余萍

摘要：“營改增”以前，營業(yè)稅稅收收入在原地方稅稅收收入中占有很大比例，相當(dāng)于地方的一個(gè)主體稅種，但“營改增”以后，營業(yè)稅逐漸取消了，地方稅收收入大幅縮減，地方稅制體系建設(shè)亟待推進(jìn)。本文就“營改增”后地方財(cái)政收入明顯減少的問題，結(jié)合我國當(dāng)前稅收制度以及營改增改革的現(xiàn)狀，指出我國地方稅體系在此背景下受到的影響，并提出了如何完善地方稅體系的方案。

關(guān)鍵詞：營改增；地方稅收體系；營業(yè)稅

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）024-000-02

李克強(qiáng)總理2016年1月22號(hào)主持召開了座談會(huì)，會(huì)議決定營業(yè)稅改增值稅將成為今年深化財(cái)稅體制改革的核心內(nèi)容，營改增在前期的改革試點(diǎn)中已取得很好的成績，今年要在中國全面推行，從而使企業(yè)大幅度減輕稅負(fù)。我國在2016年5月起全面實(shí)施了營業(yè)稅改增值稅，郵政通信業(yè)、建筑和房地產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)等納入營改增范圍。至此，在我國營業(yè)稅已經(jīng)退出了歷史的舞臺(tái)。

我國在經(jīng)歷了1994年的分稅制改革和2009年的增值稅轉(zhuǎn)型改革后，營改增”可以說是最具有劃時(shí)代意義的稅收制度的重要改革，是我國實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要措施，這對(duì)于解決我國過去營業(yè)稅存在的諸多問題，完善稅制都有積極的影響。但是增值稅改征營業(yè)稅會(huì)對(duì)地方財(cái)政收入帶來巨大沖擊。在我國，增值稅收入和營業(yè)稅收入之和，占到了所有稅收收入的40%以上。營業(yè)稅改增值稅之后，必然會(huì)出現(xiàn)增值稅一稅獨(dú)大的狀況。地方政府稅收體系已無主體稅種，目前中央與地方的分稅制體系將無法維系。對(duì)于一個(gè)國家而言，如果在其整個(gè)稅制體系嚴(yán)重依賴某一單一稅種，其中稅收收入風(fēng)險(xiǎn)是非常巨大的。

一、營改增背景下地方稅體系面對(duì)的問題

1.地方稅稅種問題

稅種劃分不科學(xué)。中央稅與地方稅的稅種劃分應(yīng)依據(jù)中央政府與地方政府各自承擔(dān)的政府職能結(jié)合行業(yè)、地域、行為方式等來作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。但是目前我國的地方稅稅種劃分標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，其中特別性規(guī)定較多。但是從形式看劃分給地方稅的稅種很多，但這些繁多的稅種并沒有對(duì)地方稅體系造成很大的影響，因?yàn)樗鼈兓臼橇阈欠稚ⅰ⒍惢苄?、且較難征收稅種。而一種比較特殊的劃分權(quán)屬類型即共享稅占據(jù)較大比例，共享稅的稅種多是較大稅種，如企業(yè)所得稅，對(duì)地方稅影響較大。目前在中國，稅源充足和穩(wěn)定、征收管理簡便，以及收入增長潛力很大的稅種基本上都是中央稅或共享稅種。而一些稅源分散、征管成本高、難度大的稅種如印花稅、土地增值稅等這些均屬于地方稅，只有營業(yè)稅能占地方政府稅收收入的30%左右。

2.地方稅收入規(guī)模較小導(dǎo)致事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

事權(quán)是指各級(jí)政府在國家公共事務(wù)和公共服務(wù)中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。財(cái)權(quán)是各級(jí)政府根據(jù)一國財(cái)政體制的規(guī)定而擁有的籌集和支配財(cái)政收入的權(quán)力。它包括了控制權(quán)、管理權(quán)以及使用權(quán)。目前我國政府的財(cái)政收入主要來源是稅收收入，政府的正常運(yùn)作必須以充足的財(cái)政收入為經(jīng)濟(jì)支撐。這樣來看，事權(quán)和財(cái)權(quán)之間有著密不可分的關(guān)聯(lián)。分稅制的核心是以政府事權(quán)為參照，劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，使各級(jí)政府擁有足夠的能夠支配的財(cái)政收入以保證政府職能的行使。我國在1994 年分稅制財(cái)政體制的改革之后，中央將事權(quán)下放地方，但卻并沒有將相應(yīng)的財(cái)權(quán)下放，這直接導(dǎo)致我國地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)了嚴(yán)重的不匹配。作為一國地方政府的財(cái)政收入來源，地方稅收收入是保障地方政府充分發(fā)揮職能、滿足區(qū)域內(nèi)社會(huì)居民對(duì)公共服務(wù)需求的重要物質(zhì)保障，也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。營改增后增值稅收入的增加額必然會(huì)少于營業(yè)稅收入的減少額，而且我國的增值稅是共享稅，實(shí)行中央和地方按一定比例分成，地方政府獲得的稅收收入會(huì)在已經(jīng)減少的基礎(chǔ)上再減少一部分。營改增沖擊地方稅收入，使地方可用財(cái)力減少，會(huì)造成一系列不利后果。目前我國地方政府的隱形債務(wù)問題已經(jīng)比較嚴(yán)重，營改增將導(dǎo)致地方政府通過擴(kuò)張舉債規(guī)模來滿足自己的支出需要。

