武振國(guó)

（內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展研究所，內(nèi)蒙　古呼和浩特　010010）

內(nèi)蒙古國(guó)有墾區(qū)城鎮(zhèn)化問(wèn)題調(diào)查研究

武振國(guó)

（內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展研究所，內(nèi)蒙古呼和浩特010010）

內(nèi)蒙古國(guó)有墾區(qū)是我國(guó)重要的糧食產(chǎn)區(qū)，面積遼闊，小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，當(dāng)前正處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中。文章通過(guò)實(shí)地調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古國(guó)有墾區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展目前存在城鎮(zhèn)化率高、人口向小城市流動(dòng)，工商業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)布局分散、城鎮(zhèn)規(guī)劃與管理權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)狀與問(wèn)題。基于此，文章從規(guī)劃管理體制、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)環(huán)境與特色、村鎮(zhèn)布局四個(gè)角度針對(duì)性地提出其新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新并健全墾區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體制、科學(xué)整合利用社會(huì)公共資源，加快農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、增強(qiáng)農(nóng)墾城鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，適度收縮、合理布局、注重墾區(qū)小城鎮(zhèn)文化特色塑造等對(duì)策與建議。

內(nèi)蒙古；國(guó)有墾區(qū)；城鎮(zhèn)化

內(nèi)蒙古國(guó)有墾區(qū)分布于全區(qū)10個(gè)盟市，共有104個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)，總面積5.36萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?9.56萬(wàn)人，耕地面積6603.08平方公里，是我國(guó)重要的糧食產(chǎn)區(qū)，在保障我國(guó)的糧食安全方面處于重要的地位。墾區(qū)面積遼闊，小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，其中呼倫貝爾農(nóng)墾集團(tuán)下屬的海拉爾墾區(qū)和大興安墾區(qū)是全區(qū)耕地面積較大、耕地分布相對(duì)集中、糧食產(chǎn)量高、現(xiàn)代化水平高的兩大國(guó)有直供墾區(qū)，兩區(qū)總?cè)丝?5.25萬(wàn)人，耕地面積3949.35平方公里，本文選擇這兩個(gè)墾區(qū)為調(diào)研對(duì)象，并于2015年1月進(jìn)行深入調(diào)研，了解并探討內(nèi)蒙古國(guó)有墾區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題具有一定典型性。

墾區(qū)開(kāi)荒建場(chǎng)以來(lái)，國(guó)有墾區(qū)秉承“先生產(chǎn)后生活，先治坡后治窩”的精神，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，內(nèi)蒙古農(nóng)墾為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、內(nèi)蒙古自治區(qū)的全面發(fā)展、當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活質(zhì)量的改善做出了巨大的貢獻(xiàn)。當(dāng)前，墾區(qū)正處在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，城鎮(zhèn)化速度在逐步加快，但墾區(qū)的職工和群眾雖然擁有城鎮(zhèn)戶籍，卻沒(méi)有享受到與城市居民同樣的基本公共服務(wù)，這些地區(qū)城鎮(zhèn)化率高，而城鎮(zhèn)化質(zhì)量偏低，在新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化過(guò)程中還面臨很多困難與問(wèn)題。深入開(kāi)展國(guó)有墾區(qū)發(fā)展與城鎮(zhèn)化調(diào)查研究，對(duì)于促進(jìn)墾區(qū)發(fā)展，改善民生，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，全面建成小康社會(huì)具有重要的意義。

一、內(nèi)蒙古墾區(qū)城鎮(zhèn)形成發(fā)展歷程

依據(jù)調(diào)研資料及相關(guān)文件梳理，內(nèi)蒙古墾區(qū)城鎮(zhèn)的形成和發(fā)展主要可以概括為開(kāi)墾建場(chǎng)（20世紀(jì)50年代-80年代初期）、城鎮(zhèn)發(fā)育（20世紀(jì)80年代-21世紀(jì)初期）、城鎮(zhèn)形成（21世紀(jì)初期至今）三個(gè)階段。

