■/江建平　劉欣欣

借鑒國際經(jīng)驗完善我國環(huán)境保護稅法

■/江建平劉欣欣

21世紀的今天，經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了嚴重的生態(tài)污染和環(huán)境破壞，環(huán)境治理成為當今世界面臨的共同課題。OECD國家經(jīng)過幾十年的發(fā)展實踐，形成了一套較為完善的環(huán)保稅體系。通過借鑒OECD國家環(huán)境保護稅改革經(jīng)驗，以環(huán)境治理為主要目的，對2015年國務院法制辦出臺的《中華人共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》提出四點建議：環(huán)境治理需金融杠桿撬動；征稅范圍需擴大細化；納稅人界定范圍需擴大；稅收優(yōu)惠內(nèi)容需合理。

借鑒環(huán)境保護稅國際經(jīng)驗以治為主

自1978年改革開放以來，我國年均國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率達到9.83%，到2014年GDP總量達636138.7億元，人均GDP超過46000元。然而，伴隨著我國國民經(jīng)濟持續(xù)增長的同時，一些問題和矛盾正在不斷顯現(xiàn)，其中環(huán)境問題尤其突出?！?015中國環(huán)境狀況公報》指出：2015年對我國338個地級以上城市進行環(huán)境空氣質(zhì)量檢測，超標的城市所占的比例高達78.4%。在5118個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，僅有9.1%的監(jiān)測點水質(zhì)為優(yōu)良級，而較差級的監(jiān)測點比例高達42.5%。在開展降水監(jiān)測的480個城市中，22.5%的城市為酸雨城市。全世界每年的死亡人數(shù)中有23%歸因于環(huán)境因素，如：非洲每年有600000人因為室內(nèi)空氣污染死亡；極端天氣影響就業(yè)：“卡特里娜”颶風（2005）導致美國失去40000個工作崗位。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這些環(huán)境問題開始威脅著人們的生存。

1979年9月，全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》；1982年2月，國務院批準發(fā)布了《征收排污費暫行辦法》；2007年政府明確提出將進行環(huán)保稅立法，2015年6月10日，國務院法制辦公布《中華人共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”）。以上這些政策的陸續(xù)出臺為我國環(huán)境保護稅立法提供了基礎和保障。習近平總書記針對環(huán)境問題，從社會主義政治經(jīng)濟學的角度提出“綠水青山就是金山銀山”的兩山論，同時也提出要進行“綠色發(fā)展”。總書記指出保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，即環(huán)境就是民生。在2009年，我國在哥本哈根會議上也做出承諾，到2020年，較2005年減排溫室氣體40%-50%。國內(nèi)外的環(huán)境污染問題、中國在國際上的承諾以及各國積極進行的環(huán)境稅改革，這些必將促使我國加快步伐進行環(huán)境稅改革。

一、“綠色經(jīng)濟時代”O(jiān)ECD國家環(huán)境稅改革經(jīng)驗

（一）漸進式環(huán)境稅改革

漸進式稅制改革是指國家分階段逐步完善環(huán)境稅制，在不同階段規(guī)劃建立不同的改革制度。從OECD國家中選取比較有代表性的德國來進行分析。德國在1999～2003年間采用了漸進式環(huán)境稅改革（見表1），在這五年間不斷提高稅率，增加稅目，征收的環(huán)境稅收入部分用于養(yǎng)老保險基金和轉(zhuǎn)移支付的投入。到2004年，CO1，SO1和SO2等硫氧化物排放量大幅減少，微粒和二氧化碳的排放量趨于平穩(wěn)，其中單位GDP的二氧化硫排放量減幅最大，為93.51%。

（二）稅收征收范圍廣

上世紀70年代以來，一些西方國家開征環(huán)境稅，以此作為保護環(huán)境的重要手段。OECD國家所征的環(huán)境種類多達十余種：水資源稅、電力稅、航空燃油稅、碳稅、氣候變化稅、采礦稅、硫稅、汽車燃油稅、包裝稅、煤炭焦炭稅等。例如加拿大的稅制體系包含了資源稅類、污染稅類、交通稅類和能源稅類，稅種分別是不列顛哥倫比亞伐木稅、礦產(chǎn)稅等；汽車空調(diào)稅，非降解容器稅、不列顛哥倫比亞省碳稅等；綠色稅，機動車牌照稅，輪船稅等；汽油稅，柴油稅，航空燃油稅，烴稅，專用汽車燃用稅等。由此可見，與環(huán)境污染相關的領域和資源環(huán)境的諸多方面都包含在環(huán)境保護稅范圍內(nèi)。