為了緩解營改增帶來的地方政府財(cái)政壓力，國務(wù)院于2016年4月30日公布了過渡時(shí)期增值稅稅收收入劃分方案，即《全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，該方案規(guī)定所有行業(yè)、企業(yè)繳納的增值稅都納入到中央和地方的共享范圍，并確定以2014年為基數(shù)，核定中央稅收返還和地方上繳收入基數(shù)，各地按稅收繳納地分享增值稅的50%，中央分享比例為50%，過渡時(shí)間暫定為2年至3年。很明顯這個(gè)方案只是改革時(shí)期的臨時(shí)過渡性政策，而且實(shí)際會(huì)帶來地方財(cái)政收入的減少，這不利于地方政府的建設(shè)，也不利于“營改增”的貫徹實(shí)行。為了解決“營改增”所帶來的地方財(cái)政收入出現(xiàn)嚴(yán)重空缺，緩解地方財(cái)政壓力，就需要對(duì)地方財(cái)政壓力大的實(shí)質(zhì)性問題進(jìn)行研究，借“營改增”為契機(jī)，改革現(xiàn)行中央地方在財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不明確的問題，推動(dòng)財(cái)政管理體制的改革，完善稅制，建立系統(tǒng)的中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)體系，進(jìn)一步完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度和稅收返還制度，從根本上解決“營改增”所面對(duì)的阻力以及在推廣中所面對(duì)的問題，使結(jié)構(gòu)性減稅在我國真正落實(shí)，緩解目前地方越來越大的財(cái)政壓力。

二、“營改增”后完善我國地方稅體系的建議

營業(yè)稅改增值稅雖然一定程度推進(jìn)了結(jié)構(gòu)性減稅，但同時(shí)也使地方政府稅收體系處于比較混亂的狀態(tài)，解決地方政府稅收收入短缺的局面，以這次營業(yè)稅改增值稅為契機(jī)推進(jìn)我國地方財(cái)稅體制改革，培養(yǎng)地方政府穩(wěn)定的稅源，建立科學(xué)合理的地方稅收體系迫在眉睫。在“營改增”全面推行的近5-10年內(nèi)，各省可以根據(jù)各地的情況，延用試點(diǎn)時(shí)期的過渡性政策，來舒緩營業(yè)稅改增值稅對(duì)地方政府的沖擊。但從長期來看，建立和完善主輔配合的地方稅體系，明確中央地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，用法律的形式確定下來，形成完整的體系才是解決地方財(cái)稅問題的根本之道。

1.下移消費(fèi)稅作為地方稅收

消費(fèi)稅目前在我國是較為成熟和穩(wěn)定的稅種，“營改增”后可以借鑒美國和德國地方政府以消費(fèi)稅為主體稅種的做法，將消費(fèi)稅逐步下放到地方稅的范圍內(nèi)，使其成為地方的主體稅種。將消費(fèi)稅下移將有利于及時(shí)解決地方財(cái)力困難，緩解地方稅匱乏的壓力。2015年，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國國內(nèi)消費(fèi)稅稅收高達(dá)到10542億元，而營業(yè)稅稅收19313億元，如果以2015年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，假設(shè)“營改增”不會(huì)導(dǎo)致增值稅和營業(yè)稅兩者總體稅額的變化，根據(jù)增值稅為共享稅，如果消費(fèi)稅轉(zhuǎn)為地方稅后將填補(bǔ)地方因營業(yè)稅缺失導(dǎo)致的空白，將會(huì)較大程度上緩解地方政府的財(cái)政壓力。

而且我國的消費(fèi)稅在增加財(cái)政收入方面還有很大的上升空間。今后還有必要進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)稅的征稅范圍，逐步將一些重污染、高耗能、高檔奢產(chǎn)品和行為納入到消費(fèi)稅征稅范圍，將消費(fèi)稅納稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)環(huán)節(jié)或銷售環(huán)節(jié)，將納稅人由企業(yè)轉(zhuǎn)為個(gè)人消費(fèi)者，使消費(fèi)稅不能轉(zhuǎn)嫁，從這個(gè)角度上講，將消費(fèi)稅轉(zhuǎn)成地方稅后，將解決現(xiàn)實(shí)中存在的“獎(jiǎng)限”政策的逆向調(diào)節(jié)，在一定程度上抑制地方政府投資擴(kuò)張的沖動(dòng)，從而鼓勵(lì)地方政府把工作重點(diǎn)放在改善民生、完善市場競爭環(huán)境上，進(jìn)而推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2.大力發(fā)展財(cái)產(chǎn)稅類作為地方輔助稅收