開(kāi)墾建場(chǎng)階段：自1954年拉開(kāi)內(nèi)蒙古墾區(qū)開(kāi)荒建場(chǎng)的序幕，農(nóng)墾秉承“先生產(chǎn)后生活，先治坡后治窩”的精神，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、內(nèi)蒙古自治區(qū)的全面發(fā)展、當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的歷史貢獻(xiàn)。

城鎮(zhèn)發(fā)育階段：20世紀(jì)80年代初，國(guó)家出臺(tái)“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”和農(nóng)墾“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營(yíng)體制以來(lái)，農(nóng)墾系統(tǒng)進(jìn)入全面改革。在這一時(shí)期通過(guò)系列改革政策的落實(shí)，職工的生產(chǎn)積極性得到了發(fā)揮，職工的生活水平有了很大提高，部分剩余勞動(dòng)力開(kāi)始從事工商服務(wù)業(yè)，為墾區(qū)場(chǎng)部的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)注添了活力，小城鎮(zhèn)雛形開(kāi)始自然發(fā)育。

城鎮(zhèn)形成階段：21世紀(jì)初，內(nèi)蒙古呼倫貝爾農(nóng)墾開(kāi)始“集團(tuán)化、股份化、產(chǎn)業(yè)化”的改革之路，由國(guó)有農(nóng)墾企業(yè)改制為集團(tuán)公司。隨著市場(chǎng)化的深入，農(nóng)墾集團(tuán)公司在屬地建設(shè)和職工謀福利方面不斷工作和探索，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)一步提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)力，為墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和剩余勞動(dòng)力。再加上國(guó)家自治區(qū)的“一事一議”“危舊房改造”“十個(gè)全覆蓋”等相關(guān)政策的促進(jìn)，墾區(qū)小城鎮(zhèn)正在初步形成規(guī)模。

二、內(nèi)蒙古墾區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與特點(diǎn)

（一）墾區(qū)城鎮(zhèn)化率虛高現(xiàn)象明顯

由墾區(qū)形成的歷史所決定，墾區(qū)人口的劃分不同于其他行政區(qū)，不論從事第一產(chǎn)業(yè)或第二三產(chǎn)業(yè)，只要是農(nóng)牧場(chǎng)人員均具有非農(nóng)業(yè)戶籍，所以，農(nóng)墾集團(tuán)的職工按照現(xiàn)行戶籍制度是屬于城鎮(zhèn)人口的范疇，戶籍人口城鎮(zhèn)化率100%，按照呼倫貝爾農(nóng)墾集團(tuán)將墾區(qū)人口劃分為農(nóng)牧場(chǎng)人口和非農(nóng)牧場(chǎng)人口的數(shù)據(jù)，呼倫貝爾農(nóng)墾2014年城鎮(zhèn)人口比重達(dá)77.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期的內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率59.5%。而農(nóng)牧場(chǎng)人口當(dāng)中相當(dāng)一部分主要從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)階段依然沒(méi)有脫離原有的生活、生存方式，只享受有限的城鎮(zhèn)化現(xiàn)代文明，且不具備城鎮(zhèn)的生活特征，這就導(dǎo)致了墾區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率虛高的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)牧場(chǎng)人口呈現(xiàn)逐步向小城市流動(dòng)的趨勢(shì)

隨著農(nóng)墾的發(fā)展，尤其是“十一五”以來(lái)墾區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不斷提高，對(duì)勞動(dòng)力的需求降低，一些脫離農(nóng)牧業(yè)崗位的人口近年正在逐步遷入場(chǎng)部或附近小城鎮(zhèn)。經(jīng)調(diào)研了解，創(chuàng)業(yè)的老一代農(nóng)墾人大多搬離進(jìn)城或到場(chǎng)部中心區(qū)定居，新一代農(nóng)墾獨(dú)生子女大部分在城鎮(zhèn)或場(chǎng)部就業(yè)、定居，目前在生產(chǎn)隊(duì)居住的多數(shù)是50歲左右的第二代農(nóng)墾人，在大興安嶺農(nóng)墾調(diào)查的甘河、古里、諾敏河等農(nóng)場(chǎng)的場(chǎng)部人口集中比例都在60%以上，均呈現(xiàn)出人口向場(chǎng)部或中心城區(qū)等小城市集中的特點(diǎn)。

