耿 娜

試論協(xié)同型公共管理的轉(zhuǎn)型與升級(jí)模式創(chuàng)新

耿 娜

公共管理要注重頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)，并重塑公共管理的核心價(jià)值體系，創(chuàng)新公共管理的技術(shù)手段，構(gòu)建以協(xié)調(diào)和整合為核心、以民眾的需 求和問題解決為治理導(dǎo)向的協(xié)同型公共管理治理體系，實(shí)現(xiàn)公共管理的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，從而推進(jìn)地方公共管理服務(wù)改革的深化，為社會(huì)民眾提供公平、高效而齊備的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

公共管理 協(xié)同 整合 轉(zhuǎn)型

隨著行政生態(tài)模式的變化，尤其是在全球經(jīng)濟(jì)一體化的態(tài)勢(shì)下，各種復(fù)雜因素和不確定的挑戰(zhàn)，迫使傳統(tǒng)的政府公共管理模式加以調(diào)整和轉(zhuǎn)型，在正視公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的視角，創(chuàng)建以民眾需求和問題解決為導(dǎo)向的協(xié)同型、整合型公共管理創(chuàng)新模式。思考公共管理改革的方向和趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建構(gòu)公共管理的全新戰(zhàn)略框架。

一、協(xié)同型公共管理背景及理論基礎(chǔ)綜述

隨著公共管理高度復(fù)雜化，利益主體呈現(xiàn)出多元化的特征，公共管理牽涉眾多部門、區(qū)域，這對(duì)于公共管理提出了更高的要求。如何實(shí)現(xiàn)跨地域、跨部門的治理，是當(dāng)前改革中需要思考的重大課題。而協(xié)同型公共管理的興起，是對(duì)傳統(tǒng)官僚行政公共管理模式的反思，是對(duì)碎片化新公共管理模式的重組，它以公共需求為主導(dǎo)，通過社會(huì)資源的有效整合，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的公共管理創(chuàng)新模式，它的理論基礎(chǔ)和依據(jù)主要有以下內(nèi)容：

（一）資源依托論

這是一種較為成熟的理論，由于政策的制定和執(zhí)行需要有相互之間的協(xié)作與依賴關(guān)系的存在，從這個(gè)視角下，可以認(rèn)為任何一個(gè)單一的組織都不具有全部的資源，只有在群體組織的相互作用之下，才能輸入全部的能量，才能得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)或提供公共服務(wù)。由于政府面臨眾多復(fù)雜的問題，需要運(yùn)用資源之間的相互依賴性，并維系持久的互動(dòng)伙伴關(guān)系，從而使協(xié)同型公共管理得以實(shí)現(xiàn)并運(yùn)作。

（二）交易成本理論

在資源交換與合作的過程中，交易成本的降低是組織的追求目標(biāo)，在現(xiàn)代公共管理過程中，組織是一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、系統(tǒng)的整體。單純的市場(chǎng)機(jī)制和科層機(jī)制已經(jīng)不能滿足公共管理的需要，它需要基于交易成本理論，尋求合適的協(xié)同合作伙伴，從而可以減少組織的監(jiān)測(cè)成本、信息成本，防范機(jī)會(huì)主義對(duì)組織公共管理的威脅。

（三）跨部門協(xié)同治理理論

政府公共治理將跨部門協(xié)同治理視為網(wǎng)絡(luò)，而公共管理者處于縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)核心。因此，對(duì)于現(xiàn)代公共治理而言，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)是重要的核心內(nèi)容，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)之中的公共管理需要關(guān)注組織間的協(xié)同與合作，也意味著第三方政府、協(xié)同政府、顧客需求之間的融合，再利用信息技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)加以有效的整合，提供給社會(huì)公民更多的選擇權(quán)。

二、當(dāng)前公共管理面臨的困境剖析

（一）顯現(xiàn)出與治理體系現(xiàn)代化要求的不一致性

公共管理治理體系的現(xiàn)代化要求是要實(shí)現(xiàn)公共治理的法治化、民主化、科學(xué)化和制度化，總體來看，我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定和諧，文化也處于大發(fā)展、大繁榮的時(shí)代，國(guó)家治理體系和治理能力也在不斷邁進(jìn)。然而，這與公共管理治理現(xiàn)代化的目標(biāo)還有較大的差距，這主要表現(xiàn)為：

第一，公共管理的法治化、民主化程度還不高。由于公共管理機(jī)制缺乏科學(xué)、合理的制度基礎(chǔ)，因而顯現(xiàn)出刻板性，缺乏適宜的變通，對(duì)利益的調(diào)節(jié)和分配還有欠公平和公正。

第二，公共管理的治理能力還不足。在公共管理的治理主體結(jié)構(gòu)中，主要有政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾，顯現(xiàn)出治理主體成員的素質(zhì)和能力欠缺等問題，在治理主體各成員之間，也存在分工不合理、權(quán)責(zé)模糊的問題。

