康祎

民航海南空管分局

航班延誤成因及治理策略淺析

康祎

民航海南空管分局

隨著中國經(jīng)濟的快速增長，航空運輸作為主要運輸方式之一，以其在距離和速度上的先天優(yōu)勢，在我國交通運輸體系中所處地位毋庸置疑，民航本身也正以較快的速度發(fā)展，其在國家交通體系中的重要性也愈發(fā)明顯。與此同時，伴隨發(fā)展而來的航班延誤問題已成為具有行業(yè)特點的公共性問題，社會各界都予以廣泛關注。本文試圖通過對航班延誤的現(xiàn)狀和原因的闡述，揭示引發(fā)航班延誤的主要矛盾，并結合筆者工作經(jīng)驗提出整治航班延誤的策略。

航班延誤；空域資源；策略

改革開放以來，中國民航業(yè)在運輸總周轉量、旅客運輸量和貨郵運輸量上持續(xù)高速增長，其增長幅度遠高于鐵路、水運和陸路運輸?shù)绕渌绞胶椭袊鳪DP的平均增長速度。據(jù)中國民用航空局公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年，全民航完成運輸總周轉量850億噸公里、旅客運輸量4.4億人次、貨郵運輸量630萬噸，同比分別增長13.6%、11.4%和6%，民航業(yè)繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢。其中，運輸量總周轉量首次突破800億噸公里，旅客運輸量首次突破4億人次，這都表明中國民航業(yè)整體規(guī)模已經(jīng)上升到了一個新的臺階。然而，與之伴隨而來的延誤航班也在激增，同歐美等其他航空業(yè)發(fā)達國家相比，中國的航班延誤還有其自身特點，明顯表現(xiàn)為頻率高、時間長、糾紛多、沖突激烈。

一、航班延誤現(xiàn)狀

歷年航班正常統(tǒng)計及數(shù)據(jù)分析。如表1所示數(shù)據(jù)表明，伴隨航空運輸總量的增長，中國航班正常率呈下行趨勢。2008年為82.14%，同比2007年的82.79%大致相當，下降0.65個百分點；2009年至2010年航班正常率連續(xù)以大約5%的速度下滑；2011年為75.28%，同比上升2.92個百分點，到2013年又下跌到74.83%。從2007年的82.79%下跌到2015年的68.33%，只不過2011年略有回升，2014年以后已經(jīng)連續(xù)兩年不足七成，總體而言，航班正常率持續(xù)下滑，但近兩年有企穩(wěn)跡象，應是民航局整治航班延誤的效果體現(xiàn)。

表1　07-15年中國民航航班正常率統(tǒng)計表①

二、導致航班延誤的因素

較其他運輸方式而言，航空運輸是一種極其龐雜的運輸活動，具有系統(tǒng)性特點，有眾多的業(yè)務單位會直接或間接涉及其中，例如空管、航企、機場這些核心單位，以及相關運行保障單位，如安檢、海關、油料等，還有公安、物流等外延行業(yè)。此外，由于航空活動本身的特點，天氣、軍事活動等因素對其影響極大。每一次航班運行，除了需要民航內(nèi)部各個系統(tǒng)和單位之間密切協(xié)同外，還必須考慮影響航班正常的其他因素，任一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都能夠直接導致航班延誤。因此，從民航運行的角度上說，航班延誤是不可消除的，是伴隨航空運輸始終存在的，只能通過各種手段減少航班延誤發(fā)生的概率以及減少航班延誤造成的影響。

在此，筆者將航班延誤的原因按照管理的可控程度劃分為不可控因素和可控因素。

（一）不可控因素

天氣因素。按照飛行的三個階段，起飛機場、空中航路和目的地機場的天氣，都是影響飛行安全的重要因素，也是造成航班延誤的主要原因之一。

常見的導致航班不正常的天氣原因概括起來主要有以下五種：

（1）起飛機場或目的地機場出現(xiàn)大霧、沙塵、強風、雷雨、大雪等低于起降標準的狀況；

（2）出現(xiàn)大范圍雷雨區(qū)覆蓋空中航路；

（3）機組的技術資質(zhì)等級不能夠滿足一定氣象條件下的操作標準；

（4）機型或飛機本身出現(xiàn)狀況，不能滿足惡劣天氣條件下飛行安全要求；

（5）惡劣天氣導致機場設施或通信、導航設備受損，造成單位空域通行能力下降。

（二）空域限制因素

軍航活動是造成航班延誤的另一主要原因。出于我國國防安全等因素考慮，我國軍方負責組織實施全國飛行管制工作，控制了我國領空范圍內(nèi)絕大部分的空域使用權且使用率極高，對空域使用限制較多，空中危險區(qū)、限制區(qū)、禁區(qū)等受限區(qū)域多，民航飛行只能局限在規(guī)定的航路范圍內(nèi)，造成了對空域使用極為渴求的民航可用空域資源反而極其有限，隨著民航飛行量的不斷增長，本就有限的空域日益擁堵。由于軍航在空域支配權上絕對強勢地位，民航還必須配合其活動對空域的進一步限制，流量控制在所難免，航班延誤必然發(fā)生。