（三）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化一般是城鎮(zhèn)化水平評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。2014年，海拉爾墾區(qū)的生產(chǎn)總值42.69億元，與2009年相比，年均增長(zhǎng)率達(dá)21.34%，第一產(chǎn)業(yè)增加值占比76.33%，較2009年下降了7.4個(gè)百分點(diǎn)，生產(chǎn)總值快速增長(zhǎng)的背景下第一產(chǎn)業(yè)增加值占比卻呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)，足以說(shuō)明海拉爾墾區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不斷提高的同時(shí)，二、三產(chǎn)業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，促使農(nóng)畜產(chǎn)品逐年增長(zhǎng)，為墾區(qū)城鎮(zhèn)化奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和原料保障；同時(shí)提高了農(nóng)業(yè)人口收入，為二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了需求，并且進(jìn)一步繁榮了以農(nóng)產(chǎn)品為原料的小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)；而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、現(xiàn)代化程度已經(jīng)達(dá)到較高水平，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移一部分職工群眾從事其他產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件。

（四）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平逐步提升

墾區(qū)城鎮(zhèn)人口規(guī)模、用地規(guī)模處于中等偏下水平，隨著農(nóng)墾集團(tuán)效益的提升，對(duì)場(chǎng)部及生產(chǎn)隊(duì)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)愈來(lái)愈重視，便民連鎖超市、銀行網(wǎng)點(diǎn)等基本覆蓋，極大地提高了墾區(qū)城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力，服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)由2009年的11個(gè)增長(zhǎng)為2014年的727個(gè)。近年在“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)政策、危舊房改造、“十個(gè)全覆蓋”等工程的支持下，公共基礎(chǔ)設(shè)施水平也逐年加強(qiáng)，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)發(fā)展，以大興安嶺農(nóng)墾甘河農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部為例，其城區(qū)面積為3.14平方公里，燃?xì)馄占奥?0%，排污管網(wǎng)6739米，人均綠地面積35.9平米，年生活垃圾清運(yùn)量2.92萬(wàn)噸，不僅吸引農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)隊(duì)居民，也吸引了周圍的農(nóng)村居民向小城鎮(zhèn)集聚。

（五）職工收入水平較高，增速較快

2014年，內(nèi)蒙古墾區(qū)共計(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)墾總收入150.71億元，比2009年增長(zhǎng)103.85%，為農(nóng)牧場(chǎng)職工收入的增加提供了保障。同時(shí)，農(nóng)場(chǎng)職工除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，越來(lái)越多的家庭從事家庭畜牧業(yè)，在工資性收入的基礎(chǔ)上有效提高了家庭經(jīng)營(yíng)性收入。以海拉爾農(nóng)墾和大興安嶺農(nóng)墾為例，2014年海拉爾農(nóng)墾職均收入59696元，年均增長(zhǎng)率達(dá)16.87%；2014年大興安嶺農(nóng)墾職均收入55386元，年均增長(zhǎng)率達(dá)27.77%；而同期內(nèi)蒙古全體職工的職均收入的年均增長(zhǎng)率是12.15%，兩大墾區(qū)職工收入增長(zhǎng)速度均高于全區(qū)職工收入增長(zhǎng)速度。

