齊雪松

（東北財經(jīng)大學，遼寧 大連 116025）

突發(fā)事件預警與法律對策研究

齊雪松

（東北財經(jīng)大學，遼寧 大連 116025）

我國的突發(fā)事件預警機制尚處于萌芽階段，法規(guī)規(guī)則的不健全以及執(zhí)行偏差使其難以發(fā)揮本應(yīng)有的作用。本文以法律的視角對突發(fā)事件預警機制的基本內(nèi)容以及我國的實定法規(guī)定，對我國突發(fā)事件預警機制的完善進行有益探索。

突發(fā)事件預警機制；協(xié)調(diào)

一、突發(fā)事件預警綜述

突發(fā)事件預警是指在在突發(fā)事件發(fā)生后，預警主體采取各種必要方式及時發(fā)布預警信息，從而最大程度上降低突發(fā)事件消極影響的行為。目前我國突發(fā)事件預警機制的法律基礎(chǔ)為《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三章第四十二條至第四十七條之規(guī)定，其就突發(fā)事件預警等級、緊急應(yīng)對措施、突發(fā)事件報告、突發(fā)事件預警的調(diào)整和解除等內(nèi)容做了較為全面的規(guī)定。其中值得特別注意的是該法第四十六規(guī)定了縣級以上各級人民政府及其有關(guān)部門的“越級上報權(quán)”，這在我國的立法體例中是極為少見的，可見突發(fā)事件應(yīng)對的緊急性。

二、我國突發(fā)事件預警機制存在的問題

（一）預警主體不作為。

預警主體的不作為是導致突發(fā)事件發(fā)生的重要原因，根據(jù)2003年10月到2005年2月對重慶部分大中城市相關(guān)部門進行的問卷調(diào)查與訪談的結(jié)果來看，73%的人認為存在著“輕防重救”的傾向，而導致了眾多本可以通過規(guī)范的監(jiān)測預警避免的突發(fā)危險發(fā)生。及時、準確、全面的發(fā)布突發(fā)事件預警信息既是《突發(fā)事件應(yīng)對法》賦予預警主體的職權(quán)，也是其應(yīng)當履行的義務(wù)。然而在實踐中，各級人民政府及其有關(guān)部門往往對事前預警工作重視程度不足，導致諸多可以避免的突發(fā)事件損害的發(fā)生。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十三條第一款至第三款規(guī)定了違規(guī)預警以及怠于預警下的相關(guān)人員的法律責任，然而作為事后處罰其對于損害的彌補無益。且從實際效果來看，上述處罰也難以實現(xiàn)“一般預防”的法律效果。

（二）既有法律體系尚需協(xié)調(diào)。

在《突發(fā)事件應(yīng)對法》制定出臺之前，為應(yīng)對各種突如其來的自然災害事故、生產(chǎn)安全事故、 社會治安災害事故和其他突發(fā)公共事件，針對管理對象的不同我國業(yè)已制訂了眾多法律法規(guī)。這些法律制定時間、制定背景，乃至法律的篇章結(jié)構(gòu)、所采用的立法技術(shù)都有極大的差別，其對于預警機制的規(guī)定也各不相同，主要包括兩種情況。其中部分法律文件中明確提及預警機制；部分法律文件雖未明確提及預警機制，但設(shè)置了“緊急措施”、“宣布進入緊急防汛期”等諸多類似制度。

（三）實踐中的其他諸多問題。

首先，預警職能交叉的預警主體各自為政，未形成有效的聯(lián)動機制，部門之間的信息分享及溝通機制尚不健全，從而一方面導致了預警效率地下，另一方面導致預警成本提升。其次，社會公眾對突發(fā)事件預警的參與程度及認可度仍然較低，國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)（“國家預警發(fā)布系統(tǒng)”）的功能尚未完全發(fā)揮。盡管“國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布網(wǎng)”推出了計算機預警插件、電腦客戶端、數(shù)據(jù)共享等方式鼓勵公眾接入，但公眾對其認知度仍然較低。再次，預警主體對于人為原因突發(fā)事件，特別是突發(fā)群體性事件的處理往往不盡如人意。

