■//周素東

加強政府投資預(yù)算管理的幾點思考
——以龍泉市財政部門為例

■//周素東

政府投資是地方政府提供公共產(chǎn)品的主要方式和實踐職能的重要手段，近年來，隨著預(yù)算規(guī)模日益擴大，政府投資預(yù)算管理工作面臨著收支矛盾突出、預(yù)算執(zhí)行力不足等方面的挑戰(zhàn)，本文以浙江省龍泉市為例，對政府投資預(yù)算管理現(xiàn)狀進行分析，梳理存在的問題和不足，提出相應(yīng)對策和建議。

政府投資預(yù)算管理對策思考

2005年以來，龍泉市通過編制政府投資預(yù)算，成立財政項目會計核算中心和預(yù)算審核中心，為加強政府投資預(yù)算管理，規(guī)范政府性投資項目財務(wù)管理，全面統(tǒng)籌政府財力，確保政府性投資項目的財務(wù)支出起到了積極作用。經(jīng)過十年來的不斷探索，該市政府性投資預(yù)算管理工作不斷走向成熟和規(guī)范，但同時也暴露出一些存在的問題和不足，需進一步加強和完善。

一、政府投資預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算范圍以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主逐步涵蓋到經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，預(yù)算規(guī)模不斷擴大

從支出方面看，2005到2013年，龍泉市支出總規(guī)模從2.9億元增長到21.3億元，增長了633％（圖1）。年均增長率為28.27％。從支出構(gòu)成看，補助及專項支出比重不斷上升，2005年到2013年，支出比例從46％增長為68％，其中：補助類支出從1％增長為18％，房屋征收支出從4％增長到8％，土地性成本及稅費支出從17％增長為34％。

圖1　2005年至2013年政府投資預(yù)算支出情況表

從收入方面看，2005年到2013年，龍泉市收入規(guī)模從2.6億元增長到17.8億元，增長了596％。年均增長率為27.45％。

從收入構(gòu)成看，龍泉市作為浙江省幾個主要經(jīng)濟欠發(fā)達縣市之一，政府投資項目建設(shè)資金來源主要依賴于土地性收入和債務(wù)融資收入。以2013年為例，土地性收入和債務(wù)融資收入比例分別為69％和31％。雖然，近年來收入規(guī)模不斷增加，但這些收入普遍受國家宏觀調(diào)控政策影響較大，目前政府性債務(wù)負債率已遠遠超出省定警戒線，融資難度加大，制約了該市政府投資預(yù)算的執(zhí)行。

（二）“集中管理、全程參與”管理模式為妥善解決政府財力與建設(shè)需求的矛盾，加強政府投資項目資金管理發(fā)揮了積極的作用

財政部門主管政府投資預(yù)算管理工作，主要經(jīng)辦科室為“一科室、兩中心”。

經(jīng)濟建設(shè)科作為龍泉市政府投資預(yù)算管理的歸口科室，牽頭負責政府投資預(yù)算草案編制和預(yù)算執(zhí)行管理等工作。預(yù)算編制主要遵循“一要吃飯、二要建設(shè)”和“保證重點、兼顧一般”的原則，實行“兩上兩下”的辦法。按照預(yù)算指標和項目用款進度撥付資金，對計劃執(zhí)行情況進行統(tǒng)計和分析，及時掌握動態(tài)。

財政項目會計核算中心在“三不變”原則下，履行建設(shè)單位財務(wù)、會計職能，統(tǒng)一辦理建設(shè)單位資金結(jié)算和會計核算，嚴格執(zhí)行《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》等文件規(guī)定，把好審核支付關(guān)。

財政項目預(yù)算審核中心負責政府性投資項目工程預(yù)算（標底）審查工作；負責對政府性投資項目工程變更、概算調(diào)整的審查，提出項目審查意見；參與政府投資項目可行性研究、設(shè)計方案、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計的審查和項目的竣工驗收以及招投標監(jiān)管工作等。