（三）環(huán)境稅的使用模式：?？顚Ｓ?/p>

一般環(huán)境稅收入有?？顚Ｓ煤突烊胍话泐A算進行管理使用兩種方案，第二種方案有利于整個社會對公共服務進行綜合預算支出，但不利于公眾對稅款進行監(jiān)督，與此相比，第一種方案可以獲得公眾對環(huán)保稅立法的大力支持。因此，許多OECD國家第一種方案——?？顚Ｓ玫沫h(huán)境稅制度，使稅收可以充分發(fā)揮發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)保的作用。1990年美國國會批準的“超級基金”就是典型的?？顚Ｓ玫睦樱擁椈饋碓从诙愂論芸?、對石油和化學制品征稅和對有害廢棄物征稅，用于修復無法找到污染者或污染者無充足資金承擔修復能力的污染區(qū)域。荷蘭的環(huán)境稅收入也屬于?？顚Ｓ?，其稅收收入全部投入到環(huán)境保護工程。法國的環(huán)保資金95%來自環(huán)保稅收入，由環(huán)保部門撥付給環(huán)保中心，然后由環(huán)保中心安排各項支出。

（四）稅收優(yōu)惠種類多

環(huán)境保護稅的征收在保護環(huán)境的同時也加重了企業(yè)個人的負擔，OECD國家多采用稅收優(yōu)惠和減免的方式鼓勵企業(yè)節(jié)能減排，治理環(huán)境，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。面對日益嚴重的“溫室效應”，各國陸續(xù)出臺消減溫室氣體排放的政策，例如碳稅的開征，最早開始于芬蘭，隨后北歐國家也開始開征此稅。為平衡稅負體系，減輕行業(yè)負擔，稅收優(yōu)惠減免措施需要同時進行（見表2）。丹麥和瑞典對工業(yè)部門免交能源稅并減半征收碳稅。挪威對其航空、深海捕魚、海運及北海供應艦隊實行碳稅免稅，而德國只對特定能源征稅。

表1　德國“五年五階段”式改革

表2　部分OECD國家碳稅優(yōu)惠政策

二、國外稅收政策對我國的啟示

國內(nèi)有一些學者對國外的環(huán)境保護稅政策進行比較分析，發(fā)現(xiàn)OECD國家在“治”的層面開始凸顯出來，實際效果也比較好（董正，2014；梅運彬和劉斌，2010）。我國的環(huán)保稅改革放在“治”上還不夠，畢竟環(huán)保稅立法的最終目標是要“治”環(huán)境。參考OECD國家的經(jīng)驗，治理環(huán)境的方法有很多，我們要拓寬思路、開拓視野，把“治”的目標認準，解決好環(huán)境污染問題。

（一）環(huán)境治理需金融杠桿撬動

金融已成為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，在社會資源配置中起到重要的樞紐作用。金融杠桿相當于一個乘號，將其合理運用到環(huán)保項目中可以放大環(huán)境保護的效果。在環(huán)境治理進程中，伴隨著環(huán)境污染和治理之間的矛盾不斷深化，金融杠桿的資源配置作用越來越受到關注，綠色金融隨之被賦予了更多的責任和使命?？茖W運用貨幣、匯率、信貸、IPO、債券、利率等工具作為金融杠桿，可以放大金融支持環(huán)境治理的作用。政策性開發(fā)銀行可以向小微企業(yè)發(fā)放周期長利率低的貸款，使企業(yè)獲得充足的周轉(zhuǎn)資金，治理生產(chǎn)過程中排放的污染物。與此同時，環(huán)境保護部門應勒令各銀行對違反環(huán)境保護法的企業(yè)停止貸款，這些都對環(huán)境治理發(fā)揮非常重要的作用。