（三）旅客原因

旅客原因已經(jīng)成為一個不可忽視的重要因素，概括起來主要有以下幾類：

（1）不按時登機；

（2）旅客突發(fā)疾病，減人下機；

（3）旅客行李原因；

（4）旅客過激言行或違法違規(guī)行為；

（5）旅客因航班延誤或其他服務原因霸占飛機或拒絕登機，甚至破壞機場設置、非法侵入限制區(qū)域等行為。

（四）公共安全原因

當機場或航空器發(fā)生緊急情況，以至于不能維持正常運行秩序的時候，出于對公共安全考慮，往往會實施比較極端的限制措施，甚至暫停運行?？赡馨l(fā)生的情況主要有：

（1）機場遭遇重大自然災害，導致機場設施受損，部分或完全喪失服務能力。

（2）機場遭遇重大安全威脅。

（3）機場周邊空域發(fā)生非法入侵。

（4）航空器突發(fā)情況，導致機場短時間內(nèi)無法正常運行。

（四）可控因素

（1）航空公司因素

航班運行其實是資源調(diào)配的問題。任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會造成整個流程的延誤。歸結起來，在航空公司層面，可能發(fā)生延誤的原因主要有：

①飛機調(diào)配原因。據(jù)統(tǒng)計，中國航空公司日平均運行時間大約在9.5小時左右。所有的飛機的飛行計劃必須提前安排好，如果其中某一航班發(fā)生延誤，后續(xù)航班就會如同多米諾骨牌一般紛紛倒下，甚至出現(xiàn)累積延誤。雖然航空公司運控部門在編排航班計劃時會有一定保留和補救措施，但要達到效率和利益的平衡仍然十分困難。

②人員安排原因。為確保飛行安全，防止人員疲勞，保護飛行人員的身體健康，民航局專門頒布了《民航運輸人員飛行時間、執(zhí)勤時間和休息時間的規(guī)定》。當出現(xiàn)必須更換機組人員的情況，如果航空公司缺乏應對措施或應對不及時，又將造成新的延誤。

③配套服務原因。我國的地面服務情況比較復雜，原因在于服務的提供者構成比較復雜，主要包括旅客服務、貨郵服務、飛機服務三大部分。從市場競爭的角度來看的確有其存在的合理性，但從運行效率的角度來看，如此的復雜程度不利于保證服務標準的統(tǒng)一與效率的提升。

（2）空管因素

空管面臨的問題是明確而又復雜的。一方面是持續(xù)增長的飛行總量，現(xiàn)有空域航班密度不斷壓縮，另一方面是空管指揮可用的空域嚴重不足。車越來越多，路還是過去的窄路，為了安全只能進行限流。面對安全與效率的雙重壓力，改革空域管理體制，釋放更多的空域是解決航班延誤問題的當務之急。

（3）機場因素

如何調(diào)動各種資源讓人流和物流更順暢的流轉，機場還有巨大的潛力可以挖掘。更科學的機場規(guī)劃，更完善的機場服務不僅在解決航班延誤問題上作用明顯，更可為帶動一方經(jīng)濟發(fā)展，建設健康和諧社會發(fā)揮重要作用。

（五）航班延誤原因統(tǒng)計

根據(jù)中國民航官方統(tǒng)計②，公司原因、天氣原因、流量原因、和軍事活動原因四大項總計占到航班延誤原因統(tǒng)計的九成以上。2013年以前，絕大多數(shù)航班延誤是航空公司自身原因造成的，但從2014年開始，隨著公司管理和運行水平的提高，這一項占比正在逐年下降；相較而言，天氣原因造成的航班延誤逐年上升，已接近30%；另一特點是流量和軍事活動原因引發(fā)的航班延誤逐年上升，這也從一個側面反映了目前空域使用中的矛盾。