二、存在的主要問題

（一）預(yù)算管理職能劃分不清晰、影響預(yù)算編制深度和執(zhí)行力

目前，龍泉市政府投資預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督工作等環(huán)節(jié)絕大部分主要由經(jīng)建科承擔，其他職能科室參與很少。一方面，現(xiàn)有的預(yù)算范圍已涵蓋了經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，各類政策性補助，彌補公共財政預(yù)算等支出比例不斷提高，項目類別多，涉及范圍廣。而預(yù)算、農(nóng)業(yè)、綜合等相關(guān)職能科室在預(yù)算管理過程中未直接參與，造成部分項目對接不充分，容易發(fā)生遺漏或資金重復(fù)安排，也不利于各類財政資金的整合，一定程度上影響了預(yù)算的編制深度和廣度。另一方面，由于各個環(huán)節(jié)的主要工作都由同一部門承擔，在業(yè)務(wù)流程的上下游之間缺少了相對獨立的監(jiān)督，無法實現(xiàn)預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間的有效制衡。

（二）信息化管理缺失、影響管理效率

目前，龍泉市所有政府投資預(yù)算項目的申報、對接、審核、指標下達等工作都是通過手工進行處理，由于項目數(shù)量多、程序復(fù)雜、建設(shè)周期長、管理環(huán)節(jié)較多，工作量非常大，無法實時反映預(yù)算的編制、執(zhí)行等情況，不利于項目對接、指標控制和數(shù)據(jù)共享，容易造成不必要的差錯，極大地影響了預(yù)算管理效率，不能滿足預(yù)算管理的需要，急需建立一個集項目信息管理、預(yù)算指標管理、預(yù)算執(zhí)行情況查詢等內(nèi)容的預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

（三）預(yù)算范圍不明確、規(guī)模難以控制

長期以來，由于龍泉市公共財政預(yù)算財力不足，部分政府投資預(yù)算財力需要用于彌補公共財政預(yù)算支出，大量非基建的公共支出項目在政府投資預(yù)算中安排，預(yù)算范圍已遠遠超出政府投資的范疇。政府投資預(yù)算很大程度上起到了“第二預(yù)算”的作用，在為“保吃飯、保運轉(zhuǎn)”發(fā)揮重要作用的同時，也為個別單位轉(zhuǎn)移列支工作經(jīng)費提供了可能，不利于三公經(jīng)費支出的控制。

每一段的防浪墻我們都進行了單獨的深化設(shè)計，以契合每一段的主題，并與周圍環(huán)境進行高度融合?？紤]到夜晚的效果，在異型防浪墻底部增設(shè)燈帶，使得其在夜晚也能形成一道優(yōu)美的景觀。左岸中大面積的景墻其實也屬于防浪墻的范疇，但由于景墻后部為居住區(qū)，因此作為防浪墻的景墻設(shè)置了2m多高，如何利用這2m多高的景墻，將其做的有特色，并能成為河對岸的視覺觀賞點是設(shè)計過程中的難點。因此，在這里也選用了可雕刻的異型混凝土，將滁河左岸“望山見水”景觀主題刻畫于此。

三、采取的對策和建議

（一）樹立“全面預(yù)算”理念

一是預(yù)算項目要“完整”。從“公共財政”角度看，為全面、準確、真實反映政府收支活動情況，政府預(yù)算制度要具有“完整性”，即政府所有的收支應(yīng)當全部納入政府預(yù)算統(tǒng)籌管理。利用其他政府性基金及其他資金安排公共財政支出的，應(yīng)將相關(guān)資金調(diào)入公共預(yù)算，以便全面反映公共預(yù)算收支情況。在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)項目具體屬性分別列入公共財政預(yù)算和政府投資預(yù)算。二是項目資金來源測算要“全面”。資金來源應(yīng)涵蓋全部可用于項目建設(shè)的資金，包括上級補助資金、各部門安排的其他資金、單位自有資金在內(nèi)的政府性資金，避免部分資金游離于預(yù)算之外，從而全面統(tǒng)籌政府財力，減輕預(yù)算收支平衡壓力。因此，建議龍泉市實行綜合預(yù)算，在編制部門預(yù)算時同步編制政府投資項目資金預(yù)算，做到政府投資預(yù)算編制和公共財政預(yù)算編制充分銜接。以預(yù)算一個“盤子”的要求做好預(yù)算編制工作。

