)害方面，避免了重大損失。

五、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的組織

美國(guó)應(yīng)急管理中重視民眾等多元社會(huì)力量的整合與發(fā)揮。為此在小學(xué)就開設(shè)了如何避險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害等課程。目的在于分擔(dān)政府在應(yīng)急管理中的重?fù)?dān)，也體現(xiàn)了危機(jī)預(yù)警與預(yù)防的思想。進(jìn)一步使得全社會(huì)成員做好應(yīng)對(duì)危機(jī)的心理準(zhǔn)備，形成全民動(dòng)員、全民防災(zāi)減災(zāi)的良好局面。

日本十分重視應(yīng)急管理的社會(huì)宣傳教育工作，將每年的9月1日定為“防災(zāi)日”，8月30日到9月5日為“防災(zāi)訓(xùn)練周”。[6]目的是提高民眾的積極防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，增強(qiáng)自救互救能力。日本也將防災(zāi)減災(zāi)納入到中小學(xué)必修課程體系之中，同時(shí)在各個(gè)城市之中設(shè)立應(yīng)急體驗(yàn)中心，供學(xué)生及市民免費(fèi)參觀與互動(dòng)演練。日本十分重視第三部門在應(yīng)急管理中發(fā)揮的重要作用，通過(guò)資金扶持、培訓(xùn)等措施，提升其在應(yīng)急管理中與政府通力配合的能力。實(shí)踐證明，民間組織在應(yīng)急管理中成為了不可或缺的力量。

六、美日應(yīng)急管理的借鑒

（一）反思是前提

中國(guó)地域廣闊，與美日同樣飽受自然災(zāi)害的侵襲；中國(guó)人口眾多，發(fā)展不平衡，與美日同樣面對(duì)紛繁的人為災(zāi)難的傷害。常言道：多難興邦。災(zāi)害與災(zāi)難并不可怕，可怕的是它們發(fā)生后，我們不能及時(shí)的吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，導(dǎo)致類似的災(zāi)害與災(zāi)難頻繁發(fā)生。所以，我們需要學(xué)習(xí)美日在大災(zāi)大難之后全面、深刻地自省，找出導(dǎo)致災(zāi)難發(fā)生的原因，做出縝密的、經(jīng)得起推敲的分析，而非著眼與膚淺的、表層的觀察。這是應(yīng)急立法、應(yīng)急教育、應(yīng)急管理全過(guò)程應(yīng)對(duì)的前提。

（二）立法是關(guān)鍵

應(yīng)急管理既是作為一門技術(shù)，同樣也是作為一門科學(xué)。應(yīng)急管理之中必然有相應(yīng)的規(guī)律可循。對(duì)其穩(wěn)定的、可預(yù)見的、可常態(tài)化處理的需要上升到法律層面。美日在應(yīng)急立法方面成龍配套，有章可循，有法可依。我們?cè)趹?yīng)急管理之中，迫切需要通過(guò)法制化而形成應(yīng)急管理的規(guī)范化、常態(tài)化和科學(xué)化。中國(guó)應(yīng)急管理法制化正處于初始化階段，應(yīng)急管理中有法必依的前提是有法可依。

（三）資源是保障

作為一種管理行為，應(yīng)急管理同樣需要人、財(cái)、物等資源做保障；作為應(yīng)急管理的資源，同樣是稀缺的。美日應(yīng)急物質(zhì)資源儲(chǔ)備規(guī)劃縝密，分配理性，種類齊全，質(zhì)量上乘，為應(yīng)急管理提供了堅(jiān)實(shí)的保障；美日應(yīng)急人力資源的發(fā)現(xiàn)、培育、養(yǎng)成及再生，也為應(yīng)急管理提供了充足的智力和體力支撐。中國(guó)在十分有限的應(yīng)急物質(zhì)資源情況下，需要做出合理規(guī)劃，節(jié)約利用；加大力度培養(yǎng)應(yīng)急管理人力資源，發(fā)揮其在應(yīng)急管理中的核心作用。

（四）預(yù)防是目標(biāo)

實(shí)踐證明，避免災(zāi)害及災(zāi)難的發(fā)生是最好的應(yīng)急管理，也是應(yīng)急管理所要達(dá)成的理想狀態(tài)。在美日的應(yīng)急管理中，無(wú)論是預(yù)警技術(shù)硬件的更新?lián)Q代，還是預(yù)警演習(xí)等應(yīng)急實(shí)踐的不斷重復(fù)，均將預(yù)防作為應(yīng)急管理體系建設(shè)的根本。中國(guó)在進(jìn)行應(yīng)急管理建設(shè)之時(shí)，需要特別注意的是：應(yīng)急管理建設(shè)本身不是目的而是手段；應(yīng)急管理的重中之重在于預(yù)防。應(yīng)該樹立預(yù)防為先的理念，應(yīng)該重獎(jiǎng)?lì)A(yù)防方面有建樹的組織和個(gè)人。

（五）聯(lián)動(dòng)是重點(diǎn)

應(yīng)急管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，絕非單獨(dú)依靠政府或是某些組織就可以達(dá)成其功能的。美日在應(yīng)急管理過(guò)程中充分認(rèn)清了這一點(diǎn)，社區(qū)、民眾及非政府組織都是其整合應(yīng)急資源的必要組成部分。在福島大地震等災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，他們發(fā)揮了重大的作用。中國(guó)應(yīng)急管理需要特別注意的是：應(yīng)急管理務(wù)必要將社區(qū)、民眾等民間力量整合在一起。需要政府加強(qiáng)對(duì)其培訓(xùn)和政策、資金扶持，不僅要培養(yǎng)民眾的自救能力，還要培養(yǎng)民眾的互助精神。

總之，應(yīng)急管理對(duì)于社會(huì)和諧發(fā)展意義重大，中國(guó)應(yīng)急管理建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。秉承務(wù)實(shí)進(jìn)取的精神，取長(zhǎng)補(bǔ)短，中國(guó)應(yīng)急管理必將迎來(lái)持續(xù)性的質(zhì)的飛躍。

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責(zé)任編輯：張麗