表2　2011-2015年民航航班延誤原因統(tǒng)計表

三、航班延誤治理工作中的主要矛盾

在上述原因中，天氣原因?qū)儆诓豢煽匾蛩?，其他幾項原因其實只是表象，并沒有體現(xiàn)出航班延誤的深層次的原因以及后續(xù)處置過程中的實質(zhì)性矛盾。筆者認為，航班延誤治理首要解決的是以下四項主要矛盾∶

（一）市場旺盛的需求與局限的可用空域之間的矛盾

隨著我國經(jīng)濟體量的膨脹和改革開放的進一步深化，中國航空運輸市場需求增長迅猛。隨著人民生活水平不斷提高，航空已成為公眾出行的主要方式之一。中國民航運輸量增長速度在全球航空運輸業(yè)中持續(xù)領先。據(jù)預測，到2020年，中國將有超過7億人次選擇乘機出行，人均年乘機次數(shù)將達到0.5次，到2030年，旅客運輸量將達到15億人次。［1］此外，通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也對空域提出了更多的要求。

一邊是航空運輸需求的持續(xù)增長，現(xiàn)有空域航班密度不斷增加，另一邊是民航可用的空域嚴重局限。

從國家和行業(yè)發(fā)展的角度來看，限制需求顯然是不可取的，空域資源的不足已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，改革空域管理體制，釋放更多的空域已成為當務之急。

（二）行業(yè)系統(tǒng)性特點與民航各主體缺乏協(xié)調(diào)配合之間的矛盾

本世紀初民航體制改革后，各單位從此政企分離，原本一家的民航一分為四∶航企兼并重組后受國資委管理，機場歸地方政府，空中交通管制部門歸民航局，民航公安納入公安系統(tǒng)。各自分屬于不同的系統(tǒng)的政府部門，需要相互協(xié)調(diào)。此外，除公安外，其他三家又有著不同的訴求。保證安全是空管部門的首要目標，而航企和機場除了安全的前提還有盈利最大化的目標。所以，既缺乏協(xié)調(diào)機制又訴求不同的情況下，航班運行效率必然打折，航班延誤以及后續(xù)的處置難題在所難免。

（三）公眾信息需求與民航信息供給差異的矛盾

長期以來，公眾對民航延誤航班的信息滯后極其不滿，媒體更是口誅筆伐。矛盾的焦點在于民航不能滿足航班延誤時旅客對于航班信息的及時性和準確性迫切需求。

究其原因是民航系統(tǒng)內(nèi)部各有關單位的信息傳遞沒有統(tǒng)一的渠道和標準。航班信息在民航內(nèi)部傳遞就難以準確及時，面對旅客的一線人員就更不可能向旅客及時和準確地傳達信息，為避免以訛傳訛就干脆緘口不言，導致旅客負面情緒積累，最后爆發(fā)沖突。

（四）公眾對服務品質(zhì)的期望與民航所提供的不相適應的矛盾

相較于鐵路、公路等運輸方式而言，社會公眾認為民航具有更高科技的設備和更先進的管理，乘機出行付出了更高的成本，理應獲得更高品質(zhì)的服務，而航班正常是理所當然的最低要求，而在航班延誤以后，期望的服務更應高于正常標準。而當期望不能得以滿足時就產(chǎn)生了期望落差。雖然公司和機場近年來已經(jīng)付出了巨大努力改善服務質(zhì)量，但距離旅客內(nèi)心的期望值仍有不小差距。事實上，問題的根源就在于航班延誤之后民航系統(tǒng)所提供的服務還不能滿足公眾的期望。

四、應對思路

治理航班延誤是一個龐大的系統(tǒng)工程，且涉及到各方的權利與利益，各單位之間無法自行協(xié)調(diào)。因此，更需要主管部門從全局角度出發(fā)進行設計，統(tǒng)一制定戰(zhàn)略，統(tǒng)一制度改革步驟。用制度帶動行動，用機制確保正點。筆者結合上述主要矛盾提出以下應對思路：

（一）加強溝通協(xié)調(diào)，促進空域開放

空域資源的矛盾已經(jīng)對民航發(fā)展形成了嚴重制約。十三五規(guī)劃綱要中明確提出了要“加快推進空域管理體制改革”，但是，空域改革并非民航部門單引擎推動就能進行，必須將軍方一同納入改革的范疇，而在目前尚未形成明確機制的情況下，只能繼續(xù)加強與軍方的溝通協(xié)調(diào)，在過去可行的改善空域條件的措施基礎上予以進一步發(fā)展。