（二）實行“分類管理”辦法

根據(jù)《浙江省政府投資預(yù)算管理辦法》規(guī)定按項目支出內(nèi)容實行分類管理：一是固定資產(chǎn)建設(shè)項目。主要為交通、城鄉(xiāng)公用設(shè)施、工業(yè)、教育、文化、社會保障、環(huán)境保護、政府公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)性和公益性固定資產(chǎn)建設(shè)項目。此類項目由市財政局經(jīng)建科牽頭，各歸口科室參與，按照政府投資預(yù)算及項目管理相關(guān)文件規(guī)定的程序，會同發(fā)改局與各有關(guān)部門進行對接。其中新建、續(xù)建類應(yīng)當與當年政府投資項目計劃草案充分銜接；已完工尚需安排資金的項目應(yīng)根據(jù)歷年政府投資項目計劃及工程結(jié)算等情況進行對接。二是與項目建設(shè)相關(guān)的專項。其中：政府性債務(wù)還本付息支出應(yīng)和年度債務(wù)收支計劃相對接，具體可由市經(jīng)建科會同預(yù)算局與金融辦及相關(guān)融資項目單位進行對接；房屋征收補助、土地收儲和征地補償支出應(yīng)由經(jīng)建科會同綜合科和建設(shè)部門年度房屋征收拆遷計劃、國土部門的土地收儲和征地計劃相對接。三是彌補公共財政支出及各類政策性支出項目。此類項目大多具有公共財政預(yù)算的性質(zhì)，如：各類政策兌現(xiàn)、社會保障補助等支出，是公共財政預(yù)算的補充。建議由市預(yù)算局牽頭，各歸口科室具體參與，按照公共財政預(yù)算管理模式進行管理。一方面各個歸口科室對單位財務(wù)情況了解更全面，便于統(tǒng)籌利用各項財政性資金。另一方面可避免個別單位將同一項目拆分，分別在公共財政預(yù)算和政府投資預(yù)算中申報，無形之中提高了列支標準，脫離了限額標準的控制，造成財政資金的浪費。

（三）實行信息化管理

實行政府投資預(yù)算信息化管理，是加強財政信息化建設(shè)、促進財政管理科學化精細化、加快數(shù)字財政建設(shè)的重要內(nèi)容，同時也是建立規(guī)范有序的公共財政運行機制的客觀要求。

可借鑒其他地方成熟做法，通過與專業(yè)軟件公司合作，自主開發(fā)或以目前“金財工程”系統(tǒng)為基礎(chǔ)，進行二次開發(fā)，建立一套適合本地實際的，依托政府辦公平臺，以項目化管理為核心，具備項目庫管理、預(yù)算控制、支付計劃管理、支付管理、會計核算和績效考評等主要功能，實現(xiàn)財政支出一體化管理和涵蓋財政管理各環(huán)節(jié)的政府投資預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

通過信息化手段可以實現(xiàn)管理流程再造。系統(tǒng)流程可分成項目申報流程、項目預(yù)算指標管理流程、支付控制和績效評估流程。將信息化管理理念和預(yù)算管理的公開、效率、規(guī)范的內(nèi)在需求相結(jié)合，以項目運行流程為管理主線，按預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三個方面，著重于項目流程各個環(huán)節(jié)結(jié)合財政管理所需的控制要求設(shè)置權(quán)限，進一步規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程，提高預(yù)算編制到執(zhí)行過程中剛性管理。實現(xiàn)信息化與財政內(nèi)部控制管理有機結(jié)合。

（四）完善預(yù)算管理體系

著力構(gòu)建政府投資預(yù)算“編制、執(zhí)行、監(jiān)督”有效制衡和緊密配合的財政運行機制。

一是完善預(yù)算編制管理體系，提高政府投資預(yù)算編制的科學性。實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分口管理的預(yù)算管理模式。成立預(yù)算編制領(lǐng)導小組，整合全局力量做好預(yù)算草案編制工作。經(jīng)建科具體負責政府投資預(yù)算草案編制牽頭管理工作，協(xié)調(diào)與發(fā)改等部門的基本建設(shè)項目的對接工作，預(yù)算局負責政府全面預(yù)算的統(tǒng)籌工作，并牽頭負責補助類項目對接工作，各歸口科室配合經(jīng)建科、預(yù)算局做好基建項目、補助類項目對接工作。