（二）征稅范圍需擴大細化

“意見稿”的附錄一列舉了四類固體廢棄物，工業(yè)有害廢棄物卻沒有包含其中。隨著工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)廢棄物種類多而且排放量大，對水源和土壤造成了嚴重的污染。此外，在“意見稿”的附表二中列舉了四十四種大氣污染物當量值，卻不包含二氧化碳這一重要的污染氣體。原因可能是在我國法律中二氧化碳不屬于污染物，其管理部門不是環(huán)保部門而應該是發(fā)改委。但是，二氧化碳是產(chǎn)生“溫室效應”的罪魁禍首，美國也認為它對公眾有危害，現(xiàn)已成為國際上公認的準大氣污染物，丹麥、美國、瑞典、荷蘭、挪威等國家已經(jīng)開征了二氧化碳稅。中國在“十三五”規(guī)劃中已經(jīng)做出承諾，到2020年，一單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的CO2排放量降低18%。綜合考慮與國際接軌和中國在國際上的大國地位，環(huán)境保護稅立法理應以治理環(huán)境為立法目的，把工業(yè)廢棄物和二氧化碳納入到征稅范圍。

（三）納稅人界定范圍需擴大

上世紀七十年代，OECD委員會提出“污染者付費”的原則，要求排污者承擔排污行為的成本?！耙庖姼濉敝幸?guī)定“在中華人民共和國領域以及管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護稅的納稅人”，體現(xiàn)了這種污染者付費的內(nèi)化作用。但是，按照這一原則籌集資金治理環(huán)境只能達到很微小的效果，這部分收入也只能占很小的比例。立法機構可將納稅人范圍擴大到公眾共同擔負，促使公眾對環(huán)境保護的責任心增強并且愿意付諸行動?？晒﹨⒖嫉慕ㄗh是引入公共資源補充環(huán)保資金來源，例如，可用彩票公益金來補充環(huán)保資金。2014年彩票公益金繳入中央財政的金額為5118453萬元，另外上一年度結(jié)轉(zhuǎn)收入額為614379萬元，所以一共5732832萬元，減去支出5018354萬元，結(jié)余714478萬元?？梢姡瑥凝嫶蟮牟势笔找嬷邪才挪糠止娼鹩糜诃h(huán)保事業(yè)是可取的，從而為環(huán)境治理提供了充足的資金。

（四）稅收優(yōu)惠內(nèi)容需合理

環(huán)境的治理不僅需要法律的強制性手段，還需要政府的稅收激勵措施，一方面促使企業(yè)做到節(jié)能減排，治理環(huán)境；另一方面給予企業(yè)稅收上的優(yōu)惠，減輕成本負擔。“意見稿”中關于生產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)惠政策明顯不多，而且只規(guī)定“對企業(yè)事業(yè)單位用于污染源自動監(jiān)控專用設備的投資給予資金和政策支持”，并沒有實質(zhì)性的激勵內(nèi)容。各級政府應當對排放污染物達到國家或政府規(guī)定標準的以及主動采用環(huán)境保護設備或技術的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者制定優(yōu)惠政策，減少企業(yè)對環(huán)境的污染。第十一條中提到“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)模化養(yǎng)殖）排放的應稅污染物免征環(huán)境保護稅”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以排放任意濃度的污染物確實很不合理，它對環(huán)境的污染也是相當嚴重的。由于農(nóng)業(yè)收益低，無法從中收取環(huán)保稅，這就需要政府拿出部分財政資金來治理農(nóng)業(yè)污染。

環(huán)境保護稅被提上立法議程受到公眾廣泛關注，“意見稿”的出臺可以說只是給環(huán)境保護稅穿了一件衣服，其框架實質(zhì)上是將“排污費”的相關內(nèi)容平移過來，缺乏創(chuàng)新改革意識，與理想中治理環(huán)境的措施尚存在差距。本文為環(huán)境保護稅法的完善提出了幾點建議，當然，我們還需要借鑒國外的立法實踐經(jīng)驗，“取其精華，棄其糟粕”，并結(jié)合我國的基本國情，不斷完善我國的環(huán)境稅收制度，為環(huán)境的治理做出應有的貢獻。

［1］熊偉.環(huán)境財政、法制創(chuàng)新與生態(tài)文明建設〔J〕.法學論壇，2014（4）.

［2］楊朝飛.積極探討“費改稅”穩(wěn)妥推進排污收費制度的革命性變革（下）〔J〕.政策導航，2010（12）.

［3］毛暉、雷瑩.經(jīng)濟新常態(tài)下的環(huán)境保護稅改革取向〔J〕.稅務研究，2015（07）.

［4］Pearce.D..The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming〔J〕.Economic Journal，1991（101）.

［5］Goulder，L.H..Environmental Taxation and the Double Dividend：A Reader's Guide〔J〕.International Tax and Public Finance，1995（2）.

◇作者信息：江蘇省地方稅務局，研究方向：收入分配

南京財經(jīng)大學，研究方向：稅收理論與制度

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

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