（二）公共管理技術(shù)在實(shí)踐應(yīng)用中存在單一性的問題

公共管理技術(shù)歸屬于社會(huì)技術(shù)領(lǐng)域，它包含眾多的技術(shù)內(nèi)容，并與現(xiàn)代管理技術(shù)相契合，成為政府的追捧對(duì)象，現(xiàn)代公共管理技術(shù)中的數(shù)字治理技術(shù)、智慧決策和政務(wù)技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、績(jī)效治理技術(shù)等，都具有前沿性特征和先進(jìn)性特征，有極強(qiáng)的實(shí)用性和可操作性。然而，它在公共管理職能履行的政府治理行為中，存在應(yīng)用意識(shí)上的偏差，將這些先進(jìn)的、前沿的現(xiàn)代化公共管理技術(shù)僵化為“政績(jī)展示手段”、“便利性手段”，而沒有從社會(huì)民眾的意愿和需求出發(fā)，沒有充分發(fā)揮出公共管理的效能，無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化治理。由此，也引發(fā)了社會(huì)民眾的質(zhì)疑，從社會(huì)層面?zhèn)鱽響岩傻穆曇?，而?dǎo)致社會(huì)信任危機(jī)、公共治理危機(jī)。

（三）組織文化與價(jià)值的偏離，降低了公共管理的效能

公共管理者所處的組織文化和倫理價(jià)值體系具有“染缸效應(yīng)”，這種“染缸效應(yīng)”會(huì)對(duì)身處其中的公共管理者產(chǎn)生浸染性影響，如果組織文化和倫理價(jià)值發(fā)育健康而良好，則身處其中的公共管理者會(huì)形成一種自我約束和自我控制能力；如果組織文化和倫理價(jià)值發(fā)育不良，則身處其中的公共管理者難以形成道德自覺意識(shí)，而陷入道德困境。這種組織文化和倫理價(jià)值的“染缸效應(yīng)”，使公共管理權(quán)力淪為個(gè)體謀求權(quán)利的工具，引發(fā)社會(huì)的異動(dòng)，降低了公共管理的效能。

（四）由上而下發(fā)動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)在貫徹與落實(shí)上的困境

我國(guó)正在全面深化改革的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容是要全面推行依法治國(guó)和構(gòu)建國(guó)家治理現(xiàn)代化體系，在由上而下發(fā)動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)，配套制定了各項(xiàng)改革舉措，如“大部制”、行政審批制度改革、完善基層民主制度等。然而，這些由上而下發(fā)動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)在地方政府的貫徹與落實(shí)上陷入了困境，由于一些激勵(lì)性措施缺乏法律性依據(jù)和制度性保障，難以得到全面的貫徹落實(shí)。同時(shí)，社會(huì)組織和民眾參與公共管理治理的話語體系還沒有完全構(gòu)建，因而較難實(shí)現(xiàn)多元治理主體制度化、法治化和協(xié)同化，在我國(guó)特有的行政生態(tài)環(huán)境中遭遇了“腸梗阻”的問題。

三、協(xié)同型公共管理的轉(zhuǎn)型與組織創(chuàng)新啟示

（一）轉(zhuǎn)變公共管理觀念，建立公共性和區(qū)域性公共管理模式

長(zhǎng)期以來，中央分權(quán)政策中的“理性經(jīng)濟(jì)人”塑造目標(biāo)，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的項(xiàng)目和“高稅率產(chǎn)業(yè)”，而忽視了社會(huì)發(fā)展及公共利益。這種社會(huì)管理和公共服務(wù)的“缺位”，亟須加以轉(zhuǎn)變，要用整體治理的全新視野，突破行政區(qū)域和部門管轄的局限性，從公共性和區(qū)域性的視角，對(duì)公共管理服務(wù)進(jìn)行審視，要由部分向整體轉(zhuǎn)變，由破碎化向整合轉(zhuǎn)變，抵消公共管理在行政區(qū)內(nèi)和部門內(nèi)的抵觸和沖突，最大化地減少公共管理服務(wù)中的交易成本，達(dá)到各個(gè)利益主體共同的目標(biāo)。

（二）創(chuàng)新構(gòu)建以協(xié)同為特征的協(xié)同整體型公共管理組織模式

傳統(tǒng)的公共行政模式無法解決跨區(qū)域的邊界問題，而協(xié)同型的公共管理創(chuàng)新組織模式則可以針對(duì)這個(gè)問題，進(jìn)行整合與協(xié)同之下的組織設(shè)計(jì)或重組?；谶@個(gè)視角，政府將公共管理的整體組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)作為實(shí)現(xiàn)公共管理服務(wù)的工具，也即達(dá)成各個(gè)政府組織之間、各個(gè)部門之間的團(tuán)結(jié)協(xié)同目標(biāo)。