三、內(nèi)蒙古墾區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題

（一）村鎮(zhèn)布局分散，城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

從布局角度看，墾區(qū)生產(chǎn)隊(duì)、場(chǎng)部小城鎮(zhèn)一直延續(xù)著建設(shè)之初的建制布局，每個(gè)農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部所在地基本上就是一個(gè)小城鎮(zhèn)，人口集聚度低，功能不健全、不完備。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理上，現(xiàn)行的生產(chǎn)隊(duì)建制是基于建場(chǎng)之初的生產(chǎn)管理水平布局的，管理范圍相對(duì)較小，場(chǎng)部、生產(chǎn)隊(duì)彼此間距離遠(yuǎn)近不一，生產(chǎn)設(shè)施小而全，基礎(chǔ)設(shè)施分散、重復(fù)投入的問(wèn)題突出，不同程度存在資金浪費(fèi)、利用率不高的現(xiàn)象。

據(jù)調(diào)研了解，呼倫貝爾農(nóng)墾經(jīng)過(guò)60余年的發(fā)展建設(shè)，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，已經(jīng)成為耕地規(guī)模最大、機(jī)械化程度最高、保障國(guó)家糧食安全的可靠的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。在城鎮(zhèn)建設(shè)方面，由于體制機(jī)制原因?qū)е碌膲▍^(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)欠賬較多，盡管近年基礎(chǔ)設(shè)施得到一定改善，但小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的整體水平普遍偏低，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民生活的保障能力依然很低是不爭(zhēng)的事實(shí)；公共服務(wù)水平滯后于相同規(guī)模的建制鎮(zhèn)，教育與醫(yī)療資源相對(duì)匱乏，部分農(nóng)場(chǎng)的學(xué)齡兒童在小學(xué)一年級(jí)就開(kāi)始在附近的中心城區(qū)上學(xué)，住宿、陪讀產(chǎn)生的一系列費(fèi)用拉高了農(nóng)場(chǎng)職工的教育支出，同樣情況，在醫(yī)療方面也負(fù)擔(dān)了更多的生活成本。由于墾區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)模小、功能結(jié)構(gòu)單一，且不完善、不健全，就業(yè)崗位少，缺少對(duì)剩余勞動(dòng)力的接納力，對(duì)經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的速度緩慢，制約城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步繁榮，進(jìn)而影響小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程?？梢?jiàn)，墾區(qū)城鎮(zhèn)化水平的滯后，對(duì)于吸納隨著墾區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高而解放出來(lái)的大量剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力并解決就業(yè)是墾區(qū)城鎮(zhèn)化面臨的主要問(wèn)題。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)與管理權(quán)責(zé)不清，企業(yè)依然承擔(dān)部分社會(huì)功能

大部分農(nóng)墾小城鎮(zhèn)未列入國(guó)家建制鎮(zhèn)序列，沒(méi)有土地利用規(guī)劃與管理、城鎮(zhèn)發(fā)展與建設(shè)規(guī)劃、稅收和財(cái)政保障職能，無(wú)法進(jìn)一步制定或落實(shí)吸引外來(lái)企業(yè)和人員的實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠政策；城鎮(zhèn)建設(shè)大多依靠自身投資，國(guó)家或上級(jí)人民政府對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策支持和資金支持難以全面覆蓋；社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)缺少公共財(cái)政保障，除中小學(xué)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)已全額納入國(guó)家、地方公共財(cái)政保障外，其他公益服務(wù)依然主要靠農(nóng)場(chǎng)收益負(fù)擔(dān)。以最為突出的大興安嶺農(nóng)牧局為例，局址地區(qū)雖然已列入大楊樹(shù)鎮(zhèn)，但由于地方政府經(jīng)濟(jì)財(cái)力有限等原因，公益性質(zhì)的費(fèi)用基本上還得依靠墾區(qū)承擔(dān)，小城鎮(zhèn)依靠企業(yè)行為進(jìn)行建設(shè)管理依然是常態(tài)。另外，墾區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制不健全，規(guī)劃建設(shè)工作“缺位”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而且承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)、管理等具體工作的人員無(wú)法足額配備，行政人員實(shí)為企業(yè)編制，針對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法占地、違法建筑等突出問(wèn)題，相應(yīng)管理部門缺乏執(zhí)法權(quán)，使得城鎮(zhèn)管理力度與效率大打折扣。