近兩年，軍民雙方已建立起了兩種較為可行的機制∶一是空域資源靈活使用，二是臨時航線使用機制。過去民航若想使用臨時空域和臨時航線需向軍方提出申請，而現(xiàn)在軍方轉變態(tài)度，有條件的“主動釋放”不使用的空域給民航使用。［2］依靠這兩項機制，有效緩解了民航空域的擁堵壓力，為提高航班正點率起到了明顯作用。應以這兩項機制為范例，更有創(chuàng)造性的發(fā)展出更有利于雙方發(fā)展的新機制。

作為涉及國家利益的重要戰(zhàn)略資源，空域管理現(xiàn)行的軍方一家說了算的方式并不利于其高效有序的使用，而應當從更全面的角度衡量空域的權重，分清戰(zhàn)時和平時空域管理與使用規(guī)則。建議從國家能采用立法的方式明確建立軍民兩用和諧發(fā)展的空域管理制度。

（二）逐步完善協(xié)同決策系統(tǒng)，促進相關各方協(xié)調(diào)配合

協(xié)同決策（CDM）是一種聯(lián)合行動理念，最早由FAA提出，應用到中國民航是近兩年的事，目前主要應用在機場放行方面。它以空管部門為主導，制定限制條件，然后其他利益相關方在這些限制條件下分別優(yōu)化自己的運作，最終在滿足放行條件的決策中達成一致。CDM將空管、航空公司和機場等利益相關方聯(lián)系起來，通過信息交流、數(shù)據(jù)共享和改善決策支持工具，努力提高控制交通管理效率，確?？展?、航空公司和機場獲得用于計劃運作的實時、準確的信息，幫助決策過程，旨在利用協(xié)作技術和程序改進空中交通流量管理，為各方提供最大利益。［3］

從實際的效果來看，CDM為保障航班正常、減少航班延誤起到了一定的作用，但還遠未達到預期的效果。未來在頂層系統(tǒng)的設計，標準的制定，參與的程度上都應該有更明確的要求，避免各地協(xié)同決策系統(tǒng)發(fā)展各自為政，發(fā)揮協(xié)同決策的規(guī)模效應。

（三）官方牽頭多元化開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源

首先是信息的公開與傳遞。過去，航班動態(tài)信息不透明，造成了公眾對于民航工作的一些誤解?；ヂ?lián)網(wǎng)時代信息的傳遞方式更為多元，速度更為迅捷，不妨將影響航班的動態(tài)信息通過正常的途徑發(fā)布給社會大眾，為乘客提供更大的裕度，即使延誤發(fā)生也能自主安排后續(xù)的事務。這不僅滿足了公眾知情權的需求，也是民航“真情服務”的重要體現(xiàn)。

其次是權威性。打造航班動態(tài)信息共享平臺應由民航局主導，利用民航內(nèi)部大數(shù)據(jù)資源，向運行鏈條上各個環(huán)節(jié)各個單位提供相應的數(shù)據(jù)供給。還可以與有能力的社會力量合作，讓他們進行進一步開發(fā)利用。這樣既統(tǒng)一了信息出口和標準，杜絕了不準確不嚴謹?shù)男畔⒘鱾?，又也提高了?shù)據(jù)的使用效率，不僅向公眾提供更為豐富的數(shù)據(jù)應用，還產(chǎn)生了社會效益和經(jīng)濟效益，不失為一舉多贏的良策。

（四）革新服務理念，提升服務品質(zhì)

長期以來，在民航企業(yè)服務一線，很大程度上一直把服務作為一種技巧。過去的服務培訓，主要是服務技巧的傳授。而更先進的服務理念是以體驗為核心的服務品質(zhì)提升。傳統(tǒng)的服務理念需要徹底革新。

旅客對服務的要求是多元化的，也是不斷改變的。以機場候機廳為例，在傳統(tǒng)的概念中，候機廳僅僅是旅客等候登機的地方，因此只要提供旅客候機場所和基本設施就可以了，幾乎再沒有考慮過其他方面的服務。但在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下，舊觀念已然落伍。如今的服務不但要滿足旅客的基本需求，更為注重的是旅客在服務環(huán)境中的感受，需求已經(jīng)飛升到了另一個層次。

