牛文強

摘要：當前，我國高速公路建設項目的融資主要采用傳統(tǒng)融資模式，主要模式為銀行貸款。隨著資金需求的不斷加大，銀行貸款這種比較單一的融資模式已經很難滿足高速公路發(fā)展需求，通過股票發(fā)行及公司債券的發(fā)行一定程度上緩解了高速公路資金的壓力。但是，因傳統(tǒng)融資模式審批程序較復雜，企業(yè)債務壓力大，這些成為了高速公路建設快速發(fā)展的瓶頸。為有效保障我國高速公路建設發(fā)展資金，實現(xiàn)高速公路的可持續(xù)發(fā)展，改善高速公路投融資體制及環(huán)境，發(fā)展新的投融資渠道和組合結構尤其重要，進一步完善高速公路項目的信用評級和擔保制度，有效識別和防范高速公路項目的投融資風險，進一步改善高速公路經營管理方式，設計出更加適合現(xiàn)代投融資管理體制的激勵和約束機制，已成為目前高速公路建設非常重要的任務。

關鍵詞：廣西高速公路；PPP融資模式；創(chuàng)新

“十三五”期間，廣西的高速公路建設事業(yè)還需要有新的發(fā)展，有必要深入研究中央和廣西人民政府新的政策導向有可能對廣西高速公路投融資體制和運行機制所產生的重要影響，并抓住這一有利時機，進一步探索廣西高速公路投融資模式，為廣西高速公路事業(yè)實現(xiàn)“十三五”發(fā)展目標提供堅實的資金保障。

一、廣西高速公路PPP模式目前現(xiàn)狀及存在的問題

（一）當前PPP模式遇到的困難

1.當前我國PPP模式遇到普遍現(xiàn)象之一，就是政府方契約意識不強，社會資本碰到政府方違約時無所適從，救濟成本特別的高。假如政府與社會資本在相互合作，政府認為自己地位較高，不具有平等協(xié)商的理念及守法依約的意識，而一味強調社會資本要投資運營基礎設施，強調社會資本的義務，同時政府對 PPP合同按照自己的理解進行隨便解釋，PPP項目是不會取得成功的，政府和社會資本無法實現(xiàn)合作。

2.融資支持體系未建立

一是融資渠道不暢。PPP項目融資規(guī)模大，時間長，從國內看，銀行信貸依然是最主要的融資渠道，而全球金融危機后，銀行監(jiān)管新舉措使得融資期限變短，嚴重影響了PPP項目的融資來源，導致融資渠道不暢。

二是融資成本偏高。對于實施PPP模式的項目進行融資，政府希望是低成本下的優(yōu)質服務，資金成本最好能維持在基準利率的水平，國開行、農發(fā)行此類政策性銀行也許可以提供此類貸款，而商業(yè)銀行、信托、基金等提供的貸款，資金的成本往往會在8%左右，這種資金成本上的差異，也使得項目難以談成，無法實現(xiàn)項目的合作。

3.配套政策有待進一步完善

一是配套政策阻礙。大部分的PPP項目屬于公益性項目，項目自身難以產生經營性的收益，需連帶其他項目，實踐中多為土地資源，而土地需要走招拍掛流程，這塊土地能否會落入到項目承包方，就存在疑問。項目承包方大多數(shù)無法獲得土地使用權，這樣的連帶條件，存在較大的風險，在大型企業(yè)的投資委員會上是很難獲得通過，也無法實現(xiàn)順利合作。

二是調價機制不明確。在PPP項目前期規(guī)劃及后期的實施中，社會資本最關注的無疑是投入資本的回報率，而PPP項目的時間跨度較長、投資額度較大，隨著環(huán)境和政策的變化，社會資本的利潤能不能得到保障，會在很大程度上影響社會資本在PPP模式項目上投資的信心，所以探索建立有效的浮動收益機制，這是社會資本能否參與基礎設施建設的比較重要的因素。政府和社會資本需要形成一種動態(tài)合作伙伴關系，在協(xié)議中確定重新談判的觸發(fā)機制及調解機制，達到風險共擔的目的。