不同于一般的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)墾小城鎮(zhèn)有的處于建制鎮(zhèn)所在地，有的是農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部所在地，沒(méi)有列入建制鎮(zhèn)。雖然國(guó)務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，未設(shè)建制鎮(zhèn)的國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部及基層居民點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)管理由國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的主管部門負(fù)責(zé)，但是城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確的城市規(guī)劃編制的組織方是相應(yīng)一級(jí)的城鎮(zhèn)政府部門，這就導(dǎo)致墾區(qū)同時(shí)存在兩種情況，要么至今沒(méi)有編制過(guò)城鎮(zhèn)規(guī)劃，要么農(nóng)牧場(chǎng)管理局委托有資質(zhì)的規(guī)劃院做了完整的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，但是受編制主體不明、國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)限制等因素的影響一直沒(méi)有獲得政府審批，規(guī)劃應(yīng)有的指導(dǎo)性、權(quán)威性和強(qiáng)制性作用難以發(fā)揮，建設(shè)隨意性較為明顯，重建輕管的現(xiàn)象突出。

（三）農(nóng)牧場(chǎng)工商業(yè)發(fā)展緩慢，小城鎮(zhèn)人口集聚能力弱

墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)目前主要處于職工就近上樓或遷入場(chǎng)部居住的初級(jí)階段，缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)為遷入人員提供新的就業(yè)崗位。盡管較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和比較效益，奠定了墾區(qū)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，而旅游業(yè)、商貿(mào)業(yè)起步較晚或剛剛培育，城鎮(zhèn)缺乏集聚人口的產(chǎn)業(yè)支撐，無(wú)法吸引區(qū)外人口流入，退休、陪讀人員是墾區(qū)小城鎮(zhèn)最主要的流入人口，城鎮(zhèn)規(guī)模難以壯大。目前，墾區(qū)范圍內(nèi)依然是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一業(yè)獨(dú)大，場(chǎng)部工商業(yè)集聚較少，無(wú)法形成富集聚功能的商圈，更缺少一些大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品延伸加工業(yè)項(xiàng)目，即使關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展的物流產(chǎn)業(yè)也欠發(fā)展；與黑龍江墾區(qū)相比，內(nèi)蒙古農(nóng)墾農(nóng)畜產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模小，效益不高，缺乏像北大荒、九三、完達(dá)山等高競(jìng)爭(zhēng)力龍頭企業(yè)，2014年內(nèi)蒙古農(nóng)墾農(nóng)副食品加工企業(yè)只有48家，總產(chǎn)值為37951萬(wàn)元，平均為790.65萬(wàn)元，黑龍江有504家，總產(chǎn)值為6373134萬(wàn)元，平均產(chǎn)值為12645.11萬(wàn)元?？梢?jiàn)，加工企業(yè)規(guī)模小對(duì)墾區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)能力弱。

此外，大部分墾區(qū)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目基本上以企業(yè)盈利的多少而定，資金投入不均衡甚至長(zhǎng)期不足，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和建設(shè)的連續(xù)性，造成總體投資效率不高、建設(shè)緩慢，即使建成后運(yùn)行，依然存在很難按需落實(shí)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)而無(wú)法保障城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施正常持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，大大降低了墾區(qū)小城鎮(zhèn)應(yīng)有的人口吸引接納能力。

（四）畜牧業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境改善模式尚未破題，小城鎮(zhèn)特色不夠鮮明