財(cái)產(chǎn)稅作為地方主體稅種不僅是多數(shù)發(fā)達(dá)國家的稅制選擇，而且也是許多發(fā)展中國地方稅體系的建設(shè)目標(biāo)。目前我國可以大力發(fā)展財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅體系有力的補(bǔ)充，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅稅基不易流動(dòng)，稅源廣泛，而且財(cái)產(chǎn)稅收入可直接用于地方公共產(chǎn)品供給，體現(xiàn)了地方受益性原則，并且有利于提高地方政府的征管效率。由于財(cái)產(chǎn)稅的稅源遍布各地，具有明顯的區(qū)域性特征，地方政府對(duì)其更具有信息優(yōu)勢(shì)，因此，能促進(jìn)地方政府的征管積極性，增加地方稅收收入。最后，對(duì)財(cái)產(chǎn)開征稅收，對(duì)縮小地區(qū)之間社會(huì)居民的貧富差距有著重要的作用，有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定，從而對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)有著積極意義。近年來，隨著房地產(chǎn)事業(yè)在中國發(fā)展迅速，房地產(chǎn)行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大發(fā)展，房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)成為我國重要的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)，房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為開征房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅提供了十分充足的稅源，因此，我國在財(cái)產(chǎn)稅的選擇方面可以優(yōu)先考慮改革現(xiàn)有房產(chǎn)稅。目前我們可以整合現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費(fèi)，將契稅、耕地占用稅、土地使用稅和房產(chǎn)稅合并納入到房地產(chǎn)稅中，不在單獨(dú)征收。這樣將房地產(chǎn)稅作為地方政府穩(wěn)定的財(cái)政收入來源，可以減輕長期以來地方財(cái)政稅源不足的問題。以后我國還可以考慮通過開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅來籌集地方稅收收入，這不僅可以對(duì)社會(huì)貧富差距進(jìn)行調(diào)節(jié)，鼓勵(lì)勤勞致富，同時(shí)還可以增加地方財(cái)政收入，擴(kuò)寬地方稅系稅源。

3.進(jìn)一步明確中央地方政府事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度

目前地方政府財(cái)政困難的根本原因是財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，事權(quán)過渡下放到地方政府，而財(cái)權(quán)卻不斷上收中央政府。因此，要想從根本上解決地方稅體系問題，緩解地方財(cái)政壓力，在賦予地方政府更多財(cái)權(quán)、增強(qiáng)地方財(cái)力的同時(shí)，合理劃分中央地方事權(quán)，上收部分地方政府事權(quán)將從體制上根本解決地方政府財(cái)政困難問題。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，全國性的公共服務(wù)和外部效應(yīng)較大的公共服務(wù)應(yīng)該由中央政府提供，而地方性事務(wù)應(yīng)該由地方政府提供。對(duì)于目前存在的地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，可以通過進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度來解決，根據(jù)對(duì)我國近年的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，調(diào)整目前我國轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，減少中央稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，在地方政府取得的轉(zhuǎn)移支付款后，納入地方預(yù)算，接受地方人大監(jiān)督保證地方既得利益，同時(shí)還應(yīng)該完善各省對(duì)縣（市）的轉(zhuǎn)移支付制度。

4.稅收立法權(quán)適度下放

在我國，政治體制決定了我國的稅收立法權(quán)高度集中在中央政府，各個(gè)地區(qū)適用的稅收法律都是由中央統(tǒng)一制定的。但我國目前處于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，各省市地區(qū)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距非常的大，各個(gè)地方政府的財(cái)稅收入狀況不盡相同。在這樣的國情下，高度集中的稅收立法權(quán)顯然不能滿足各地不同發(fā)展的需要，也有失公平與效率。稅收作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，其主要立法權(quán)理應(yīng)歸中央。但可以從激勵(lì)地方積極性的角度，遵循大權(quán)集中適度分權(quán)的原則，給予地方一定的稅收調(diào)整權(quán)。以在不違背全國統(tǒng)一稅收基本法和報(bào)備中央的基礎(chǔ)上，對(duì)地區(qū)特征明顯的稅種可以由地方政府對(duì)其稅率、稅收征管的實(shí)施辦法以及稅收減免條例等權(quán)限進(jìn)行調(diào)整。這樣既有利于國家稅收發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，也能調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性和積極性，保持地方稅收的相對(duì)穩(wěn)定。

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作者簡介：余 萍（1978-），女，漢，湖北武漢人，講師，碩士，研究方向：財(cái)稅政策。

基金項(xiàng)目：本文為“湖北省地方稅收研究中心項(xiàng)目《營改增背景下地方稅體系改革研究》階段性研究成果之一。項(xiàng)目編號(hào)：sszx201403。