這種協(xié)同型公共管理組織機(jī)構(gòu)模式是現(xiàn)代橫向組織管理和網(wǎng)絡(luò)化治理的主要模式，它的治理前提是不同組織結(jié)構(gòu)之間的差異化，不同的組織結(jié)構(gòu)有其不同的框架、職能和利益追求。因此，協(xié)同型公共管理模式正是符合了整體性治理的主旨和價(jià)值理念，實(shí)現(xiàn)了替代注重等級(jí)、注重程序的官僚政府體制與組織架構(gòu)。

（三）創(chuàng)新以結(jié)果為導(dǎo)向的協(xié)同整體公共管理模式的目標(biāo)

協(xié)同型公共管理模式強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)公眾的公共利益，它的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是要用最低的成本，提供最好、最為有效的公共管理服務(wù)，在協(xié)同型公共管理模式下，要努力將復(fù)雜而分散的各個(gè)層級(jí)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，以滿足不斷提升的公眾的需求。

協(xié)同型公共管理模式的服務(wù)目標(biāo)，總體來說是要消除不同組織機(jī)構(gòu)、不同部門之間的矛盾，在特定政策的規(guī)范之下，實(shí)現(xiàn)各組織、各部門之間的合作與交流，從而更好地運(yùn)用各種資源，為公眾提供整體的或“無間隙”的公共管理服務(wù)。在這個(gè)目標(biāo)結(jié)果中，牽涉到政府、公眾、組織等不同層次的整合目標(biāo)，在協(xié)同創(chuàng)新的過程中，就是將所有活動(dòng)相結(jié)合，達(dá)到各個(gè)層面的有益結(jié)果。

（四）創(chuàng)新以整合為核心的協(xié)同型公共管理運(yùn)作機(jī)制

在協(xié)同型公共管理轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的過程中，它的對(duì)立面是碎片化、分散化公共管理模式，在這個(gè)協(xié)同型公共管理運(yùn)作機(jī)制構(gòu)建的過程中，它需要的是有效的整合，是基于專業(yè)化上的整合，要注重全局戰(zhàn)略的統(tǒng)籌眼光，它的整合內(nèi)涵包括三個(gè)方面：一是整合處于不同層次的公共治理過程；二是整合組織的功能內(nèi)部治理過程；三是整合政府部門與私人部門之間的治理過程。從這三個(gè)方面來看，我們不難看到協(xié)同型公共管理的信息分享、協(xié)同作戰(zhàn)的宗旨和運(yùn)作方式，在這個(gè)以整合為核心公共管理協(xié)同之下，可以有效地打破組織之間、部門之間的壁壘，形成一種無縫合作的協(xié)同體制。

從縱向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務(wù)創(chuàng)新重新界定了中央和地方的公共服務(wù)職責(zé)，賦予了地方政府更多的公共產(chǎn)品、管理公共事務(wù)的權(quán)限。從橫向的視角來看，以整合為核心的公共管理服務(wù)創(chuàng)新可以對(duì)政府機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行整合，生成綜合性的“一站式”服務(wù)體系，避免公共管理服務(wù)職能交叉或重疊。

（五）協(xié)同型公共管理的參與主體多元化

在整合視角下的協(xié)同創(chuàng)新型公共管理模式，既不是科層管理模式，也不是市場(chǎng)治理模式，它強(qiáng)調(diào)政府和非政府之間的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。這就使協(xié)同型公共管理的參與主體顯現(xiàn)出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服務(wù)提供者，不是壟斷公共物品供給的壟斷者，而要讓這些公共管理服務(wù)職能形成一種多元的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，吸引各方的力量，實(shí)現(xiàn)地方公共管理服務(wù)的供給，以滿足社會(huì)民眾多元化的需求。當(dāng)然，在這個(gè)多元化公共管理服務(wù)的格局之中， 要注重過程管理和結(jié)果控制，政府要融入其他主體的力量，提升公共管理服務(wù)的質(zhì)量和效能。

四、結(jié)語

協(xié)同型公共管理的治理模式是一種新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主導(dǎo)之下，促成地方利益集團(tuán)的成長(zhǎng)，從而有效地解決橫向方面的跨行政區(qū)、跨部門的協(xié)同合作問題，也為社會(huì)公共管理與服務(wù)提供了有力的整合資源的支撐，在政府與非政府力量通力合作的條件下，充分其戰(zhàn)略協(xié)作的功能，從而消除狹隘的部門、層級(jí)的傳統(tǒng)官僚觀念，形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)有序的公共管理治理網(wǎng)絡(luò)。

（作者單位為河南財(cái)政金融學(xué)院）

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