如何把原本很煩悶無聊的候機過程變成新鮮有趣的旅行體驗，在民航界享有盛譽的新加坡航空和新加坡樟宜機場已為我們作出了典范，在此已不必贅述。

（五）運用法治思維預防和解決航班延誤沖突

（1）立法依法解決航班延誤

無論是在整治航班延誤還是在解決因延誤引發(fā)的糾紛方面，歐美都以立法形式明確規(guī)定了承運人的義務及懲罰的手段。如歐盟早在2004年就制定了關于航班超售拒載、航班取消以及航班延誤的規(guī)定。美國于2009年頒布了航空旅客權利法案。這些法規(guī)的頒布，都取得了明顯的效果。

雖然相關的國際條約以及中國《民用航空法》、《合同法》等法律已對航空運輸因延誤造成的損害賠償問題作出了規(guī)定，但其可操作性仍未明確。2004年民航總局下發(fā)了《民航總局關于國內(nèi)航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經(jīng)濟補償?shù)闹笇б庖姡ㄔ囆校罚ㄒ韵潞喎Q《意見》）。《意見》指出，航空公司因自身原因造成航班延誤，除按照《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運輸規(guī)則》有關規(guī)定做好航班不正常情況下的服務工作以外，還應根據(jù)航班延誤的不同實際情況，對旅客進行經(jīng)濟補償；《意見》還指出，具體的補償辦法和方案由各航空公司在此框架下根據(jù)各自的情況制定，目標是將航班延誤后的經(jīng)濟補償辦法逐步納入到航空公司各自對旅客的服務承諾之中。［4］

針對賠償問題，交通運輸部發(fā)布了《航班正常管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并將于2017年1月1日起正式實施，其中較為詳細的規(guī)定了不同原因?qū)е碌暮桨嘌诱`的具體補償方案。《規(guī)定》明確指出，航空公司應制定并對社會公布航班延誤經(jīng)濟補償方案，方案中應明確是否對航班延誤進行補償、補償?shù)姆秶l件、標準等內(nèi)容。

（2）依法嚴肅處理機場暴力違法行為

因航班延誤引發(fā)的非法干擾事件影響惡劣、危害巨大。機場公安除了要維護機場秩序，還必須對涉嫌違法的旅客堅決采取措施，以儆效尤。近年來全國各地發(fā)生的打砸柜臺、甚至闖入隔離區(qū)等嚴重違法案件，暴露出相關機場公安機關執(zhí)法不力的問題。

（3）普及航空知識并加強法制宣傳教育

向全民普及航空知識和航空法規(guī)，同時倡導依法進行維權，堅決制止航班延誤后暴力打砸、煽動鬧事等嚴重擾亂機場秩序的行為，剛柔并濟為保障民用航空安全和航空運輸生產(chǎn)的正常秩序營造和諧氛圍。

五、結語

民航業(yè)作為公共服務行業(yè)，航班延誤問題已不僅僅是業(yè)內(nèi)的問題，它不僅關系到航企的生存發(fā)展，還關系到整個行業(yè)的興衰，是關乎社會和諧和國計民生的重大問題。中國民航治理航班延誤需要以國際化的視野、挑戰(zhàn)者的雄心以及博弈的智慧，抓住主要矛盾，借鑒歐美的經(jīng)驗教訓，努力完善自身制度，營造良性發(fā)展的氛圍，在安全與效益之間尋找最合適的平衡點。路漫漫其修遠兮，吾當上下而求索。

注釋：

①表1、2數(shù)據(jù)均來自歷年航班正常情況的通報.其中表1中2012年數(shù)據(jù)來自.2012年全國民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報

②根據(jù)2013年發(fā)布的《關于印發(fā)《民航航班正常統(tǒng)計辦法》的通知》（民航發(fā)〔2013〕88號），修訂的航班延誤原因分類為：天氣、航空公司、流量、航班時刻、軍事活動、空管、機場、聯(lián)檢、油料、離港系統(tǒng)、旅客、公共安全。目前空中交通管理部門統(tǒng)計航班延誤均是按照2013年文件進行分類統(tǒng)計

［1］韓磊.全國人均年乘機次數(shù)5年增加1倍［N］.中國民航報，2012-10-31（1）.

［2］錢春弦.軍航將主動釋放臨時航線可用信息供民航使用［EB/OL］.新華網(wǎng)，（2012-07-31）［2012-08-06］.http∶∥news.xinhuanet. com/air/2012-08/01/c_123505152.htm.

［3］張克園.民航協(xié)同決策（CDM）概念分析與運用，民航資源網(wǎng)，（2013-11-11），http∶//news.carnoc.com/list/265/265803.html

［4］董念清.中國航班延誤的現(xiàn)狀、原因及治理路徑，北京航空航天大學學報（社會科學版），2013-11第26卷第6期