在墾區(qū)的各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)以及場(chǎng)部，人和家畜混居一個(gè)院落的飼養(yǎng)方式依然很普遍，院內(nèi)路邊糞便亂堆，泥濘不堪，人居生態(tài)環(huán)境惡劣，嚴(yán)重影響居民的生活質(zhì)量。這種畜禽散養(yǎng)、人畜混居方式作為現(xiàn)在墾區(qū)最主要的生產(chǎn)生活方式，一定程度上便利于職工的生活起居與生產(chǎn)養(yǎng)殖兼顧。但是動(dòng)物疫病的防控任務(wù)變得十分艱巨，極易導(dǎo)致常見(jiàn)病交叉感染、混合感染，人畜共患病的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)階段，農(nóng)墾正在積極探索有效的人畜分離的現(xiàn)代化養(yǎng)畜模式，以海拉爾農(nóng)墾三河馬場(chǎng)八隊(duì)試點(diǎn)為例，劃分出生活區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，在養(yǎng)殖區(qū)為每戶人家配建一個(gè)雜物房，把牛從庭院遷到安置區(qū)一戶一養(yǎng)，改變了過(guò)去養(yǎng)殖亂、圈舍小的問(wèn)題。但是，很多職工為了生產(chǎn)方便，跟著牛住進(jìn)了養(yǎng)牛場(chǎng)，居住區(qū)的環(huán)境問(wèn)題雖然得到改善，但卻處于空置狀態(tài)，終究還是沒(méi)有改變?cè)瓉?lái)的人畜混雜現(xiàn)狀，人畜相處由“合”到“分”，又回到“合”。當(dāng)然，還存在引進(jìn)“奶聯(lián)社、托管所”等其他幾種人畜分離的試點(diǎn)模式，試圖將人的生活區(qū)和牲畜養(yǎng)殖區(qū)分開(kāi)，以改善農(nóng)場(chǎng)職工的生活環(huán)境，提高養(yǎng)殖效益，但是都或多或少存在一些問(wèn)題，畜牧業(yè)生產(chǎn)方式與生活環(huán)境改善模式尚難破題。

墾區(qū)在特定的歷史條件下形成，其60余年的開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程已然形成了獨(dú)有的地域文化特色，但在墾區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，卻沒(méi)能很好地把地域特色融入其中，就現(xiàn)狀已初具規(guī)模的小城鎮(zhèn)來(lái)看，無(wú)疑是將農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部建成一個(gè)“小微城市”，或者說(shuō)建設(shè)具有城市一些配套生活基礎(chǔ)設(shè)施和功能的居住區(qū)，即蓋上樓房，硬化街道，供熱通水，買賣有市，娛樂(lè)方便等等，嚴(yán)重缺乏將墾區(qū)特色落地生根，與城鎮(zhèn)建設(shè)融為一體。

四、推進(jìn)內(nèi)蒙古墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策

（一）創(chuàng)新并健全墾區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體制，科學(xué)整合利用社會(huì)公共資源

墾區(qū)小城鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在一系列問(wèn)題的重要原因是墾區(qū)小城鎮(zhèn)不在國(guó)家建制鎮(zhèn)序列這一體制弊端。因此，墾區(qū)需在靈活運(yùn)用《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變東北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)2010［59］號(hào)）、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～202O年）》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)特定地區(qū)規(guī)劃管理辦法（內(nèi)建規(guī)［2013］564號(hào)）》等政策中國(guó)家自治區(qū)對(duì)農(nóng)墾城鎮(zhèn)發(fā)展的支持條文的基礎(chǔ)上，健全和完善墾區(qū)城鎮(zhèn)政府職能，在墾區(qū)較大的農(nóng)場(chǎng)設(shè)立建制鎮(zhèn)，由墾區(qū)自行管理，解決體制不暢的問(wèn)題，避免重復(fù)建設(shè)、多頭管理、責(zé)任不清，并給予相應(yīng)的資金支持，保證墾區(qū)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村一樣享受同等的政策待遇；對(duì)于墾區(qū)局址處在建制鎮(zhèn)的，要盡快剝離目前承擔(dān)的社會(huì)職能，交給當(dāng)?shù)卣ス芾?，各司其職，工作重心放在監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，提供信息服務(wù)，為農(nóng)墾企業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境［1］［2］。企業(yè)要以生產(chǎn)為主，重點(diǎn)是培育和延伸農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈，避免包攬過(guò)多的社會(huì)事務(wù)，配合政府進(jìn)行城鎮(zhèn)的有序建設(shè)；同時(shí)，當(dāng)?shù)卣枨袑?shí)履行職責(zé)，對(duì)墾區(qū)和城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，規(guī)劃制定要同企業(yè)協(xié)商，保證規(guī)劃符合實(shí)際，推進(jìn)小城鎮(zhèn)和墾區(qū)一體化發(fā)展（見(jiàn)圖1）。