（二）民間資本對公路投資意愿低，高速公路PPP模式融資受限

國家統(tǒng)計局數(shù)據顯示，今年1-4月民間投資鐵路運輸業(yè)、道路運輸業(yè)的資金分別是42億元、1007億元，分別增長-35.8%、8.3%，分別僅占全部鐵路、道路運輸業(yè)比例是2.9%、14.58%。這與前四月的全國固定資產投資中民間投資占比62.1%差距很大。這也表明，目前民企對鐵路、公路等并不感興趣。

事實上，除了國家鐵路外，很多中西部的二三線城市要修地鐵，包括洛陽、西安、貴陽等，因為城區(qū)人口不是很多，未來如何盈利是個難題。對此，西南交大交通運輸學院教授彭其淵認為，民營資本不愿介入鐵路等，可能與相關的體制因素沒有解決有關系，因為難以參與調度和運營。國家要吸引社會民營資本進入，需要解決機制體制等問題。鐵路投資還是要多渠道?！皣彝度?、地方投入，民企等都必不可少?！薄癙PP東部熱西部冷，西部地區(qū)是城鎮(zhèn)化率的洼地，這表明未來在西部地區(qū)將有極大的投資需求?！崩顕椒Q，在西部地區(qū)地方政府財政較弱的背景下，社會資金的參與顯得非常重要。

（三）PPP融資成本控制的全過程難點

PPP融資成本控制的風險包括融資風險、資金未及時足額到位、設計變更風險、設計質量風險、審批延誤、征地拆遷延誤、合同文件不完備、建設工期超期、投資額超支、施工安全風險、施工質量風險、市場需求不足風險、政府補貼不能及時到位風險、運營維護超支風險、收費變更風險等諸多風險。

1.征地拆遷工作的順利實施是工程施工正常推進的重要前提。若征遷工作滯后，或國家拆遷補償政策發(fā)生變化，將直接影響施工進度。征地拆遷滯后造成工期延誤，將會給投資方帶來建安成本增加的風險。

2.投資額超支風險也會對投資方產生很大的影響。項目前期對工程可能存在的技術、工程量等情況分析深度不夠，后期也可能會存在設計技術風險及超概算風險。另外，利率變動也會影響項目的投資額。

二、高速公路PPP融資模式分析

（一）PPP招標融資成本控制分析

PPP項目前期工作到位、方案設計優(yōu)秀、投資競爭比較激烈，各個投標人能在實施方案編制階段財務測算區(qū)間內報價，可以充分實現(xiàn)有效的競爭。對投資的社會資本，有水平適中的回報，盈利而不是暴利，可以實現(xiàn)整個招標流程公正規(guī)范、成本可以控制、市場化與專業(yè)化?？梢詣?chuàng)新項目競價方式，為高速公路建設單位確定合作伙伴提供更加開闊的操作思路。高速公路建設單位目的，主要在其支出最小的情況下，能提高高速公路服務質量和安全性；社會資本參與的目的是，利用自身建設、運營經驗優(yōu)勢基礎上，在最可能短的時間內收回相應的投入成本，并獲得較合理回報。平衡兩方利益訴求是非常重要的，關系到項目能否順利實施，所以，高速公路建設單位在設計競價方式時，就要考慮給予社會資本一定的自主選擇權，考慮可行性缺口補貼支付年限，社會資本可以根據自身風險承受的能力、回報的要求等因素綜合考慮，自由選擇購買30年特許經營期的合理權利金。高速公路建設單位應充分尊重各社會資本投資偏好，高速公路建設單位的得到社會投資人中標后提交的權利金以后，將此權利金用于成立高速公路專項支持基金?；鹬匈Y金專門用于項目中后期高速公路配套設施保養(yǎng)，以最大可能地降低項目資產總體成本。