二是完善預(yù)算執(zhí)行管理體系，提高政府投資預(yù)算執(zhí)行力。形成以市預(yù)算執(zhí)行局為龍頭，以“財政項目審核管理中心”為平臺，國庫科、各歸口科室為支撐，預(yù)算執(zhí)行和項目管理相統(tǒng)一的預(yù)算執(zhí)行管理體系，著力推進全過程項目財政管理。

整合“中心”資源，提高工作效率。建議研究合并市財政局現(xiàn)有的兩個“中心”，組建“財政項目審核管理中心”，負責政府投資項目全過程財政財務(wù)管理工作。必要時可考慮提升中心機構(gòu)級別，以進一步提高執(zhí)行力。首先，財政項目會計核算中心與預(yù)算審核中心作為政府投資項目財政管理的兩個重要平臺，在管理的目的、內(nèi)容具有一致性，只是在具體分工上有側(cè)重，具有良好的合并基礎(chǔ)。其次，兩個中心的人員專業(yè)上具有很大的互補性，通過資源要素的優(yōu)化配置，破解原來的人員結(jié)構(gòu)性矛盾，利用人員優(yōu)勢，開展工程結(jié)算審查和竣工財務(wù)決算審查，完善項目全過程管理體系；第三，通過機構(gòu)合并，撤銷原有的一些重復(fù)環(huán)節(jié)，可以進一步簡化審批手續(xù)，提高辦事效率和服務(wù)水平。第四，可考慮把現(xiàn)有經(jīng)建科部分預(yù)算執(zhí)行及項目管理職能調(diào)整劃轉(zhuǎn)給中心，進一步突出“中心”預(yù)算執(zhí)行職能。

轉(zhuǎn)變“中心”職能，發(fā)揮監(jiān)管作用。兩個“中心”整合后，原有預(yù)算審核中心職能由審核為主向?qū)徍伺c監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。隨著政府投資規(guī)模不斷擴大，全部財政項目審查工作由預(yù)算審核中心工作人員承擔已不現(xiàn)實，為了縮短審核時間，把握工程審核質(zhì)量，可考慮將部份項目委托中介機構(gòu)進行專業(yè)技術(shù)審核，審核中心負責復(fù)核、協(xié)調(diào)和審定，充分發(fā)揮中介機構(gòu)力量參與審查是可行之策，關(guān)鍵是要切實加強中介機構(gòu)的監(jiān)管。原有會計核算中心職能由核算與支付職能并重逐步向以支付審核為主的預(yù)算執(zhí)行管理職能轉(zhuǎn)變。隨著國庫直接支付改革力度的不斷加大，項目建設(shè)資金實行國庫直接支付是一個趨勢，現(xiàn)有的“統(tǒng)一核算、集中支付”模式將會向“單位自行核算、財政直接支付”模式轉(zhuǎn)變。

三是完善財政監(jiān)督（績效評價）體系，全面推行項目績效評價工作。在現(xiàn)有公共財政框架下，發(fā)揮財政監(jiān)督局（績效評價科）主導作用，通過加大宣傳力度，完善評價指標體系，健全評價工作機制，探索建立財政監(jiān)督為主導、建設(shè)單位自評和社會中介機構(gòu)評價相結(jié)合的政府投資項目績效評價體系，積極探索評價結(jié)果的應(yīng)用機制。確保評價工作實效，發(fā)揮評價結(jié)果對政府性投資預(yù)算管理工作的指導作用。

［1］浙江省財政學會.財政改革熱點問題探索：2012年浙江省財政課題研究成果匯編〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2013.

［2］浙江省財政學會.財政改革熱點問題探索：2013年浙江省財政課題研究成果匯編〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2014.

［3］財政部經(jīng)濟建設(shè)司編著.基本建設(shè)投資與財務(wù)管理手冊〔M〕.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2002.

◇作者信息：浙江省龍泉市財政局

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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