（二）加快農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，增強(qiáng)農(nóng)墾城鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力

加快農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，建立起完整的、具有較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系，是增強(qiáng)農(nóng)墾城鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的重要途徑。墾區(qū)應(yīng)依托自身的區(qū)位、資源等優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)牧產(chǎn)品的商品化率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。在墾區(qū)已初具規(guī)模的以農(nóng)產(chǎn)品、食品加工為主的加工產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)上，以優(yōu)勢(shì)品牌為紐帶，不斷壯大規(guī)模，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，形成農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)集群，推動(dòng)墾區(qū)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展。產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的不斷增加將形成產(chǎn)業(yè)牽動(dòng)、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、以工促農(nóng)、良性互動(dòng)的局面，使加工業(yè)發(fā)展的潛力獲得釋放。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加劇，進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展以商貿(mào)、物流、旅游和信息業(yè)為主的服務(wù)業(yè)，使得第三產(chǎn)業(yè)逐步成為墾區(qū)城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?，形成墾區(qū)新興產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)墾區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化［3］。二、三產(chǎn)業(yè)不斷優(yōu)化升級(jí)促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)，積極利用國(guó)家對(duì)墾區(qū)、林區(qū)、礦區(qū)棚改的特殊政策，結(jié)合當(dāng)前自治區(qū)大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化及“十個(gè)全覆蓋”的有利時(shí)機(jī)，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)墾城鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力不斷加強(qiáng)。

（三）推行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，探索現(xiàn)代化生產(chǎn)方式與生活環(huán)境協(xié)調(diào)的新模式

作為墾區(qū)小城鎮(zhèn)的場(chǎng)部與作為墾區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)除了規(guī)模的區(qū)別外，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生活有著極大的相似性，大部分人依然從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，面臨的發(fā)展與建設(shè)問(wèn)題也大致趨同，所以，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是推進(jìn)墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)必由之路，著力解決養(yǎng)殖與人居相干擾的建設(shè)問(wèn)題，在借鑒其他地區(qū)生態(tài)養(yǎng)殖模式的基礎(chǔ)上探索現(xiàn)代化生產(chǎn)方式與生活環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展新模式［4］。通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，采取集中飼養(yǎng)、聯(lián)戶養(yǎng)殖的方式，在墾區(qū)外圍建立統(tǒng)一的養(yǎng)殖小區(qū)（見(jiàn)圖2），各農(nóng)場(chǎng)按照所處環(huán)境、戶數(shù)以及現(xiàn)有養(yǎng)殖量確定養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)規(guī)模，在居住區(qū)的下風(fēng)向或側(cè)風(fēng)向進(jìn)行選址，并在養(yǎng)殖小區(qū)周邊種植常綠樹(shù)種或果樹(shù)及綠籬與生活區(qū)實(shí)現(xiàn)自然分隔，達(dá)到美化環(huán)境、凈化空氣、生態(tài)防護(hù)、防暑降溫的作用。小區(qū)內(nèi)實(shí)行清潔化處理和糞污資源化利用，收集糞便制作有機(jī)肥施用，廢水通過(guò)建立柵格式沉淀池處理和配套建設(shè)大型沼氣工程等方式，實(shí)現(xiàn)污水無(wú)害化處理及零排放、沼氣池集中供氣和對(duì)糞便及養(yǎng)殖業(yè)垃圾進(jìn)行集中無(wú)害化處理，既可以提高養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟(jì)效益，也改善了人居生活環(huán)境，避免環(huán)境污染和疫情蔓延。