（二）PPP融資模式途徑選擇

高速公路集團公司部分效益差、政治影響力弱、偏遠山區(qū)的高速公路項目可以采用政府擔保+交通產業(yè)基金+補償機制PPP模式，使擔保增信作用得以有效發(fā)揮，最大限度地調動社會資本及金融機構參與 建設PPP項目的積極性、主動性，共同推動 PPP 項目建設。政府擔保+交通產業(yè)基金+補償機制PPP模式體現(xiàn)以下3個方面特點：第一引入擔保增信，管控各方風險，從而保證交易順利實施；第二設置了 PPP 項目的資本金模式，積極引進交通產業(yè)基金參與PPP 項目建設，促進交通產業(yè)和金融資本；三是綜合成本可控制，綜合融資的成本原則上控制在每年 7.5%內，最高不超過每年 8%。同時可以促進集團公司由大交通及實業(yè)經營向產融結合過渡階段。高速公路集團公司部分車流量大、政治影響力強、經濟附加值高的高速公路項目可以暫不建議PPP模式。

高速公路集團公司實際上具有一定程度的政府職能和不完全市場主體的雙重身份，必須在承擔政府職責、建設高速公路的同時，保持相當?shù)氖袌鲋黧w身份、維護投融資主體的必要利益，實現(xiàn)兩者間的平衡。如何實現(xiàn)兩者間的平衡，保障投融資主體擁有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，并最大限度規(guī)避風險，更好的為高速公路融資擔當主力軍，這就需要集團公司在發(fā)展過程中如何思考創(chuàng)新融資方式， 構建現(xiàn)金流保障平臺，實現(xiàn)產融結合，謀求跨越發(fā)展。

三、廣西高速公路PPP模式對策研究

（一）建立有效的政策保障體系

PPP 項目的成功實施，需要政府方面積極協(xié)調，為項目順利實施提供全方位保障。在PPP項目實施中，政府的角色需要由領導者轉變成全程參與者和全力保障者，并要出臺項目配套的相關政策，同時需成立專門的領導小組，更好的保障項目的順利實施。

（二）建立完備PPP項目監(jiān)管體系

政府應全程參與PPP建設項目，履行監(jiān)督管理職能。要通過監(jiān)管的方式確定承諾機制，保證企業(yè)資金安全，降低融資成本，并建立對企業(yè)的投資激勵機制。政府監(jiān)管須要保障企業(yè)生產和運營的可持續(xù)性，使接受監(jiān)管企業(yè)能獲得足夠多的收益，包含運營成本，保障企業(yè)按時回收固定成本。明確政府與市場的邊界、設計詳細的監(jiān)管機制是 PPP 模式下做好政府監(jiān)管的重要一環(huán)。政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、計劃、申請的審批及建設、試運營的驗收、備案，運營的過程和服務質量監(jiān)督檢查三個方面，不同階段的政府監(jiān)督控制，政府的監(jiān)督應貫穿事前、事中、事后的全過程。監(jiān)管范圍上是投資、建設、運營的全過程；監(jiān)督時序是事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管；監(jiān)管標準是結合明確內容，遵守能量化盡量量化，不能量化盡量細化原則。

（三）明確PPP模式項目風險分配原則

PPP項目一般是周期長，可能產生市場變化、政策變動等各種風險，所以必須明確風險分擔機制，因公共政策及外部環(huán)境等因素造成的風險主要應由政府承擔，而私人部門承擔主要是生產經營過程中的風險。社會資本與政府的合作中往往處于相對弱勢地位，必須要避免政府將太多風險轉嫁給社會資本。同時，也要避免灰色交易及利益輸送，避免政府為社會資本承擔隱性擔保，從而加劇已經存在的地方債問題?？傊?，政府與企業(yè)、市場的關系必須厘清。為了政府與社會投資人具有長期穩(wěn)定合作關系，以風險最優(yōu)分配作為核心，整體考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府方與社會投資人之間進行合理的風險分配。一是對于項目融資、建設、運營和維護風險，如利率或融資成本上升、建設成本的超支、建設進度延期、運營成本超支等風險則由社會投資人承擔。二是對于車流量需求不足的風險，由社會投資人承擔；政府可以通過設置最低車流量保障機制，減少社會投資人風險。同時，實際車流量需求水平高于預期時，設置收益分成機制。三是對不可抗力風險，由雙方共同承擔。四是對政策與法律風險，分為兩類：一類政府方可控的政府規(guī)章和政策變化引起的損失和成本增加，由政府承擔；二類超出政府方可控范圍的政策和政府規(guī)章的變化風險（如由國家或上級政府頒行的法律、法規(guī)和政策風險），則由雙方共同承擔。

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