三、法律對策分析

（一）完善突發(fā)事件預警追責機制，注重實害前的預警監(jiān)督。1.完善突發(fā)事件預警征兆信息報告回饋機制。據(jù)有關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計顯示，重大突發(fā)事件的信息來源，48%是新聞媒體， 23%是下級相關(guān)部門， 22%是社會大眾（投訴、舉報）， 20%是上級領(lǐng)導。社會公眾往往接近于潛在危機現(xiàn)場，在提供預警征兆信息方面具有重要作用，故《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十八條第三款規(guī)定了社會公眾（公民、法人和其他組織）對于突發(fā)事件的報告義務(wù)。法律關(guān)于“回饋機制”內(nèi)容的規(guī)定至少應(yīng)包括以下內(nèi)容，即報告方式、報告的要素、接收報告的主體、預警主體向報告人的回饋期間及回饋內(nèi)容、報告及報告回饋的社會公示等內(nèi)容，因此這方面需要加強。

2.實現(xiàn)預警主體工作信息公開，加強社會監(jiān)督。突發(fā)事件預警工作與社會公眾益緊密聯(lián)系，故應(yīng)保障社會公眾的“知情權(quán)”并由公眾對突發(fā)事件預警工作進行社會監(jiān)督?！墩畔⒐_條例》將信息公開分為“依申請公開”和“依職權(quán)主動公開”兩種方式，而突發(fā)事件預警信息涉及不特定對象的切身利益，依該法第九條的規(guī)定應(yīng)將其納入“依職權(quán)主動公開”的范圍。為了維護既有法律體系的穩(wěn)定，應(yīng)當在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確規(guī)定突發(fā)事件預警信息的公開程序以及相應(yīng)的社會監(jiān)督適用或者參照適用《政府信息公開條例》的規(guī)定。

3.其他國家機關(guān)的監(jiān)督。預警主體的內(nèi)部監(jiān)督及社會監(jiān)督都有其難以克服的弊端，預警主體的內(nèi)部監(jiān)督難以保證公正性，而社會監(jiān)督繁雜的程序則導致效率難以得到保證，故在二者之外需要其他國家機關(guān)對突發(fā)事件預警予以監(jiān)督。這些國家機關(guān)應(yīng)當包括各級監(jiān)察部門、上級人民政府，此外人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)賦予其監(jiān)督職能，從而督導預警主體積極、合規(guī)的履行職責。

（二）梳理相關(guān)法律體系。

我國已針對不同類型的突發(fā)事件處理分類制訂了若干法律法規(guī)，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》生效后也制訂和修改了《食品安全法》等法律法規(guī)。明確這些單行法律與《突發(fā)事件應(yīng)對法》中交叉調(diào)整范圍的適用規(guī)則很有必要，且必要時應(yīng)當對單行法律的局部進行調(diào)整，使其與《突發(fā)事件應(yīng)對法》在法律術(shù)語適用、預警主體、預警制定和發(fā)布程序方面實現(xiàn)一致。對于應(yīng)對特定突發(fā)事件的專門法規(guī)在預警機制及應(yīng)急措施等方面應(yīng)當允許其作出變通規(guī)定。

（三）提高突發(fā)事件預警機制立法的科學性。

突發(fā)事件預警是一 個多學科交叉的領(lǐng)域，在立法中要注重吸收其他學科了理論成果，對于危機預測、社會行為預測、損害減免等方面有諸多幫助。譬如引入社會心理預警系統(tǒng)，其一方面可以幫助各級政府部門領(lǐng)導者預防因民眾的行為不當發(fā)生的災難，或者當危機事件發(fā)生后，提供有效的危機管理的預案把損失控制到最小的程度另一方面通過科學的輿論引導或心理輔導，幫助民眾在危機事件中梳理復雜的社會信息，從容應(yīng)對。

［1］龍紅，梅燦輝. 我國食品安全預警體系和溯源體系發(fā)展現(xiàn)狀及建議［J］.現(xiàn)代食品科技.2012（09）.

［2］黃順康. 公共危機預警機制研究［J］.西南大學學報（人文社會科學版）.2006（06）.

D631.19

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1671-864X（2016）10-0090-01

齊雪松（1992-），女，漢族，遼寧朝陽人，碩士研究生在讀，東北財經(jīng)大學，法律（非法學），研究方向：國際經(jīng)濟法。