（四）適度收縮，合理布局，注重墾區(qū)小城鎮(zhèn)文化特色塑造

在墾區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、生產(chǎn)機(jī)械化程度不斷提高，以及交通便利化和通信現(xiàn)代化的條件下，管理和生產(chǎn)作業(yè)有效半徑增加，原有一些人口少、面積較小的生產(chǎn)隊(duì)可以視情況進(jìn)行適度撤并、收縮，使一部分職工和家屬向分場(chǎng)場(chǎng)部所在地的小城鎮(zhèn)集中，并完善小城鎮(zhèn)的給水、排水、供熱等功能，改善醫(yī)療條件、人居環(huán)境，提高人口集聚度，科學(xué)規(guī)劃和合理布局小城鎮(zhèn)，促進(jìn)重點(diǎn)場(chǎng)部小城鎮(zhèn)健康有序的發(fā)展。在墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，高起點(diǎn)、高品位、高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，立足邊疆地域民族風(fēng)情，根據(jù)農(nóng)場(chǎng)風(fēng)格與特點(diǎn)，因地制宜、順勢(shì)而為，找準(zhǔn)主題定位，傳承自身的文化脈絡(luò)，塑造小城鎮(zhèn)的鮮明特色［5］。避免把農(nóng)場(chǎng)都變?yōu)槌鞘行偷淖≌^(qū)，出現(xiàn)小城鎮(zhèn)同質(zhì)化扁平化發(fā)展。農(nóng)墾小城鎮(zhèn)和生產(chǎn)隊(duì)在歷史的發(fā)展與變遷中，都或多或少地積累了一些值得珍惜的文物遺存和歷史底蘊(yùn)。在墾區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，一定要注意保護(hù)歷史文化遺存和各個(gè)時(shí)期的一些代表性建筑和構(gòu)筑物，將板夾泥房，土坯房、知青房、老式拖拉機(jī)等這些遺存與新型化城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)考慮，把老場(chǎng)部土坯房辦公室修繕后作為場(chǎng)史展覽空間，將不同年代的生產(chǎn)工具、生產(chǎn)技藝等見(jiàn)證開(kāi)荒歷史的物件或圖片、資料作為墾區(qū)發(fā)展變遷史實(shí)陳列其中，把知青房進(jìn)行修葺復(fù)原成為特殊生活體驗(yàn)旅游地等等，推動(dòng)墾區(qū)特色小鎮(zhèn)、文化小鎮(zhèn)建設(shè)。

圖2　墾區(qū)現(xiàn)代化生產(chǎn)方式與生活環(huán)境協(xié)調(diào)模式示意圖

［1］張敬石，劉云菲，李萬(wàn)明.新常態(tài)下中國(guó)農(nóng)墾發(fā)展與改革的思考［J］.新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2015，（8）：8-13.

［2］李靜，張平宇.三江平原墾區(qū)城鎮(zhèn)化特征和發(fā)展對(duì)策［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，（1）：50-53.

［3］胡中祿.關(guān)于墾區(qū)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的幾點(diǎn)思考［J］.農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理，2010，（12）：48-51.

［4］杜曉丹.“退村還區(qū)，人畜分離”生態(tài)養(yǎng)殖模式發(fā)展的思考——基于黑龍江省肇州縣朝陽(yáng)鄉(xiāng)的調(diào)查［J］.黑龍江畜牧獸醫(yī)（下半月），2013，（8）：26-27.

［5］孫境鴻，王德勇.黑龍江墾區(qū)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)分析［J］.黑龍江科學(xué)，2011，（4）：45-47.

（責(zé)任編輯：胡宜挺）

武振國(guó)（1985-），男，內(nèi)蒙古烏蘭察布人，助理研究員，研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)化。